II SA/Ol 721/23

II SA/Ol 721/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części; oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla pkt 2) lit. e) zaskarżonej decyzji; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z 3 grudnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") nakazał M.A. (dalej: "skarżąca") i M.A. (oboje dalej jako: "inwestorzy", "właściciele lokalu usługowego") doprowadzenie do stanu poprzedniego lokalu usługowego położonego przy ul. [...] przez wykonanie: demontażu pozostałej wentylacji mechanicznej zawieszonej do stropu z odciągiem ([...]); usunięcie wentylatora wentylacji mechanicznej zamontowanego w drzwiach wejściowych; usunięcie kratki wentylacyjnej (wewnątrz lokalu) i zamurowanie otworu do kanału wentylacyjnego nr 7; zamurowanie w ścianie frontowej dwóch otworów (wentylacji grawitacyjnej w kształcie litery Z) i 4 widocznych otworów wentylacyjnych (okrągłych); zabudowanie w stropie nad piwnicą otworu o wymiarach 1,93 m x 2,05 m, stanowiącego zejście do piwnicy; zdemontowanie schodów zabiegowych do piwnicy o wymiarach 1,3 m x 2 m; rozebranie fragmentu ściany stanowiącej wypełnienie uprzedniego otworu okiennego w ścianie tylnej budynku (otwór po wentylacji).
Po rozpoznaniu odwołania inwestorki, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), decyzją z 12 kwietnia 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ocenił bowiem że PINB przedwcześnie wydał decyzję bez uzyskania stanowiska konserwatora zabytków odnośnie do nałożonego obowiązku i bez uprzedniego wydania rozstrzygnięć w zakresie robót wykonanych przez wszystkich członków Wspólnoty ww. budynku w poziomie piwnicy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 czerwca 2022 r. II SA/Ol 368/22, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu A.M. od decyzji WINB, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od WINB na rzecz strony wnoszącej sprzeciw zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd stwierdził, że w sprawie niezbędne było ustalenie, które przewody kominowe przynależą do poszczególnych lokali i które mogą być wykorzystane w celu zapewnienia wentylacji lokalu inwestorów bez pozbawiania pozostałych współwłaścicieli przewodów kominowych, przynależnych do ich lokali. Zarzucił ponadto, że WINB nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, z jakich przyczyn uznał, że legalność wykonania komina ma wpływ na wykonanie obowiązków nałożonych na inwestorów decyzją PINB z 3 grudnia 2021 r., którą w tiret 7 decyzji PINB nakazał rozebranie fragmentu ściany, stanowiącej wypełnienie otworu okiennego. W sprawie jednoznacznego ustalenia wymagał również stan lokalu usługowego sprzed samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, w tym Sąd za konieczne uznał zbadanie, czy właściciele lokalu usługowego z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego wykonali trzy otwory okienne. Sąd podzielił stanowisko WINB, że kwestia legalności robót wykonanych w piwnicach budynku winna być przedmiotem odrębnego postępowania oraz że konieczne było uprzednie wydanie rozstrzygnięcia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Decyzją z 31 maja 2023 r. WINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości wraz z postanowieniem uzupełniającym (pkt 1) i orzekł w pkt. 2 co do istoty sprawy przez nakazanie inwestorom doprowadzenie lokalu usługowego położonego w ww. budynku do stanu poprzedniego, w terminie do 31 lipca 2023 r. przez wykonanie następujących robót:
a) demontaż pozostałej wentylacji mechanicznej zawieszonej do stropu z odciągiem ([...]);
b) usuniecie wentylatora wentylacji mechanicznej zamontowanego w drzwiach wejściowych;
c) usunięcie kratki wentylacyjnej (wewnątrz lokalu) i zamurowanie otworu do kanału wentylacyjnego nr 7;
d) zamurowanie w ścianie frontowej dwóch otworów (wentylacja grawitacyjna w kształcie litery Z) z zamurowaniem 4 widocznych otworów wentylacyjnych (okrągłych);
e) w ścianie tylnej budynku (otwór po wentylacji) rozebranie fragmentu ściany stanowiącej wypełnienie uprzedniego otworu okiennego.
WINB nakazał, aby roboty ingerujące w elementy konstrukcyjne budynku były prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia konstrukcyjno-budowlane.
