II SA/Ol 802/22

II SA/Ol 802/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 23 ust. 2 i ust. 3b
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Województwa Warmińsko-Mazurskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 9 września 2022 r. nr SKO.61.27.2022 w przedmiocie uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz uchwałę Rady Gminy Ełk nr LVII/416/2022 z dnia 29 kwietnia 2022 r.; II. zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz strony skarżącej Województwa Warmińsko-Mazurskiego kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą nr LVII/416/2022 z dnia 29 kwietnia 2022 r. Rada Gminy Ełk (dalej jako: "Rada", "organ I instancji"), po ponownym rozpoznaniu sprawy, powołując się m.in. na art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098, ze zm.), postanowiła odmówić uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego (dalej jako: "Sejmik") w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, bowiem jej przyjęcie prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ełk (dalej jako: "studium") w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jaki obszar chroniony krajobrazu ma chronić, a także naruszyłoby zasadę równości podmiotów, która wymaga by przez wprowadzenie określonych regulacji nie dochodziło do dyskryminacji określonego kręgu podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisano dotychczasowy przebieg prowadzonego postępowania, dokonane ustalenia, jak też podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia. Wyjaśniono, że odmówiono uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "projekt uchwały Sejmiku") z uwagi na zapis § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 2 tego projektu, gdyż w ocenie organu I instancji doprowadzą one do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ełk. Przytoczone zapisy formułują zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Zakaz nie będzie dotyczyć obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach obowiązujących w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś obszarów, dla których obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi zakaz nie będzie dotyczył obszarów wskazanych, jako tereny zabudowane. Obowiązujące na terenie gminy Ełk studium nie zawiera przytoczonych w projekcie uchwały oznaczeń: "zwarta zabudowa wsi" oraz "tereny zabudowane". W studium wśród form użytkowania terenu wyodrębniono tereny określone, jako "obszary wielofunkcyjnej zabudowy", "tereny istniejącej lub realizowanej zabudowy", "tereny zabudowy usługowej" oraz "tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej i usługowej". Dlatego przewidziane w projekcie uchwały Sejmiku odstępstwo od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych nie będzie miało zastosowania na terenie gminy. Okoliczność ta wpłynie na możliwości rozwoju gminy z uwagi na występujące uwarunkowania ekofizjograficzne, czyli na wysoki wskaźnik lesistości i jeziorności (na terenie gminy znajduje się ponad 40 jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych i cieków).
Dodatkowo Rada wskazała, że rozwiązanie to prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów mających nieruchomości w obrębie obszaru chronionego krajobrazu, położonych na obszarze różnych gmin, w zależności od interpretacji brzmienia przepisów studium, a przez to prowadzi do naruszenia zasady równości i niedatowanej ingerencji w prawo własności. Przedstawiła także wyniki analizy decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy z powodu niezgodności planowanej inwestycji z zapisami aktualnie obowiązującej uchwały Sejmiku z 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, w którym obowiązuje podobny zakaz zabudowy.
Rada podniosła, że stosownie do § 5 ust. 7 pkt 4 projektu uchwały Sejmiku zakaz budowania nowych obiektów budowlanych nie dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Odwołanie się do pojęcia "działek przyległych" bez doprecyzowania, że dotyczy przyległych działek budowlanych spowoduje ograniczenie możliwości rozwojowych gminy w stopniu nieproporcjonalnym do wartości, jakie planowany obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Działką przyległą może bowiem być droga, teren kolejowy, lub działka, na której zabudowa nie jest możliwa do zrealizowania z uwagi na jej parametry i cechy geometryczne, a wydzielona została zgodnie z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami - na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub w celu regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Dlatego przyjęcie zapisu w proponowanym brzmieniu uniemożliwi sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w celu uzupełnienia zabudowy. Podniesiono, że wobec braku ustawowej definicji pojęcia "nieprzekraczalnej linii zabudowy" w orzecznictwie ustalono, że pod tym pojęciem należy rozumieć granice sytuowania zabudowy od strony pasa drogowego i brak jest prawnego uzasadnienia do wprowadzania takiej linii od brzegów zbiorników wodnych.
