II SA/OL 801/22

II SA/Ol 801/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Grzegorz Klimek
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art.1, art.3, art.119 pkt 3, art.134 par.1, art.145 par.1 pkt 1 lit.a, art.200, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 916
art.23 ust.1, ust.2 i ust.3b, art.24 ust.1 pkt 8
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2021 poz 735
art.7, art.8 par.1, art.77 par.1, art.80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Województwa Warmińsko-Mazurskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 9 września 2022 r. nr SKO.61.28.2022 w przedmiocie uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz uchwałę Rady Gminy Ełk nr LVII/415/2022 z dnia 29 kwietnia 2022 r.; II. zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz strony skarżącej Województwa Warmińsko-Mazurskiego kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą nr LVII/415/2022 z dnia 29 kwietnia 2022r. Rada Gminy Ełk (dalej jako: "Rada", "organ"), po ponownym rozpoznaniu sprawy, powołując się m.in. na art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 204 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098, ze zm.), odmówiła uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego (dalej jako: "Sejmik") w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich, bowiem jej przyjęcie prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ełk w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jaki obszar chroniony krajobrazu ma chronić.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisano dotychczasowy przebieg prowadzonego postępowania, dokonane ustalenia, jak też podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia. Wyjaśniono, że odmówiono uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "projekt uchwały Sejmiku") z uwagi na zapis § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 2 tego projektu, gdyż w ocenie organu doprowadzą one do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy Ełk (dalej jako: "studium"). Przytoczone zapisy formułują zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Zakaz nie będzie dotyczyć obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach obowiązujących w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś obszarów, dla których obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi zakaz nie będzie dotyczył obszarów wskazanych, jako tereny zabudowane. Obowiązujące na terenie gminy Ełk studium nie zawiera przytoczonych w projekcie uchwały oznaczeń: "zwarta zabudowa wsi" oraz "tereny zabudowane". W studium wśród form użytkowania terenu wyodrębniono tereny określone, jako "obszary wielofunkcyjnej zabudowy", "tereny istniejącej lub realizowanej zabudowy", "tereny zabudowy usługowej" oraz "tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej i usługowej". Dlatego przewidziane w projekcie uchwały Sejmiku odstępstwo od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych nie będzie miało zastosowania na terenie gminy. Okoliczność ta wpłynie na możliwości rozwoju gminy z uwagi na występujące uwarunkowania ekofizjagraficzne, czyli na wysoki wskaźnik lesistości i jeziorności (na terenie gminy znajduje się ponad 40 jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych i cieków).
Rada podniosła, że stosownie do § 5 ust. 7 pkt 4 projektu uchwały Sejmiku zakaz budowania nowych obiektów budowlanych nie dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Odwołanie się do pojęcia "działek przyległych" bez doprecyzowania, że dotyczy przyległych działek budowlanych spowoduje ograniczenie możliwości rozwojowych gminy w stopniu nieproporcjonalnym do wartości, jakie planowany obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Działką przyległą może bowiem być droga, teren kolejowy, lub działka, na której zabudowa nie jest możliwa do zrealizowania z uwagi na jej parametry i cechy geometryczne, a wydzielona została zgodnie z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami - na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub w celu regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Dlatego, przyjęcie zapisu w proponowanym brzmieniu uniemożliwi sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w celu uzupełnienia zabudowy. Podniesiono, że wobec braku ustawowej definicji pojęcia "nieprzekraczalnej linii zabudowy" w orzecznictwie ustalono, że pod tym pojęciem należy rozumieć granice sytuowania zabudowy od strony pasa drogowego i brak jest prawnego uzasadnienia do wprowadzania takiej linii od brzegów zbiorników wodnych.
