II SA/Ol 835/19

II SA/Ol 835/19 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2019-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1144/20 - Wyrok NSA z 2023-04-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 51 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 5 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 1 lutego 2019 r., Marszałek Województwa "[...]" (dalej: Marszałek, organ pierwszej instancji), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 106 i art. 124 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) i w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 913 ze zm., dalej: u.s.w.), uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - "[...]".
Stowarzyszenie "[...]" (dalej: Stowarzyszenie), złożyło zażalenie, w którym wskazało na lokalizację działki przeznaczonej pod inwestycję na terenach podlegających ochronie ze względu na wartości przyrodnicze oraz na znajdowanie się na tym terenie istotnych siedlisk przyrodniczych, których istnieniu zagrozi realizacja inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem z 19 marca 2019 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w całości w mocy. Kolegium uznało bowiem, że po analizie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących i Planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego (uchwała nr XXXIX/832/18 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z 28 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego; Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 4 października 2018 r., poz. 4173, dalej: Plan) organ pierwszej instancji, nie znajdując sprzeczności z nimi, prawidłowo uzgodnił projekt decyzji. Ponadto uznało, że zarzuty zażalenia odnoszące się do ochrony różnych gatunków ptaków i zwierząt wskazują na zakres uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 335/19, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Kolegium na rzecz Stowarzyszenia 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W ocenie Sądu została naruszona zasada dwuinstancyjności, gdyż Kolegium ograniczyło się do kontroli kwestionowanego orzeczenia, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie. Kolegium powinno, w oparciu o przepis prawa materialnego, ustalić zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, a następnie usunięcia ewentualnie stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego. Sąd zauważył, że w zażaleniu zawarto zarzuty dotyczące, m.in. położenia przedmiotowej działki oraz ochrony siedlisk przyrodniczych i terenów będących pod ścisłą ochroną. Organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych zarzutów, ograniczając się do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji prawidłowo uzgodnił projekt decyzji, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Ponadto, kwestionowane postanowienie naruszało art. 124 § 1 k.p.a., gdyż z rozstrzygnięcia nie wynikało wprost, które postanowienie zostało utrzymane w mocy i nie spełniało wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. co do uzasadnienia faktycznego. Sąd stwierdził, że Kolegium powinno należycie uzasadnić wydane postanowienie.
Postanowieniem z 30 sierpnia 2019 r. Kolegium ponownie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Podniosło w uzasadnieniu, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt: II OSK 2812/17, przesądził, że realizacja "[...]" stanowi inwestycję o znaczeniu co najmniej wojewódzkim i wymaga uzgodnienia projektu decyzji. Wyjaśnił, m. im., że art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi podstawę prawną uzgodnienia projektu decyzji w niniejszej sprawie, nie wskazuje zakresu uzgodnienia, jednakże zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 10 i 10a u.p.z.p. Marszałek jest uprawniony do uzgodnienia projektu decyzji wyłącznie pod kątem zgodności planowanej inwestycji w zakresie kolizji z zadaniami samorządowymi (art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy), określonymi w Planie. Kolegium zaznaczyło, że Marszałek nie prowadzi postępowania głównego w sprawie, ale działa jako organ współdziałający, zatem zarzuty zażalenia nie mogły zostać uwzględnione w tym postępowaniu, gdyż wykraczały poza zakres w jakim mógł działać Marszałek. Oceniło, że postanowienie organu pierwszej instancji spełniało wymogi z art. 124 § 1 i 2 k.p.a., a jego uzasadnienie zostało sporządzone w sposób należyty. Kolegium stwierdziło, że analizując projekt decyzji Marszałek oparł się na zadaniach samorządu województwa zawartych w art. 14 ust. 1 pkt 1, 7 i 8 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 913, z późn. zm.). W ocenie organu pierwszej instancji inwestycja jest w pełni spójna z zadaniami samorządu województwa w zakresie edukacji i może stanowić unikatowy w skali Polski ekologiczny obiekt badawczy i edukacyjny, a ponadto jest spójna