Poza tym, przedstawiony projekt uchwały Sejmiku w § 5 ust. 1 pkt 2 zawiera zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Z tego powodu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej jako: "RDOŚ") odmawia uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, gdy obszar objęty wnioskiem przekroczy 0,5 ha, gdyż takie przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w uzasadnieniu organ błędnie powołał nieobowiązujący akt z 9 listopada 2010 r.). Działania takie mają miejsce nawet w sytuacjach, gdy w projekcie decyzji znajduje się zapis, że powierzchnia przekształcona nie przekroczy progu 0,5 ha. Praktyka i nadinterpretacja przepisów prawa przez RDOŚ prowadzi do ograniczenia prawa własności, gdyż to inwestor określa swoje zamierzenie i jeśli oświadcza, że nie nastąpi przekształcenie gruntu na określonym obszarze, co zostaje uwzględnione w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, to organy wydające decyzję i uzgadniające winny taki zapis przyjąć za oświadczenie woli. Rada podała, że w ciągu 5 ostatnich lat tego typu odmów uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy ze strony RDOŚ było około 20. Godzi to w konstytucyjną zasadę ochrony własności i równości obywateli wobec prawa. Inwestorzy, którzy uzyskali decyzje o warunkach zabudowy kilka lat temu w chwili obecnej w analogicznej sytuacji nie otrzymają już takiej decyzji, mimo braku zmiany stanu prawnego w tym zakresie. Przyjęcie zapisu § 5 ust. 1 pkt 2 w takim brzmieniu, bez doprecyzowania, doprowadzi do nierównego traktowania podmiotów mających nieruchomości na tym samym obszarze oraz do różnicowania ich sytuacji prawnej, mimo braku zmian w obowiązujących przepisach. Ogranicza to możliwości rozwojowe gminy, gdyż potencjalni inwestorzy, w obliczu braku możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, poszukają terenów o bardziej stabilnej sytuacji prawnej.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Województwo Warmińsko-Mazurskie (dalej jako: "skarżący"), zarzucając naruszenie:
1. art. 23 ust. 3b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu przez Radę Gminy Ełk postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu uchwały, mimo że przyjęcie przez Sejmik uchwały zgodnej z tym projektem nie prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy Ełk wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. art. 7, art. 77 § l i art. 80 k.p.a. w związku z art. 106 k.p.a. i w zw. z art. 23 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez niedokonanie wnikliwego i rzetelnego porównania treści przedstawionego Radzie projektu uchwały Sejmiku z treścią aktualnie obowiązującej uchwały Sejmiku nr VII/126/11 z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wydanie postanowienia o uzgodnieniu przedstawionego Radzie projektu uchwały Sejmiku albo uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 9 września 2022 r., nr SKO.61.27.2022, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy w całości.
W obszernym uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, w toku którego było uchylone wcześniejsze rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Kolegium wskazało, że podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm., dalej jako: "u.o.p."). Podkreśliło, że zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p. wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, wyłącznie z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem Przywołano art. 23 ust. 3 u.o.p., zgodnie z którym projekty uchwał sejmiku województwa, o których mowa w ust. 2, wymagają uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu (art. 23 ust. 3a ustawy). Rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 2, wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić (art. 23 ust. 3b ustawy).
Organ odwoławczy wskazał, że wobec takiej treści art. 23 ust. 3b, rada gminy w pierwszej kolejności winna przeanalizować ustalenia zawarte w aktach planowania przestrzennego (w tym przypadku w studium). Zgodnie z prezentowanym w doktrynie stanowiskiem, odmawiając uzgodnienia projektu uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu rada będzie musiała w ramach postępowania dowodowego poprzedzić tę odmowę analizą w celu ustalenia, jaki wpływ na rozwój konkretnej gminy może mieć obszar chronionego krajobrazu. Nie wystarczy samo stwierdzenie ograniczenia możliwości rozwojowych gminy. Ograniczenie to musi być nieproporcjonalne do wartości, jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. W związku z tym należy uznać, że stanowiące podstawę odmowy uzgodnienia uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu ograniczenie możliwości rozwojowych gminy musi mieć postać kwalifikowaną, która powinna być oczywista dla wszystkich podmiotów dokonujących oceny. Dlatego organ odmawiający uzgodnienia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., który znajduje w tym zakresie zastosowanie, będzie musiał precyzyjnie uzasadnić, czym się kierował.