Poza tym przedstawiony projekt uchwały Sejmiku w § 5 ust. 1 pkt 2 zawiera zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z tego powodu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej jako: "RDOŚ") odmawia uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, gdy obszar objęty wnioskiem przekroczy 0,5 ha, gdyż takie przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Działania takie mają miejsce nawet w sytuacjach, gdy w projekcie decyzji znajduje się zapis, że powierzchnia przekształcona nie przekroczy progu 0,5 ha. Praktyka i nadinterpretacja przepisów prawa przez RDOŚ prowadzi do ograniczenia prawa własności, gdyż to inwestor określa swoje zamierzenie i jeśli oświadcza, że nie nastąpi przekształcenie gruntu na określonym obszarze, co zostaje uwzględnione w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, to organy wydające decyzję i uzgadniające winny taki zapis przyjąć za oświadczenie woli. Rada podała, że w ciągu 5 ostatnich lat tego typu odmów uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy ze strony RDOŚ było 20. Wyjaśniono, że stanowisko RDOŚ w tym zakresie uległo zmianie pomimo, że stan prawny w tym okresie nie uległ zmianie. Godzi to w konstytucyjną zasadę ochrony własności i równości obywateli wobec prawa. Inwestorzy, którzy uzyskali decyzje o warunkach zabudowy kilka lat temu w chwili obecnej w analogicznej sytuacji nie otrzymają już takiej decyzji, mimo braku zmiany stanu prawnego w tym zakresie. Przyjęcie zapisu § 5 ust. 1 pkt 2 w takim brzmieniu, bez doprecyzowania, doprowadzi do nierównego traktowania podmiotów mających nieruchomości na tym samym obszarze oraz do różnicowania ich sytuacji prawnej, mimo braku zmian w obowiązujących przepisach. Ogranicza to możliwości rozwojowe gminy, gdyż potencjalni inwestorzy w obliczu braku możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji będą je zrealizować na terenach o bardziej stabilnej sytuacji prawnej.
Na to postanowienie zażalenie wniosło Województwo Warmińsko-Mazurskie (dalej jako: "skarżący"). Zarzucono postanowieniu naruszenie:
1. art. 23 ust. 3b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu przez Radę Gminy Ełk postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu uchwały, pomimo że przyjęcie przez Sejmik uchwały zgodnej z tym projektem nie prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy Ełk wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. art. 7, art. 77 § l i art. 80 k.p.a. w związku z art. 106 k.p.a. i art. 23 ust. 3a ustawy
o ochronie przyrody w stopniu mającym pływ na wynik sprawy przez niedokonanie wnikliwego i rzetelnego porównania treści przedstawionego Radzie projektu uchwały Sejmiku z treścią aktualnie obowiązującego rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 152 z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krąjobrazu Jezior Orzyskich. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wydanie postanowienia o uzgodnieniu przedstawionego Radzie projektu uchwały Sejmiku, albo uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 9 września 2022 r. nr SKO.61.28.2022 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu uznając, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W obszernym uzasadnieniu przedstawiono przebieg toczącego się dotychczas postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, w toku którego było uchylone wcześniejsze rozstrzygnięcie organu odwoławczego.
Podano, że podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.) dalej: "u.o.p." Wskazano, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, wyłącznie z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem (art. 23 ust. 2 u.o.p). Przywołano art. 23 ust. 3 u.o.p., zgodnie z którym projekty uchwał sejmiku województwa, o których mowa w ust. 2, wymagają uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu (art. 23 ust. 3a ustawy). Rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 2, wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić (art. 23 ust. 3b ustawy).
Wyjaśniono, że skoro rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały wyłącznie w przypadku, gdy jej przyjęcie prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić, to w pierwszej kolejności rada gminy winna przeanalizować ustalenia zawarte w aktach planowania przestrzennego - w studium. Zgodnie z prezentowanym w doktrynie stanowiskiem odmawiając uzgodnienia projektu uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu rada będzie musiała w ramach postępowania dowodowego poprzedzić tę odmowę analizą w celu ustalenia jaki wpływ na rozwój konkretnej gminy może mieć obszar chronionego krajobrazu. Nie wystarczy samo stwierdzenie ograniczenia możliwości rozwojowych gminy. Ograniczenie to musi być nieproporcjonalne do wartości, jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. W związku z tym należy uznać, że stanowiące podstawę odmowy uzgodnienia uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu ograniczenie możliwości rozwojowych gminy musi mieć postać kwalifikowaną, która powinna być oczywista dla wszystkich podmiotów dokonujących oceny. Dlatego organ odmawiający uzgodnienia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a, który znajduje w tym zakresie zastosowanie, będzie musiał precyzyjnie uzasadnić, czym się kierował.