W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że w sprawie zapadły wyroki:
1) Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2262/16 uchylający wyrok WSA w Olsztynie z 12 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Ol 1084/15 i decyzję WINB z 12 sierpnia 2015 r.;
2) WSA w Olsztynie z 6 listopada 2018 r. sygn. II SA/Ol 606/18, uchylający decyzję WINB z 12 czerwca 2018 r.;
3) NSA z 30 października 2019 r. sygn. II OSK 345/19 oddalający skargi kasacyjne inwestorów i WINB;
4) WSA w Olsztynie z 26 marca 2020 r. sygn. II SA/Ol 165/20, oddalający sprzeciw A. i M. M. na decyzję WINB z 28 lutego 2020 r.
5) WSA w Olsztynie z 9 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Ol 368/22 uchylający decyzję WINB z 12 kwietnia 2022 r.
WINB wskazał, że w wyniku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego ustalił, że przewody kominowe formalnie nie zostały przydzielone do poszczególnych lokali; z analizy protokołów kontroli okresowej przewodów kominowych (ze szkicami) sporządzonych przez mistrzów kominiarskich wynika, iż w kominie zlokalizowanym w centralnej części budynku znajduje się 10 kanałów: U. i K. Z. użytkują dwa przewody w lokalu nr 4 i 5; do lokalu inwestorów należą przewody nr 1 i 2, zaś lokal A. i M. M. wyposażony jest w 6 przewodów: nr 3 i nr 6 - nr 10.
W zakresie oceny zasadności nałożenia obowiązku rozebrania przez inwestorów fragmentu ściany wypełniającej otwór okienny ustalono, że komin jest elementem odrębnego postępowania PINB znak: PINB.OL.7741.5.2021, prowadzonego w trybie
art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z przebudową dachu ww. budynku z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w sposób istotnie odbiegający od decyzji Starosty [...] z 22 marca 2006 r. WINB ustalił, że komin ten został wykonany w oparciu o rysunek zawierający zmianę nieistotną do ww. projektu według kwalifikacji projektanta. Zaznaczył, że projektowany komin miał nie zakrywać otworu okiennego w lokalu inwestorów, gdyż miał być od niego oddalony (komin powinien znajdować się w odległości 6,60 m od krawędzi budynku, a wykonano go w odległości 5,60 m od krawędzi budynku; szerokość projektowanego komina powinna wynosić 0,5 m, a wynosi 0,65 m).
WINB stwierdził na podstawie aktualnych protokołów z kontroli okresowych przewodów kominowych, że w lokalu inwestorów wentylacja grawitacyjna w.c. jest sprawna – drożna (opinia mistrza kominiarskiego z 4 kwietnia 2023 r.); w lokalu p. Z. - brak uwag i zaleceń do wykonania (protokół mistrza kominiarskiego z 6 lutego 2022 r.), uwagi i zalecenia dotyczą pomieszczenia pralni inwestorów, w którym należy zamurować przewód wentylacyjny, w którym znajduje się wywiewka kanalizacyjna (opinia mistrza kominiarskiego z 16 marca 2023 r.).
Ustalono również, że inwestorzy nie wybili żadnego nowego otworu okiennego, a jedynie zmniejszyli wielkość istniejących otworów okiennych przez ich podmurowanie. Wymiary otworów okiennych przed podmurowaniem wynosiły: 2 okna: 1,30 m x 2,00 m oraz 1 okno: 1,10 m x 1,6 m, natomiast obecne wymiary po zmianach wynoszą odpowiednio: 1,25 m x 1,3 m i 1,10 m x 1,30 m.
WINB zaznaczył, że PINB 17 stycznia 2023 r. wszczął odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie robót budowlanych wykonanych przez współwłaścicieli budynku w jego piwnicy.