Kolegium uznało, że z treści postanowienia Rady wynika, że dokonano analizy wpływu zapisów zawartych w projekcie uchwały Sejmiku na wynikające z ustaleń studium możliwości rozwojowe gminy Ełk. Wyniki analizy doprowadziły do wniosku, że zawarty w § 5 ust. 1 pkt 8 projektu uchwały zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych ograniczy możliwości rozwojowe gminy. Z uwagi na treść studium na terenie gminy Ełk nie znajdą zastosowania przewidziane w § 5 ust. 7 projektu uchwały odstępstwa od ww. zakazów. W studium nie posłużono się bowiem zawartymi w projekcie uchwały określeniami, jak "zwarta zabudowa wsi" oraz "tereny zabudowane". W studium wśród form użytkowania terenu wyodrębniono, "obszary wielofunkcyjnej zabudowy", "tereny istniejącej lub realizowanej zabudowy", "tereny zabudowy usługowej" oraz "tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej i usługowej". Przy uwzględnieniu uwarunkowań ekofizjograficznych terenów gminy Ełk, wyłączona zostanie możliwość realizacji przedsięwzięć budowlanych na znacznej części terenu, tym samym ograniczone zostaną możliwości rozwoju gminy.
Kolegium stwierdziło, że uzasadnia takie stanowisko organu fakt wydawania przez wójta gminy decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy z powodu niezgodności inwestycji z zapisami obecnie obowiązującej uchwały Sejmiku, w której również obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Do analizy przyjęto postępowania, gdzie teren objęty wnioskiem położony był na obszarach zabudowanych, określonych w studium, gdzie zgodnie z założeniami proponowanego zapisu przekazanej do uzgodnienia uchwały zakaz obowiązywać nie powinien. Jednak RDOŚ nie uzgadnia projektów decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów wyznaczonych w studium jako tereny zabudowane, uznając, że nie są to obszary zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązującym studium, w związku z czym przewidziane w projekcie uchwały Sejmiku odstępstwo od zakazu lokalizacji nowej zabudowy nie może być zastosowane. Kolegium podzieliło stanowisko Rady, że w zaistniałej sytuacji potencjalni inwestorzy zainteresowani realizacją inwestycji mając do wyboru tereny na obszarze gminy Ełk lub innej gminy, w której będą miały zastosowanie odstępstwa od zakazu wynikającego z przedłożonej uchwały Sejmiku, wybiorą te tereny, gdzie będą miały zastosowanie odstępstwa od zakazu realizacji inwestycji. Przyjęcie projektu uchwały Sejmiku w proponowanym brzmieniu spowoduje ograniczenie możliwości rozwojowych gminy poprzez pozbawienie jej nowych inwestorów, a w konsekwencji również wpływów z podatków przez nich uiszczanych, tworzonych przez nich miejsc pracy, a także promocji.
Nadto Kolegium wskazało, że podziela stanowisko organu I instancji dotyczące stosowania w § 5 ust. 7 pkt 4 projektu uchwały niejasnego pojęcia - nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych oraz braku zdefiniowania pojęcia działki przyległej, które to pojęcie winno odnosić się do działki budowlanej, a nie jakiejkolwiek. Co do stanowiska Rady, że projekt uchwały Sejmiku w § 5 ust. 1 pkt 2 zawiera zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który to zapis w sposób znaczący ogranicza możliwości rozwojowe gminy Ełk przyjęto, że stanowisko to jest uzasadnione. Rada zwróciła uwagę na związaną z tym ograniczeniem odmowę uzgodnień przez RDOŚ projektów decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, gdy obszar objęty wnioskiem przekracza 0,5 ha, gdyż takie przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839 ze zm. dalej jako: "rozporządzenie z 10 września 2019 r.") Kolegium uznało, że zakaz realizacji na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego wszelkich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jakie zostały wymienione w rozporządzeniu z 10 września 2019 r. w sposób znaczący ogranicza możliwości rozwojowe gminy Ełk. Występuje szereg przedsięwzięć, w szczególności wymienionych w § 3 powołanego rozporządzenia, których realizacja nie będzie kolidować z realizacją celów, dla których powoływany jest obszar chroniony, a jednocześnie ich realizacja może przyczyniać się do zwiększenia możliwości rozwojowych gminy Ełk.