Kolegium uznało, że z treści postanowienia Rady wynika, że dokonano analizy wpływu zapisów zawartych w projekcie uchwały Sejmiku na wynikające z ustaleń studium możliwości rozwojowe gminy Ełk. Wyniki analizy doprowadziły do wniosku, że zawarty w § 5 ust. 1 pkt 8 projektu uchwały zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych ograniczy możliwości rozwojowe gminy. Z uwagi na treść studium na terenie gminy Ełk nie znajdą zastosowania przewidziane w § 5 ust. 7 projektu uchwały odstępstwa od ww. zakazów. W studium nie posłużono się bowiem zawartymi w projekcie uchwały określeniami, jak "zwarta zabudowa wsi" oraz "tereny zabudowane". W studium wśród form użytkowania terenu wyodrębniono, "obszary wielofunkcyjnej zabudowy", "tereny istniejącej lub realizowanej zabudowy", "tereny zabudowy usługowej" oraz "tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej i usługowej". Przy uwzględnieniu uwarunkowań ekofizjagraficznych terenów gminy Ełk, wyłączona zostanie możliwość realizacji przedsięwzięć budowlanych na znacznej części terenu, tym samym ograniczone zostaną możliwości rozwoju gminy.
Kolegium stwierdziło, że uzasadnia takie stanowisko organu fakt wydawania przez wójta gminy decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy z powodu niezgodności inwestycji z zapisami rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 152 z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich (dalej jako: "rozporządzenie nr 152 Wojewody"), w którym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Do analizy przyjęto postępowania, gdzie teren objęty wnioskiem położony był na obszarach zabudowanych, określonych w studium, gdzie zgodnie z założeniami proponowanego zapisu przekazanej do uzgodnienia uchwały zakaz obowiązywać nie powinien. Jednak RDOŚ nie uzgadnia projektów decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów wyznaczonych studium gminy jako tereny zabudowane uznając, że nie są to obszary zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązującym studium, w związku z czym przewidziane w projekcie uchwały Sejmiku odstępstwo od zakazu lokalizacji nowej zabudowy nie może być zastosowane. Przywołano 3 decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy, które zostały wydane z powodu braku pozytywnego uzgodnienia z RDOŚ z tego powodu. Kolegium podzieliło stanowisko Rady, że w zaistniałej sytuacji potencjalni inwestorzy zainteresowani realizacją inwestycji mając do wyboru tereny na obszarze gminy Ełk lub innej gminy, w której będą miały zastosowanie odstępstwa od zakazu wynikającego z przedłożonej uchwały Sejmiku - zakazu budowy obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegowej zbiorników i cieków wodnych - wybiorą inne tereny, gdzie będą miały zastosowanie odstępstwa od zakazu realizacji inwestycji. Przyjęcie projektu uchwały Sejmiku w proponowanym brzmieniu spowoduje ograniczenie możliwości rozwojowych gminy poprzez pozbawienie jej nowych inwestorów, a w konsekwencji również wpływów z podatków przez nich uiszczanych, tworzonych przez nich miejsc pracy, a także promocji.
Nadto Kolegium wskazało, że uznaje za słuszne stanowisko organu dotyczące stosowania w § 5 ust. 7 pkt 4 projektu uchwały niejasnego pojęcia - nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych oraz braku zdefiniowania pojęcia działki przyległej, które to pojęcie winno odnosić się do działki budowlanej a nie jakiejkolwiek.
Co do stanowiska Rady, że projekt uchwały Sejmiku w § 5 ust. 1 pkt 2 zawiera zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który to zapis w sposób znaczący ogranicza możliwości rozwojowe gminy Ełk przyjęto, że stanowisko to jest uzasadnione. Rada zwróciła uwagę na związaną z tym ograniczeniem odmowę uzgodnień przez RDOŚ projektów decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, gdy obszar objęty wnioskiem przekracza 0,5 ha, gdyż takie przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839 ze zm.) dalej jako: "rozporządzenie z 10 września 2019 r." Kolegium uznało, że zakaz realizacji na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich wszelkich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jakie zostały wymienione w rozporządzeniu z 10 września 2019 r. w sposób znaczący ogranicza możliwości rozwojowe gminy Ełk. Występuje szereg przedsięwzięć, w szczególności wymienionych w § 3 powołanego rozporządzenia, których realizacja nie będzie kolidować z realizacją celów, dla których powoływany jest Obszar, a jednocześnie ich realizacja może przyczyniać się do zwiększenia możliwości rozwojowych gminy Ełk.