z kierunkami polityki przestrzennej planu województwa. Zaznaczył, że choć w Planie nie ma bezpośrednich odniesień do planowanej inwestycji, lecz wpisuje się ona w główne kierunki polityki przestrzennej w odniesieniu do środowiska przyrodniczego i kulturowego. Marszałek odniósł się też do przepisów obowiązujących na terenie "[...]" Parku Krajobrazowego i wskazał, że Plan ochrony parku krajobrazowego nie jest aktem prawa miejscowego i jego ustalenia nie są wiążące dla decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium podzieliło stanowisko Marszałka, że Plan województwa nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma charakteru wiążącego dla gminy, z wyjątkiem ustaleń w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W Planie wskazano, że zasoby i walory środowiska przyrodniczego wyróżniają region w skali kraju i dlatego na tych obszarach priorytetowe znaczenie powinny mieć funkcje związane z występowaniem poszczególnych zasobów. Ponadto podano, że trwają prace nad ponownym włączeniem powiększonego Rezerwatu "[...]" do Światowej Sieci Rezerwatów Biosfery. Zdaniem Kolegium, wskazane okoliczności nie przesądzają o braku możliwości realizacji planowanej inwestycji. Wyjątkowe walory przyrodnicze i krajobrazowe terenu sprzyjają budowie potencjału ekologicznego, a istniejące uwarunkowania wymuszają szczególną dbałość o utrzymanie, przywracanie i kształtowanie ładu przestrzennego, lecz nie stanowią blokad inwestycyjnych. Zasadnie zatem Marszałek nie wniósł zastrzeżeń do realizacji planowanej inwestycji, gdyż nie koliduje ona z żadnymi inwestycjami celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, określonymi w Planie i z celami określonymi w "Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030" oraz "Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.)", przyjętej uchwałą Rady Ministrów z 14 lutego 2017 r., które to cele zostały uwzględnione w Planie. Kolegium stwierdziło ponadto, że traktowanie obszarów chronionych jako potencjalnych barier rozwojowych jest niedopuszczalne. Z uwagi na to oceniło, że chybiony jest zarzut, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest możliwe z uwagi na zapisy planu ochrony "[...]" Parku Krajobrazowego. Dodało, że uchwała w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego nie jest aktem prawa miejscowego i nie zawiera przepisów wiążących organy wydające decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto zgodnie
z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody zakazy wprowadzone na terytorium parku krajobrazowego nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Z tego względu Kolegium uznało, że chybione były także wskazane w zażaleniu zarzuty, dotyczące ochrony różnych gatunków ptaków i zwierząt. Zaznaczyło ponadto, że kwestie obszaru chronionego krajobrazu wchodzą w zakres uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, którego Marszałek nie może zastępować.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło Stowarzyszenie zarzucając naruszenie:
- art. 51 ust. 1 pkt. 1, w zw. z art. 53 ust. 3 oraz w zw. z 56 u.p.z.p przez błędne przyjęcie, że przesłanki uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia przez Marszałka ograniczają się do ram prawnych opisanych w zaskarżonym postanowieniu, podczas gdy zgodnie
z art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 i art. 56 u.p.z.p., w przypadku decyzji
o ustaleniu lokalizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, marszałek posiada kompetencję do wszechstronnej oceny przedłożonej mu do uzgodnienia decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa, za wyjątkiem określonym w art. 56 zd. drugie u.p.z.p., a w konsekwencji może odmówić uzgodnienia decyzji w razie jakiejkolwiek sprzeczności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z obowiązującym prawem;
- art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nierozważenie, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze rezerwatu przyrody "[...]";
- art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 z późn. zm.) przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Marszałka uzgadniającego treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która narusza m.in. art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy
o ochronie przyrody.
- art. 53 ust. 4 pkt. 10 i 10a u.p.z.p. przez bezpodstawne przyjęcie, że te przepisy określają ramy działania i kryteria uzgodnienia decyzji przez Marszałka w niniejszej sprawie, podczas gdy przedmiotem decyzji uzgadnianej nie jest inwestycja celu publicznego, o której mowa w tych przepisach. Alternatywnie do tego zarzutu Stowarzyszenie wskazało na naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. przez zaniechanie podania
w uzasadnieniu zaskarżonego podstaw faktycznych do uzgadniania przez Marszałka decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 10 lub pkt 10a u.p.z.p. i w ramach określonych tymi przepisami, podczas gdy są one stosowane jedynie do wąskiej kategorii inwestycji celu publicznego i nie każda inwestycja celu publicznego w tej kategorii się mieści.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia
i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podnieść, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że
w powołanym wyżej wyroku NSA przesądził, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny o znaczeniu co najmniej wojewódzkim, a wydanie decyzji o lokalizacji tej inwestycji wymaga uprzedniej realizacji obowiązku z art. 51 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., to jest uzgodnienia warunków zagospodarowania terenu i jego zabudowy przez marszałka województwa. NSA w orzeczeniu kasatoryjnym (a takie było wydane w rozpoznawanej sprawie) może narzucić organowi lub sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, pkt 5 komentarza do art. 190 p.p.s.a.). Dodać należy, że nie zaistniały istotne zmiany stanu faktycznego i prawnego, które uprawniałyby organy administracji i sąd do odstąpienia od oceny wyrażonej w wyroku NSA z 19 czerwca 2018 r.