W skardze na to postanowienie, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3b u.o.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwalenie nowego aktu prawa miejscowego w sprawie obszaru chronionego krajobrazu może prowadzić do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić) w przypadku, gdy akt ten nie wprowadza nowych ani nie zwiększa dotychczasowych ograniczeń lub zakazów obowiązujących na terenie danej gminy, w rezultacie czego Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Rady Gminy zawarte w uchwale Nr LVII/416/2022 z 29 kwietnia 2022 r., pomimo, że przyjęcie uchwały zgodnej z projektem nie będzie prowadzić do ograniczenia możliwości rozwojowych Gminy Ełk wynikających z ustaleń studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego tej Gminy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 106 § 4 i 5 k.p.a. i w zw. z art. 23 ust. 3a u.o.p., przez niedokonanie wnikliwego i rzetelnego porównania treści przedstawionego Radzie projektu uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego z treścią aktualnie obowiązującej uchwały nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 74, poz. 1295), niedokonanie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oceny, czy została udowodniona okoliczność, że przyjęcie uchwały zgodnej z projektem będzie ograniczać możliwości rozwojowe Gminy Ełk, a także nierozpatrzenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
b) art. 8 § 1 w zw. z art. 106 § 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 3a u.o.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Rady odmawiającego uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku, pomimo, że uzasadnienie tego rozstrzygnięcia stanowi w dominującej części powielenie argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu postanowienia zawartego w uchwale Rady z 13 września 2017 r. Nr L/357/2017, które zostało uchylone postanowieniem Kolegium z 15 listopada 2021 r., a jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia argumenty przedstawione przez Radę w uzasadnieniu uchylonego postanowienia nie były wystarczające dla oceny, że uzasadnione nimi postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniósł, że zarówno Rada, jak i Kolegium w wyniku analizy przedłożonego do uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (dalej jako: "obszar chroniony") nie stwierdziły, aby jakiekolwiek inne postanowienia tego projektu, niż unormowania zawarte w § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 2, mogły ograniczać możliwości rozwojowe gminy wynikające z ustaleń studium. Skarżący zwrócił uwagę, że w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez obydwa organy obowiązuje na terenie Gminy Ełk uchwała nr VII/126/11. Porównanie treści § 5 ust.1 pkt 2 i 8 oraz § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 tej uchwały z postanowieniami projektu uchwały Sejmiku przedłożonego do uzgodnienia prowadzi do wniosku, że wynikające z nich zakazy, jak również odstępstwa od nich są zasadniczo tożsame. Kolegium w uzasadnieniu skarżonego postanowienia przyznało, że zapisy zawarte w ww. aktach prawa miejscowego, wskazane przez organy jako ograniczające możliwości rozwojowe gminy Ełk są analogiczne.