W dniu 12 października 2022 r. pełnomocnik Województwa Warmińsko-Mazurskiego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 września 2022 r., w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów wynagrodzenia reprezentującego go radcy prawnego. Zarzucono postanowieniu:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3b u.o.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwalenie aktu prawa miejscowego w sprawie obszaru chronionego krajobrazu może prowadzić do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić) w przypadku, gdy akt ten nie wprowadza nowych ani nie zwiększa dotychczasowych ograniczeń lub zakazów obowiązujących na terenie danej gminy, w rezultacie czego Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Rady Gminy zawarte w uchwale Nr LVII/415/2022 z 29 kwietnia 2022 r., pomimo, że przyjęcie uchwały zgodnej z projektem nie będzie prowadzić do ograniczenia możliwości rozwojowych Gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego tej Gminy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 106 § 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody, przez niedokonanie wnikliwego i rzetelnego porównania treści przedstawionego Radzie projektu uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich z treścią aktualnie obowiązującego rozporządzenia nr 152 Wojewody, niedokonanie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oceny, czy została udowodniona okoliczność, że przyjęcie uchwały zgodnej z projektem będzie ograniczać możliwości rozwojowe Gminy Ełk, a także nierozpatrzenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,
b) art. 8 § 1 w zw. z art. 106 § 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 3a u.o.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Rady odmawiającego uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku, pomimo, że uzasadnienie tego rozstrzygnięcia stanowi w dominującej części powielenie argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu postanowienia zawartego w uchwale Rady z 24 listopada 2017 r. Nr LVII/39112017, które zostało uchylone postanowieniem Kolegium z 27 września 2021 r., a jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia argumenty przedstawione przez Radę w uzasadnieniu uchylonego postanowienia nie były wystarczające dla oceny, że uzasadnione nimi postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
W motywach uzasadnienia podniesiono, że zarówno Rada, jak i Kolegium w wyniku analizy przedłożonego do uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich (dalej jako: "obszar chroniony") nie stwierdziły, aby jakiekolwiek inne postanowienia tego projektu niż zapis § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 2 mogły ograniczać możliwości rozwojowe gminy wynikające z ustaleń studium gminy.
Skarżący zwrócił uwagę, że w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez obydwa organy obowiązuje na terenie Gminy rozporządzenie Nr 152 Wojewody. Porównanie treści § 4 ust. 1 pkt 2 i 8 tego rozporządzenia z postanowieniami projektu uchwały Sejmiku przedłożonego do uzgodnienia prowadzi do wniosku, że wynikające z nich zakazy, jak również odstępstwa od nich są zasadniczo tożsame. Kolegium w uzasadnieniu skarżonego postanowienia przyznało, że zapisy zawarte w ww. aktach prawa miejscowego, wskazane przez organy jako ograniczające możliwości rozwojowe gminy Ełk są analogiczne.
Skarżący podniósł, że z art. 23 ust. 3b u.o.p. wynika możliwość odmowy uzgodnienia projektu uchwały wyłącznie, gdy przyjęcie uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nie proporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Zatem niezbędną i wyłączną przesłanką do odmowy uzgodnienia przedstawionego projektu uchwały sejmiku województwa jest wprowadzenie w wyniku przyjęcia uchwały zgodnej z tym projektem ograniczeń możliwości rozwojowych danej gminy, które nie istniały przed przyjęciem tejże uchwały. Na gruncie tego sformułowania, skarżący stwierdził, że możliwe jest w tym zakresie odwołanie się do bogatego orzecznictwa sądowego poświęconego problematyce interpretacji postanowień art. 129 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, z późno zm.) dalej: "p.o.ś.", w którym ustawodawca posłużył się także sformułowaniem "w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości". W myśl tego przepisu "w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jej właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę". Na gruncie przepisu art. 129 ust. 2 p.o.ś. utrwalonym został pogląd, że szkoda, o której mowa w tym przepisie może powstać wtedy, gdy akt prawa miejscowego wprowadza nowe lub zwiększa dotychczasowe ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości lub przedłuża na kolejny okres ograniczenia, które zostały wprowadzone na określony czas. Szkoda natomiast nie powstaje, jeżeli kolejny akt prawny utrzymuje zakres ograniczeń na dotychczasowym poziomie, tak jak akt poprzednio obowiązujący (por. uchwała Sądu Najwyższego z 9 lutego 2017 r., sygn. akt III CZP 114/15, LEX nr 818554 oraz wyroki Sądu Najwyższego: z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt IV CSK 28/12, LEX nr 1228596, z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV CSK 608/12, LEX nr 1347892 oraz z 29 listopada 2019 r., sygn. akt I CSK 374/18, LEX nr 2775628). W ocenie skarżącego w pełni uzasadnionym jest wykorzystanie tych poglądów na potrzeby wykładni pojęcia "gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 23 ust. 3b u.o.p.