WINB ustalił również, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "WKZ") 6 grudnia 2013 r. przeprowadził kontrolę budynku w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu handlowego na pralnię. Ustalono wówczas, że przeprowadzono wymianę 3 okien, których wielkość zmniejszono i zamontowano na elewacji zewnętrznej budynku elementy wentylacji mechanicznej. W wyniku tej kontroli nie stwierdzono, aby użytkowanie lokalu wpływało negatywnie na zabytkowy układ urbanistyczny miasta, w związku z czym nie została wydana decyzja w trybie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Kolejna kontrola z 7 grudnia 2017 r. również nie ujawniła nieprawidłowości w zakresie negatywnego wpływu na zabytkowy układ urbanistyczny miasta, wobec czego WKZ odstąpił od podejmowania dalszych czynności i wydał decyzję z 29 grudnia 2017 r. W ocenie WKZ budynek ma niewielkie walory architektoniczne i estetyczne, dlatego nie został objęty indywidualną formą ochrony zabytków przewidzianą w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dodał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 15 października 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji WKZ z 26 czerwca 2018 r., którą udzielono inwestorom pozwolenia na montaż wyrzutni powietrza ponad poziom okapu budynku, uchylił tę decyzję w części dotyczącej wskazania terminu ważności pozwolenia i wskazał ten termin do 31 grudnia 2019 r. oraz w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
WINB wyjaśnił, że nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: "Pr.bud.") mogą być stosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Nie jest możliwe nakładanie przez organ obowiązku wykonywania prac w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, które polegałyby na ingerencji w nieruchomość, co do której inwestor nie posiada prawa dysponowania na cele budowlane. Zaznaczył, że zakres robót wykonanych w ramach adaptacji lokalu usługowego ze sklepu na pralnię został już uprzednio ustalony. Wskazał, że Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z 12 listopada 2020 r[...]oddalił wniosek inwestorów o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. WINB stwierdził, uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku NSA z 30.10.2019 r. II OSK 345/19 i w wyroku WSA w Olsztynie z 9 czerwca 2022 r. II SA/Ol 368/22, że wobec braku zastępczej zgody sądu na czynności legalizacyjne w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., jedynym możliwym rozstrzygnięciem było nakazanie przywrócenie stanu poprzedniego, gdyż właściciele lokalu usługowego nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w częściach wspólnych budynku.
Ocenił, że zasadny był nakaz demontażu pozostałych elementów wentylacji mechanicznej, która nie spełniała warunków technicznych i nie była objęta zgodą wspólnoty mieszkaniowej. Zasadność nałożenia obowiązku usunięcia kratki wentylacyjnej wewnątrz lokalu i zamurowanie otworu do kanału wentylacyjnego nr 7, wynikała z analizy aktualnych protokołów kontroli okresowych przewodów kominowych, które jednocześnie wykazały sprawną wentylację grawitacyjną w w.c. lokalu inwestorów. WINB ocenił, że tym samym lokal ten ma sprawą wentylację grawitacyjną i nie jest konieczne pozbawienie pozostałych współwłaścicieli przewodów kominowych przynależnych do ich lokali. Z uwagi na zaprzestanie użytkowania lokalu jako pralni, nie było konieczne, aby główne pomieszczenie tego lokalu miało dodatkową wentylację, poza wentylacją grawitacyjną w.c. WINB zauważył, że gdyby lokal ten miał być w przyszłości użytkowany jako biuro lub na cele działalności usługowej, która nie będzie wiązała się z koniecznością zapewnienia dodatkowej wentylacji, sprawna wentylacja grawitacyjna tego lokalu w pomieszczeniu w.c. będzie spełniała warunki techniczne.
WINB zaznaczył, że możliwość nałożenia obowiązku rozebrania fragmentu tylnej ściany budynku (otwór po wentylacji), stanowiącej wypełnienie uprzedniego otworu okiennego, potwierdzają ustalenia PINB co do odrębności konstrukcyjnej tej ściany od komina wykonanego przez p. M., w której to sprawie PINB prowadzi odrębne postępowanie.
Wyjaśnił, że z uwagi na dbałość o stan techniczny budynku zasadne było nałożenie obowiązku zamurowania w ścianie frontowej dwóch otworów (wentylacji grawitacyjnej w kształcie litery Z) i 4 otworów wentylacyjnych (okrągłych). W ocenie WINB, wykluczy to narażania elewacji budynku na szkodliwe działania czynników atmosferycznych, gdyż w przypadku pozostawienia tych otworów opady deszczu, śniegu lub niskie temperatury mogłyby wywołać wykwity pleśni i działać degradująco na konstrukcję ścian zewnętrznych w miejscu tych otworów.
WINB zaznaczył, że demontaż schodów do piwnicy i zabudowanie otworu stanowiącego zejście do piwnicy z lokalu inwestorów w stopie nad piwnicą, będą weryfikowane w odrębnym postępowaniu wszczętym przez PINB 17 stycznia 2023 r., zgodnie z wytycznymi WSA w Olsztynie zawartymi w wyroku z 9 czerwca 2022 r. II SA/OI 368/22.