Skarżący podkreślił, że z art. 23 ust. 3b u.o.p. wynika możliwość odmowy uzgodnienia projektu uchwały wyłącznie, gdy przyjęcie uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Zatem niezbędną i wyłączną przesłanką do odmowy uzgodnienia przedstawionego projektu uchwały sejmiku województwa jest wprowadzenie w wyniku przyjęcia uchwały zgodnej z tym projektem ograniczeń możliwości rozwojowych danej gminy, które nie istniały przed przyjęciem tejże uchwały. Na gruncie tego sformułowania, skarżący stwierdził, że możliwe jest w tym zakresie odwołanie się do bogatego orzecznictwa sądowego poświęconego problematyce interpretacji postanowień art. 129 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, ze zm., dalej jako: "p.o.ś."), w którym ustawodawca posłużył się także sformułowaniem "w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości". Na gruncie tego przepisu utrwalony został pogląd, że szkoda, o której mowa w tym przepisie może powstać wtedy, gdy akt prawa miejscowego wprowadza nowe lub zwiększa dotychczasowe ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości lub przedłuża na kolejny okres ograniczenia, które zostały wprowadzone na określony czas. Szkoda natomiast nie powstaje, jeżeli kolejny akt prawny utrzymuje zakres ograniczeń na dotychczasowym poziomie, tak jak akt poprzednio obowiązujący. W ocenie skarżącego, w pełni uzasadnionym jest wykorzystanie tych poglądów na potrzeby wykładni pojęcia "gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" w rozumieniu art. 23 ust. 3b u.o.p. Skarżący wskazał, że uprawnione jest stanowisko, że przyjęcie uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu może prowadzić do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wyłącznie wówczas, gdy projektowany akt prawa miejscowego wprowadza nowe lub zwiększa dotychczasowe zakazy lub ograniczenia lub przedłuża na kolejny okres zakazy lub ograniczenia, które zostały wprowadzone na określony czas, zaś ograniczenie możliwości rozwojowych gminy nie wystąpi, gdy kolejny akt prawny utrzymuje zakres ograniczeń (w tym zakazów) na dotychczasowym poziomie, tak jak akt poprzednio obowiązujący. Projektowany akt w sprawie obszaru chronionego nie wprowadza nowych ani nie zwiększa dotychczasowych ograniczeń (w tym zakazów), a zatem przyjęcie uchwały zgodnej z tym projektem nie może prowadzić do ograniczenia możliwości rozwojowych Gminy Ełk wynikających z ustaleń jej studium.
Skarżący wyjaśnił dodatkowo, że przedstawiony do uzgodnienia projekt uchwały Sejmiku nie jest wyłącznie wynikiem woli organu oraz właściwej miejscowo gminy, bowiem projekt tej uchwały podlega uzgodnieniu także z RDOŚ oraz innymi radami gmin. Brzmienie odstępstw od zakazów przewidzianych w tym projekcie jest zatem wyrazem pewnego kompromisu, wymaganego do uzyskania wymaganych uzgodnień wszystkich organów, w tym RDOŚ. Nieprzedłożenie Radzie projektu uchwały, który uwzględniałby wszystkie uwagi tego organu dotyczące odstępstw od zakazów optymalnych z punktu widzenia tego organu, nie wynika z uchylania się od formułowania postanowień uchwały minimalizujących wątpliwości interpretacyjne, ale z trudności wypracowania takich zapisów, które oceniane byłyby jako optymalne przez wszystkie gminy objęte projektem uchwały, jak również akceptowane przez RDOŚ.
Skarżący wskazał nadto na naruszenie art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 4 i 5 wskazanej ustawy oraz w zw. z art. 23 ust. 3a u.o.p., przez niedokonanie wnikliwego i rzetelnego porównania treści przedstawionego projektu uchwały w sprawie obszaru chronionego z treścią obowiązującej uchwały nr VII/126/11. Nie dokonano z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oceny, czy została udowodniona okoliczność, że przyjęcie uchwały w brzmieniu przedłożonym do uzgodnienia będzie ograniczać możliwości rozwojowe gminy. Dopiero ocena, że projekt nowej uchwały zawiera postanowienia wprowadzające dalej idące zakazy od już obowiązujących uzasadniałaby tezę, że przyjęcie uchwały zgodnie z przedstawionym Radzie projektem prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń jej studium, w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Zwrócono nadto uwagę, że uzasadnienie uchwały Rady z 29 kwietnia 2022 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku w dominującej części stanowi powielenie argumentacji przedstawionej w uchwale z 13 września 2017 r., który to akt został przez Kolegium uchylony z uzasadnieniem, że argumenty przedstawione przez Radę nie były wystarczające dla oceny, że uzasadnione nimi postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów. Z kolei zaskarżonym postanowieniem Kolegium zaakceptowało stanowisko Rady, mimo powtórzenia tych samych argumentów przez organ I instancji. Takie działanie powoduje naruszenie zasad prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa
w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że jest ona zasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Wskazać także należy, że przed tutejszym Sądem toczyło się już postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu podobnej uchwały Sejmiku przez tę samą Radę, z tym że dotyczyło Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich (sygn. akt II SA/Ol 801/22). Kwestionowane były takie same treściowo zapisy projektu uchwały. Wyrokiem z 29 listopada 2022 r. tutejszy Sąd uchylił zarówno zaskarżone postanowienie SKO, jak i uchwałę Rady Gminy Ełk nr LVII/415/2022 z dnia 29 kwietnia 2022 r. Wyrok ten jest prawomocny.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 września 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie zawarte w uchwale Rady Gminy Ełk nr LVII/416/2022 z 29 kwietnia 2022 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko – Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego z uwagi na treść zapisów projektu tej uchwały, tj. § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 2, które to zapisy, w ocenie organów obu instancji, doprowadzą do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń obowiązującego studium. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem ustalenia, czy faktycznie wskazane zapisy projektu uchwały w sprawie obszaru chronionego prowadziłyby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających ze studium, w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić.