Uprawnione pozostaje stanowisko, że przyjęcie uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu może prowadzić do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wyłącznie wówczas, gdy projektowany akt prawa miejscowego wprowadza nowe lub zwiększa dotychczasowe zakazy lub ograniczenia lub przedłuża na kolejny okres zakazy lub ograniczenia, które zostały wprowadzone na określony czas, zaś ograniczenie możliwości rozwojowych gminy nie wystąpi, gdy kolejny akt prawny utrzymuje zakres ograniczeń (w tym zakazów) na dotychczasowym poziomie, tak jak akt poprzednio obowiązujący. Projektowany akt w sprawie obszaru chronionego nie wprowadza nowych ani nie zwiększa dotychczasowych ograniczeń (w tym zakazów), a zatem przyjęcie uchwały zgodnej z tym projektem nie może prowadzić do ograniczenia możliwości rozwojowych Gminy wynikających z ustaleń jej studium.
Skarżący wyjaśnił nadto, że przedstawiony do uzgodnienia projekt uchwały Sejmiku nie jest wyłącznie wynikiem woli organu oraz właściwej miejscowo gminy, bowiem projekt tej uchwały podlega uzgodnieniu także z RDOŚ oraz 6 gminami. Brzmienie odstępstw od zakazów przewidzianych w tym projekcie jest zatem wyrazem pewnego kompromisu, wymaganego do uzyskania wymaganych uzgodnień wszystkich organów, w tym RDOŚ. Nieprzedłożenie Radzie projektu uchwały, który uwzględniałby wszystkie uwagi tego organu dotyczące odstępstw od zakazów optymalnych z punktu widzenia tego organu, nie wynika z uchylania się od formułowania postanowień uchwały minimalizujących wątpliwości interpretacyjne, ale z trudności wypracowania takich zapisów, które oceniane byłyby jako optymalne przez wszystkie gminy objęte projektem uchwały, jak również akceptowane przez RDOŚ.
Skarżący wskazał nadto na naruszenie art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 4 i 5 wskazanej oraz w zw. z art. 23 ust. 3a u.o.p., przez niedokonanie wnikliwego i rzetelnego porównania treści przedstawionego projektu uchwały w sprawie obszaru chronionego z treścią obowiązującego rozporządzenia nr 152 Wojewody. Nie dokonano z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oceny, czy została udowodniona okoliczność, że przyjęcie uchwały w brzmieniu przedłożonym do uzgodnienia będzie ograniczać możliwości rozwojowe Gminy. Dopiero ocena, iż projekt nowej uchwały zawiera postanowienia wprowadzające dalej idące zakazy od już obowiązujących - rozporządzenie nr 152 Wojewody - uzasadniałaby tezę, że przyjęcie uchwały zgodnie z przedstawionym Radzie projektem prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych Gminy wynikających z ustaleń jej studium w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Zwrócono nadto uwagę, że uzasadnienie uchwały Rady z 29 kwietnia 2022 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku w dominującej części stanowi powielenie argumentacji przedstawionej w uchwale z 23 listopada 2017 r., który to akt został przez Kolegium uchylony z argumentacją, że nie przedstawiono wystarczającej oceny dla stwierdzenia, że proponowane zapisy uchwały będą ograniczały możliwości rozwojowe gminy w stopniu nieproporcjonalnym do chronionego dobra.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nadto jak wynika z odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 września 2022 r., którym utrzymano w mocy postanowienie zawarte w uchwale Rady Gminy Ełk nr LVII/415/2022 z 29 kwietnia 2022 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko – Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich z uwagi na treść zapisów tego projektu uchwały tj. § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 2, które doprowadzą do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń obowiązującego studium. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem ustalenia, czy faktycznie wskazane zapisy projektu uchwały w sprawie obszaru chronionego prowadziłyby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających ze studium lub miejscowego planu w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić.