Ponadto wymaga wyjaśnienia, że użyty w art. 51 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "w uzgodnieniu" należy rozumieć jako równoważny ze sformułowaniem "po uzgodnieniu", występującym
w art. 53 ust. 4 u.p.z.p, gdyż w powołanych przepisach występuje ta sama instytucja prawna (zob. Z. Niewiadomski [red.] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 405 i nast.). Charakter prawny obu typów uzgodnień jest identyczny. Wydanie decyzji "w uzgodnieniu" oznacza więc konieczność akceptacji treści tej decyzji, wyrażonej w sposób wiążący przez organ prowadzący postępowanie główne. Zakres uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a wyrażenie stanowiska przez marszałka województwa dotyczy sposobu i warunków realizacji inwestycji. Nie jest to jednak równoznaczne z obowiązkiem dokonania przez organ współdziałający oceny projektu decyzji w takim samym zakresie,
w jakim czyni to organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Podnieść też trzeba, że przepisy rozdziału 5 u.p.z.p. nie wskazują kryteriów, według których uzgadniana jest decyzja lokalizacyjna, lecz nie może budzić wątpliwości, że organ współdziałający ocenia projekt decyzji przedłożonej do uzgodnienia wyłącznie w ramach właściwych mu kompetencji. Znajduje to oparcie w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. obligujących organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Tym samym Marszałek nie mógł, wbrew zarzutowi skargi, oceniać przedmiotowej inwestycji
w takim zakresie, w jakim uczynił to regionalny dyrektor ochrony środowiska, to jest
- w odniesieniu do innych niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny, obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, w tym Rezerwatu Przyrody "[...]".
Ustalając zakres ocenianego uzgodnienia, zasadnie organy obu instancji odwołały się więc do art. 14 ust. 1 u.s.w., w którym ustawodawca wymienił zadania samorządu województwa. W punktach 1, 7 i 8 tego przepisu wskazano na zadania z zakresu: edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego, zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska. Marszałek przeanalizował w tym zakresie planowaną inwestycję.
Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z 1 lutego 2019 r., w ocenie Marszałka, przedmiotowa decyzja jest spójna z kierunkami polityki przestrzennej Planu. Wpisuje się ona bowiem w dwa główne kierunki polityki przestrzennej w odniesieniu do środowiska przyrodniczego i kulturowego, to jest: "Ochronę i kształtowanie środowiska przyrodniczego i krajobrazu" oraz "Uwzględnianie w polityce przestrzennej wymogów ochrony środowiska, w tym kształtowanie spójności terytorialnej i funkcjonalnej przestrzeni przyrodniczej". Oceniając przedmiotową inwestycję ze względu na jej położenie w granicach "[...]" Parku Krajobrazowego Marszałek odniósł się do przepisów obowiązujących na terenie tego parku - uchwały Nr 1X/225/15 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 26 sierpnia 2015 r. w sprawie nadania statutu "[...]" Parkowi Krajobrazowemu, ustawy o ochronie przyrody (w szczególności art. 20 ust. 4 pkt 6 tej ustawy) i rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie "[...]" parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 20 poz. 506). Uwzględniając powyższe uznał, że ustalenia planu ochrony parku krajobrazowego nie są wiążące dla decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wziął również pod uwagę, że powstały w ramach tego projektu, na bazie istniejącej "[...]", ośrodek ma się stać jednym z głównych miejsc edukacji ekologicznej na terenie Wielkich Jezior Mazurskich i będzie unikatowym w skali Polski, ekologicznym obiektem badawczym i edukacyjnym. W ramach projektu powstaną, między innymi, "[...]". Marszałek zaznaczył, że oba te obiekty zostaną wybudowane w technologiach przyjaznych dla środowiska i będą spełniały wymogi budynków energooszczędnych. Dzięki zastosowaniu powtórnego wykorzystania wody, pompy ciepła jako źródła ogrzewania, odzyskiwania ciepła oraz modułowej technologii budowlanej, budynki mają możliwość otrzymania trzech certyfikatów budynków przyjaznych dla środowiska: BREEAM, LEED, DGNB. Jak zaznaczył organ, byłby to pierwsze takie obiekty w Polsce (projekt został wyróżniony "[...]" w kategorii najbardziej ekologiczny projekt).
Zasadnie Kolegium zaakceptowało stanowisko organu pierwszej instancji zawarte
w postanowieniu z 1 lutego 2019 r. Należy bowiem podzielić ocenę, że realizacja planowanej inwestycji nie koliduje z żadnymi inwestycjami celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym określonymi w Planie, a okoliczność, że teren inwestycji znajduje się na obszarze "[...]" Parku Krajobrazowego nie może blokować powstania tej inwestycji, tym bardziej, że zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody zakazy wprowadzone na terytorium parku krajobrazowego nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a ustanowione w planie zakazy, w tym dotyczące określonego rodzaju zabudowy, z uwagi na niewiążący charakter tego aktu, nie mogą stanowić podstawy do oceny decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wbrew zarzutowi skargi, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie narusza
art. 124 § 2 k.p.a., gdyż Kolegium powołało i wyjaśniło treść przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie, a także przedstawiło okoliczności faktyczne.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.