Wskazać należy, że materialnoprawną podstawą podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy o ochronie przyrody. Obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p.), który, w myśl art. 23 ust. 1 u.o.p., obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W celu zapobieżenia utracie tych walorów ustawodawca przewidział możliwość wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Określił je w art. 24 ust. 1 u.o.p., a pośród nich w pkt 8 wskazał na możliwość wprowadzenia zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p. wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, wyłącznie z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Projekty uchwały sejmiku województwa, o których mowa w ust. 2, wymagają uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Stosownie zaś art. 23 ust. 3b u.o.p. rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 2, wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić.
Prawidłowo zatem Kolegium w zaskarżonym postanowieniu wskazało z uwagi na brzmienie art. 23 ust. 3b u.o.p., że skoro rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały wyłącznie w przypadku, gdy jej przyjęcie prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić, to w pierwszej kolejności Rada powinna przeanalizować ustalenia zawarte w aktach planowania przestrzennego, w tym przypadku w studium. Zgodnie bowiem z prezentowanym w doktrynie stanowiskiem, odmawiając uzgodnienia projektu uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu rada powinna poprzedzić tę odmowę analizą zawierającą ustalenia, jaki wpływ na rozwój tej gminy może mieć obszar chronionego krajobrazu. Nie wystarczy samo stwierdzenie ograniczenia możliwości rozwojowych gminy. Ograniczenie to musi być nieproporcjonalne do wartości, jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. W związku z tym należy uznać, że stanowiące podstawę odmowy uzgodnienia uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu ograniczenie możliwości rozwojowych gminy musi mieć postać kwalifikowaną, która powinna być oczywista dla wszystkich podmiotów dokonujących oceny.
Pomimo prawidłowo sformułowanej wykładni przepisu art. 23 ust. 3b u.o.p. Kolegium niezasadnie zaakceptowało stanowisko Rady wyrażone w uchwale odmawiającej uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku z uwagi na treść § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 2 uznając, że zapisy powyższe ograniczają możliwości rozwojowe gminy wynikające z ustaleń studium w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić.
Rację ma bowiem skarżący zarzucając, że organy rozpoznające sprawę naruszyły zasadę prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), pomijając okoliczność mającą wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie, że przedstawiony do uzgodnienia projekt uchwały dotyczącej obszaru chronionego nie dotyczy nowej formy ochrony przyrody ustanawianej na terenie gminy. Z akt sprawy wynika, że na terenie Gminy Ełk obowiązuje uchwała nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, którą ustanowiony został obszar chronionego krajobrazu. Uchwała ta w § 5 ust. 1 pkt 2 wprowadziła zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, natomiast w § 5 ust. 1 pkt 8 wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przy czym w § 5 ust. 3 wprowadzone zostały wyjątki od zakazu wymienionego w § 5 ust.1 pkt 2, a w § 5 ust. 5 i 6 wprowadzono szereg wyłączeń dotyczących zakazu wskazanego w § 5 ust.1 pkt 8 tej uchwały.