Wyjaśnić pozostaje, że materialnoprawną podstawą do podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2022r., poz. 916 ze zm.). W myśl przepisów tej ustawy, obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych – art. 23 ust. 1 u.o.p. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Ustawodawca przewidział takie zakazy, które określone zostały w art. 24 ust. 1 u.o.p., a pośród nich w pkt 8 dotyczący zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym, poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne; - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Poza tym stosownie do art. 23 ust. 2 u.o.p. wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, wyłącznie z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Projekty uchwały sejmiku województwa, o których mowa w ust. 2, wymagają uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Po myśli zaś art. 23 ust. 3b u.o.p. rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 2, wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić.
Jak wynika z powyżej przytoczonej regulacji prawa słusznym pozostaje stanowisko Kolegium przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z uwagi na brzmienie art. 23 ust. 3b u.o.p., że skoro rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały wyłącznie w przypadku, gdy jej przyjęcie prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić, to w pierwszej kolejności rada gminy winna przeanalizować ustalenia zawarte w aktach planowania przestrzennego - w studium. Zgodnie bowiem z prezentowanym w doktrynie stanowiskiem odmawiając uzgodnienia projektu uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu rada będzie musiała w ramach postępowania dowodowego poprzedzić tę odmowę analizą w celu ustalenia jaki wpływ na rozwój konkretnej gminy może mieć obszar chronionego krajobrazu. Nie wystarczy samo stwierdzenie ograniczenia możliwości rozwojowych gminy. Ograniczenie to musi być nieproporcjonalne do wartości, jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. W związku z tym należy uznać, że stanowiące podstawę odmowy uzgodnienia uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu ograniczenie możliwości rozwojowych gminy musi mieć postać kwalifikowaną, która powinna być oczywista dla wszystkich podmiotów dokonujących oceny.
Pomimo prawidłowo sformułowanej wykładni przepisu art. 23 ust. 3b u.p.o. Kolegium w sposób nieuprawniony zaakceptowało stanowisko rady gminy wyrażone w uchwale odmawiającej uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku z uwagi na treść § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 2 uznając, że zapisy powyższe ograniczają możliwości rozwojowe gminy wynikające z ustaleń studium w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić.
W pierwszej kolejności pozostaje jednak podkreślić za skarżącym, że w omawianej sprawie rozpoznające sprawę organy naruszyły zasadę prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) pominęły zupełnie okoliczność mającą wpływ na niniejsze rozstrzygnięcie, a mianowicie, że przedstawiony do uzgodnienia projekt uchwały dotyczącej obszaru chronionego nie dotyczy nowej formy ochrony przyrody ustanawianej na terenie Gminy. Jak bowiem wynika z nadesłanych akt tej sprawy na terenie Gminy Ełk rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 152 z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich (dalej jako: "rozporządzenie nr 152 Wojewody") opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2008 r. Nr 179, poz. 2637, ustanowiony został obszar chronionego krajobrazu. Aktem tym został w § 4 ust. 1 pkt 2 wprowadzony zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm), natomiast w § 4 ust. 1 pkt 8 wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, przy czym stosownie do postanowień § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia: zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy:
1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi. w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nie przekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.
Zakwestionowane w obecnym projekcie uchwały zapisy w § 5 ust. 1 pkt 2 w całości powielają zapis § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 152 Wojewody pomijając jedynie odwołanie się do art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska, przy czym nowe brzmienie § 5 ust. 1 pkt 8 projektu uchwały Sejmiku wynika z aktualnego brzmienia zakazu wprowadzonego przez ustawodawcę do art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p.