Zakwestionowane w obecnym projekcie uchwały zapisy § 5 ust. 1 pkt 2 w całości powielają zapis § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały nr VII/126/11 , a w § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 projektu uchwały w istocie powtórzono zapisy § 5 ust. 5 pkt 3 i 4 uchwały nr VII/126/11.
Podejmując rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organy orzekające pominęły fakt obowiązywania na terenie gminy formy ochrony przyrody, która przewiduje już wskazane powyżej zakazy. Wprawdzie w uzasadnieniach rozstrzygnięć zasygnalizowano obowiązywanie uchwały nr VII/126/11 Sejmiku, jednak okoliczność ta w żaden sposób nie została oceniona pod kątem porównania zapisów dotychczas obowiązującej uchwały z zapisami przedłożonego projektu uchwały Sejmiku. Dlatego też, wyrażając stanowisko w kwestii uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku dotyczącego tej samej formy ochrony przyrody na tym samym terenie, organ gminy winien dokonać analizy nowych zapisów uchwały pod kątem wprowadzanych ewentualnie zmian i ich wpływu na ograniczenie możliwości rozwojowych gminy wynikających ze studium, nie zaś dokonywać oceny dotychczas istniejącej formy ochrony przyrody wraz z istniejącymi zakazami, jak to uczyniły organy w tej sprawie, przekładając to na nowe zapisy, przy czym w przedstawianych stanowiskach wynikających ze stosowania dotychczasowych zapisów uchwały nie odnotowano faktu, że w zakresie odstępstw od zakazów nie wprowadzono zmian. Podnoszone przez organy obu instancji zastrzeżenia wynikają, w zdecydowanej większości ze stosowania dotychczasowych przepisów w zakresie obowiązujących zakazów, a w szczególności dokonywanej przez RDOŚ wykładni tych przepisów w odniesieniu do zakazu lokalizowania nowej zabudowy w strefie 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, czy też możliwości korzystania z odstępstw przewidzianych dotychczas w treści § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały nr VII/126/11. Zatem przedstawiona przez Radę analiza zapisów projektu uchwały Sejmiku faktycznie nie dotyczy nowo zaproponowanych treści, lecz wskazuje na praktykę związaną z realizacją dotychczas obowiązujących zakazów i ograniczeń.
W § 5 ust. 7 projektu uchwały Sejmiku przewidziano odstępstwa od zakazu wynikającego z § 5 ust. 1 pkt 8 ww. projektu tj. zakazu budowania nowych obiektów budowalnych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. W treści § 5 ust. 7 pkt 3 projektu uchwały Sejmiku zapisano, że zakaz budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które uchwalono przed dniem 29 czerwca 2011r., tj. przed dniem wejścia w życie uchwały nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego i w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane. Wyłączenie to jest więc zakresowo takie samo jak wcześniej obowiązujące. Jak wynika z uzasadnienia stanowiska organu I instancji w obowiązującym studium gminy nie wskazano obszarów zwartej zabudowy miast i wsi lecz posłużono się określeniami: "obszary wielofunkcyjnej zabudowy", "tereny istniejącej lub realizowanej zabudowy", "tereny zabudowy usługowej" oraz "tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej i usługowej", co nie oznacza, że wskazany teren nie został oznaczony jako tereny zabudowane ze wskazanym przeznaczeniem zabudowy. Nie do przyjęcia pozostaje zatem stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz uchwale organu gminy, że w tym zakresie zapis § 5 ust. 7 pkt 3 projektu uchwały Sejmiku prowadziłby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających ze studium w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chroniony ma chronić.