Pozostaje jednak w tym miejscu wyjaśnić w zakresie zarzutu skargi, że słusznie skarżący podniósł, że podejmując rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organy orzekające pominęły fakt obowiązywania na terenie Gminy formy ochrony przyrody, która przewiduje już podane powyżej zakazy. Wprawdzie w uzasadnieniach rozstrzygnięć zasygnalizowano obowiązywanie rozporządzenia nr 152 Wojewody, jednak okoliczność ta w żaden sposób nie została oceniona pod kątem porównania zapisów dotychczas obowiązującego rozporządzenia z zapisami przedłożonego projektu uchwały Sejmiku. Dlatego też wyrażając stanowisko w kwestii uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku dotyczącego tej samej formy ochrony przyrody, na tym samym terenie, organ gminy winien dokonać analizy nowych zapisów uchwały pod kątem wprowadzanych ewentualnie zmian i ich wpływu na ograniczenie możliwości rozwojowych gminy wynikających ze studium, nie zaś dokonywać oceny dotychczas istniejącej formy ochrony przyrody wraz z istniejącymi zakazami, jak to uczyniły organy w tej sprawie przekładając to na nowe zapisy, przy czym w przedstawianych stanowiskach wynikających ze stosowania dotychczasowych zapisów rozporządzenia nr 152 Wojewody nie odnotowano faktu, że w zakresie odstępstw nastąpiło zliberalizowanie dotychczasowych zapisów rozporządzenia. Przedstawione zastrzeżenia wynikają, w zdecydowanej większości, z poprawności stosowania dotychczasowych zakazów, a w szczególności interpretacji przez RDOŚ zakazów co do lokalizowania nowej zabudowy w strefie 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, czy też możliwości korzystania z odstępstw przewidzianych dotychczas w treści § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 152 Wojewody. Tak zatem przedstawiona przez Radę analiza zapisów projektu uchwały Sejmiku faktycznie nie dotyczy nowych zaproponowanych treści lecz wskazuje na praktykę związaną z realizacją dotychczas istniejących zakazów i ograniczeń wynikających z rozporządzenia nr 152 Wojewody.
Organy w niniejszej sprawie pominęły także okoliczność, że w § 5 ust. 7 projektu uchwały Sejmiku przewidziano liczniejsze odstępstwa od zakazu wynikającego z § 5 ust. 1 pkt 8 ww. projektu tj. odstępstw od zakazu budowania nowych obiektów budowalnych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych. Obecnie bowiem w treści § 5 ust. 7 pkt 3 projektu uchwały Sejmiku zapisano, że zakaz budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które uchwalono przed dniem 6 grudnia 2008 r., tj. przed dniem wejścia w życie Rozporządzenia Nr 152 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 152 z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Orzyskich (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 179, poz. 2637) i w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane. Takie brzmienie wyłączenia w stosunku do obecnie istniejącego, które w rozporządzeniu nr 152 Wojewody przewiduje tylko obszary zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studium lub w równorzędnym dokumencie stanowi oczywiste poszerzenie możliwości realizowania zabudowy nie tylko do terenów zwartej zabudowy miast i wsi określonych w studium lecz także do terenów oznaczonych w studium jako tereny zabudowane. Jak wynika z uzasadnienia stanowiska organu I instancji w obowiązującym studium gminy nie wskazano obszarów zwartej zabudowy miast i wsi lecz posłużono się określeniami: "obszary wielofunkcyjnej zabudowy", "tereny istniejącej lub realizowanej zabudowy", "tereny zabudowy usługowej" oraz "tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej i usługowej", co nie oznacza że wskazany teren nie został oznaczony jako tereny zabudowane ze wskazanym przeznaczeniem zabudowy. Nie do przyjęcia pozostaje zatem stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz uchwale organu gminy, że w tym zakresie zapis § 5 ust. 7 pkt 3 projektu uchwały Sejmiku prowadziłby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających ze studium w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chroniony ma chronić.
Zasługuje na uwzględnienie także kolejny zarzut skargi, że treść § 5 ust. 7 pkt 4 projektu uchwały Sejmiku nie wprowadza wskazanych powyżej ograniczeń możliwości rozwojowych gminy. W pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że treść § 5 ust. 7 pkt 4 projektu uchwały odpowiada istocie dotychczasowego zapisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 152 Wojewody, w którym wskazano m.in., że zakaz lokalizowania obiektów budowalnych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. W tym zakresie rada gminy oraz organ odwoławczy uznały za niezbędne doprecyzowanie zapisu o wyjaśnienie, że linia zabudowy zgodna z linią zabudowy istniejącą na działkach przyległych ma dotyczyć działek budowalnych, jak też konieczności zdefiniowania pojęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Odnośnie takiego stanowiska organów pozostaje wyjaśnić, że organ właściwy w kwestii podjęcia uchwały o powołaniu obszaru chronionego krajobrazu nie został na mocy art. 23 ust. 2 u.o.p. upoważniony do definiowania pojęć, które zostają użyte w tym akcie prawa miejscowego. Wyłączenie stosowania zakazu jest jednoznaczne, chodzi bowiem o nieprzekraczalną linię zabudowy występującą na działkach przyległych. Brak jest uzasadnienia do twierdzenia, że musi to być działka budowlana, a nie działka drogowa czy teren kolejowy. Abstrahując, trudno wyobrazić sobie taką zabudowę na drodze czy terenie kolejowym w obszarze 100 m od linii brzegowej. Skoro lokalny prawodawca widzi potrzebę zastosowania odstępstwa od zakazu jedynie w sytuacji uzupełnień zabudowy istniejącej na działkach przyległych to trudno mu zarzucać, że winien to określić poprzez wskazanie działki budowlanej. Trudno także zarzucać brak precyzji w konstruowaniu wyłączeń skoro sama ustawa nie przewiduje tak dalece możliwości stosowania wyłączeń.