Również treść § 5 ust. 7 pkt 4 projektu uchwały Sejmiku nie wprowadza wskazanych powyżej ograniczeń możliwości rozwojowych gminy. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że treść § 5 ust. 7 pkt 4 projektu uchwały odpowiada istocie dotychczasowego zapisu § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały nr VII/126/11, w którym wskazano, że zakaz lokalizowania obiektów budowalnych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. W tym zakresie Rada oraz organ odwoławczy uznały za niezbędne doprecyzowanie zapisu o wyjaśnienie, że linia zabudowy zgodna z linią zabudowy istniejącą na działkach przyległych ma dotyczyć działek budowalnych oraz wskazały na konieczność zdefiniowania pojęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Co do zarzutu dotyczącego działek budowlanych to zarówno projekt uchwały Sejmiku w kwestionowanym § 5 ust. 7 pkt 4, jak i uchwała nr VII/126/11 w § 5 ust. 7 pkt 4 odnoszą się do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych. Zatem zarzut ten jest chybiony. Wyłączenie stosowania zakazu jest jednoznaczne, chodzi bowiem o nieprzekraczalną linię zabudowy występującą na przyległych działkach budowlanych.
Wskazać zatem należy, że część podniesionych przez organ I instancji zarzutów, podzielonych następnie przez organ odwoławczy, dotyczy analizy wykładni dotychczas obowiązujących przepisów uchwały nr VII/126/11, co nie jest dopuszczalne, bowiem przeprowadzona analiza winna wykazać, że to nowo zaproponowane w projekcie uchwały Sejmiku zapisy ochrony krajobrazu spowodują ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających ze studium. Brak jest także podstawy prawnej do skutecznego argumentowania, że zmiana praktyki orzeczniczej RDOŚ ma wpływ na kształt i korzystanie w wyjątków dotyczących kształtowania zabudowy na terenie chronionym. W takim bowiem przypadku każdorazowo kwestia stanowiska RDOŚ, jeśli strona uznała, że organ nieprawidłowo dokonuje interpretacji zapisów aktu prawa miejscowego, winna być poddana kontroli sądu administracyjnego. Brak jest podstaw do twierdzenia, że zmiana praktyki oceny wyjątków od zakazu przez RDOŚ może stanowić skuteczny argument do zakwestionowania zapisów projektu uchwały Sejmiku.
Wskazanie przez organy, że praktyka orzecznicza RDOŚ oraz forma zaproponowanych zakazów oraz ich wyłączeń we wskazanej formie ochrony krajobrazu może skutkować zmianą planów potencjalnych inwestorów oraz przeniesieniem przyszłych inwestycji do innych gmin nie może zostać uznane za słuszne, bowiem wprowadzane w projekcie uchwały Sejmiku zapisy w takim samym stopniu odnoszą się do wszystkich terenów objętych tą formą ochrony przyrody – obszaru chronionego krajobrazu zlokalizowanego na terenie wszystkich gmin.
Podkreślić także należy, że zaproponowane rozwiązania co do wyłączenia zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 są zbliżone do obecnie istniejącego zakazu, dlatego też organy orzekające w tej sprawie winny wykazać, że to obecne zapisy, a nie dotychczas obowiązujące, będą prowadziły do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy, czego w tej sprawie nie uczyniono, wykazując jedynie obecne niedogodności związane ze stosowaniem rozwiązań przewidzianych w uchwale nr VII/126/11. Z tego powodu zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, że nie dokonano analizy nowych rozwiązań na tle obowiązujących zapisów studium lecz wskazano na niedogodności wynikające z obecnie istniejących stanu prawnego.
Z powyższych względów Sąd uznał, że organy orzekające nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w wymaganym prawem zakresie, tj. nie dokonały analizy w celu ustalenia jaki wpływ na rozwój gminy mogą mieć nowe (a nie dotychczas obowiązujące) zakazy i ich wyłączenia, wynikające z przedłożonego projektu uchwały Sejmiku. Jak bowiem w wyżej poczynionych rozważaniach Sąd wskazał, nie wystarczy poprzestanie na samym stwierdzeniu ograniczenia możliwości rozwojowych gminy, ograniczenie to musi być nieproporcjonalne do wartości, jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić oraz musi mieć postać kwalifikowaną, która powinna być oczywista dla wszystkich podmiotów dokonujących oceny. W tym zakresie doszło zatem do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Taki sam pogląd prawny przedstawił tutejszy Sąd w przywołanym na wstępie wyroku o sygn. akt II SA/OL 801/22, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości go podzielił.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 i koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265.)