Reasumując wskazać pozostaje, że część podniesionych przez organ I instancji zarzutów, podzielonych następnie przez organ odwoławczy dotyczy analizy wykładni dotychczas obowiązujących przepisów rozporządzenia nr 152 Wojewody, co nie jest dopuszczalne, bowiem przeprowadzona analiza winna wykazać, że to nowe zaproponowane w projekcie uchwały Sejmiku zapisy ochrony krajobrazu spowodują ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających ze studium . Brak jest także podstawy prawnej do skutecznego argumentowania, że zmiana praktyki orzeczniczej RDOŚ ma wpływ na kształt i korzystanie w wyjątków dotyczących kształtowania zabudowy na terenie chronionym. W takim bowiem przypadku każdorazowo kwestia stanowiska RDOŚ, jeśli strona uznała że organ nieprawidłowo dokonuje interpretacji zapisów aktu prawa miejscowego winna być poddana kontroli sądu administracyjnego. Brak jest podstaw do twierdzenia, że zmiana praktyki oceny wyjątków od zakazu przez RDOŚ może stanowić skuteczny argument do zakwestionowania zapisów projektu uchwały Sejmiku.
Odnośnie do stanowiska orzekających w tej sprawie organów, że praktyka orzecznicza RDOŚ oraz forma zaproponowanych zakazów oraz ich wyłączeń we wskazanej formie ochrony krajobrazu może skutkować zmianą planów inwestycyjnych potencjalnych inwestorów z uwagi na nieprecyzyjne zapisy, oraz przeniesienia swoich przyszłych inwestycji do innych gmin, w których zapisy studium przewidują zwartą zabudowę, bądź też czytelniejsze tereny zabudowane, pozostaje wyjaśnić, że wprowadzane w projekcie uchwały Sejmiku zapisy w takim samym stopniu odnoszą się do wszystkich terenów objętych tą formą ochrony przyrody – obszaru chronionego zlokalizowanego na terenie wszystkich gmin.
Nadto pozostaje wskazać także, że w zakwestionowanym postanowieniu zaproponowane rozwiązania co do wyłączenia zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 zostały znacząco zliberalizowane poprzez treść § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 projektu uchwały Sejmiku w stosunku do obecnie istniejącego zakazu oraz wyłączenia, dlatego też organy orzekające w tej sprawie winny wykazać, że to obecne zapisy a nie dotychczas obowiązujące będą prowadziły do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy, czego w tej sprawie nie uczyniono wykazując jedynie obecne niedogodności związane ze stosowaniem rozwiązań przewidzianych w rozporządzeniu nr 152 Wojewody. Z tego powodu zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, że nie dokonano analizy nowych rozwiązań na tle obowiązujących zapisów studium lecz wskazano na niedogodności wynikające z obecnie istniejących zapisów rozporządzenia nr 152 Wojewody.
Z uwagi na wskazane powyżej okoliczności, oraz braki w zakresie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w którym należało przeprowadzić analizą w celu ustalenia jaki wpływ na rozwój gminy mogą mieć nowe zakazy i ich wyłączenia wynikające z przedłożonego projektu uchwały Sejmiku należało uchylić podjęte rozstrzygnięcia w tej sprawie. Nie wystarczy samo stwierdzenie ograniczenia możliwości rozwojowych gminy. Ograniczenie to musi być nieproporcjonalne do wartości, jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić oraz musi mieć postać kwalifikowaną, która powinna być oczywista dla wszystkich podmiotów dokonujących oceny. W tym zakresie zatem doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wobec stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku. Nadto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono w pkt II sentencji wyroku o zwrocie kosztów postępowania obejmujących zwrot wpisu oraz koszty zastępstwa prawnego świadczonego przez profesjonalnego pełnomocnika. Na zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw składają się zatem kwota 100 zł wpisu sądowego oraz kwota 480 zł wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265.)