WINB wyjaśnił, że powyższe okoliczności i konieczność wyznaczenia nowego terminu wykonania nałożonych obowiązków z uwzględnieniem zakresu robót, aby ich wykonanie było realne, lecz bez zbędnej zwłoki, uzasadniało wydanie orzeczenia reformatoryjnego przez organ odwoławczy. Dodał, że roboty ingerujące w elementy konstrukcyjne budynku powinny być prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia konstrukcyjno-budowlane, gdyż zapewni to ich prawidłowe wykonanie.
WINB stwierdził, że niewielkie różnice wymiarów okien nie uzasadniają nałożenia na inwestorów obowiązku powiększenia otworów okiennych tym bardziej, że p. M. również zmienili pierwotne wymiary okien w swoim lokalu, co potwierdza m.in. decyzja WKZ z 29 grudnia 2017 r. i załączone przez ten organ zdjęcia z czynności kontrolnych przeprowadzonych w 2013 r. i z 2017 r. oraz ustalenia PINB z przeprowadzone na poprzednim etapie sprawy.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Zarzuciła, że m.in., że w decyzji nie opisano stanu lokalu przed dokonaniem w nim samowolnych zmian. Podkreśliła, że organ nadzoru budowlanego nakazał jej usunięcie samowolnie wykonanych robót przez A. i M. M., to jest fragmentu ściany stanowiącej wypełnienie otworu okiennego. Skarżąca wyjaśniła, że "otwór" w tylnej ścianie to w rzeczywistości fragment okna jej lokalu, które zostało zasłonięte samowolnie wybudowanym kominem przez tych sąsiadów. W celu poparcia swoich twierdzeń wniosła o przeprowadzenie dowodu z projektu budowlanego, lecz PINB nie odniósł się do złożonego wniosku dowodowego. Zauważyła, że roboty budowlane wykonane przez sąsiadów są przedmiotem kontroli PINB w sprawie [...], a usunięcie komina odsłoni okno w jej lokalu, wykluczając potrzebę podejmowania jakichkolwiek działań naprawczych w tym zakresie przez inwestorów.
Stwierdziła ponadto, że po zamurowaniu otworu kanału wentylacyjnego nie będzie możliwe użytkowanie lokalu usługowego, gdyż wentylacja tylko pomieszczenia w.c. jest niewystarczająca. Zarzuciła ponadto, że WINB odstąpił od wyjaśnienia zakresu robót wykonanych przez każdego ze współwłaścicieli budynku w celu uzyskania oddzielnego wejście do piwnicy. Stwierdziła, że pozostałe roboty budowlane nie ingerują w części wspólne budynku. Wentylacja mechaniczna to w rzeczywistości tzw. odciągi miejscowe, jest to rura PCV przymocowana łańcuszkiem do sufitu i żaden z odciągów nie jest umieszczony w częściach wspólnych i nie wychodzi na zewnątrz budynku. Drzwi, w których umieszczony jest wentylator, nie stanowią części wspólnej budynku, gdyż są osadzone w odległości ok. 1 m od ściany budynku, nie są umieszczone w fasadzie budynku i prowadzą wyłącznie do lokalu inwestorów. Wywiodła też, że brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. i nakazania doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego, gdyż zastosowanie tej regulacji wymaga zbadania wykonanych robót pod kątem możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
W piśmie procesowym z 7 kwietnia 2024 r. A. i M. M. wskazali m.in., że błędny jest nakaz przywrócenia okna od strony podwórka, gdyż inwestorzy zamurowali to okno w 2002 r., a odsłonili je w 2019 r., zatem to okno nie istniało zawsze. Stwierdzili ponadto, że kanał wywiewki w kominie wewnętrznym nie należy do lokalu inwestorów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, na co zasadnie zwrócił uwagę WINB, że
w niniejszej sprawie zapadły prawomocne wyroki sądów administracyjnych. Stosownie zaś do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z cytowanego przepisu wynika, że zarówno organy, jak i sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, są związane oceną prawną dokonaną wcześniej przez sąd w tej sprawie. Oznacza to, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie i konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 13.07.2010 r. I GSK 940/09; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślenia również wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana istotnych okoliczności faktycznych zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego. Zatem skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne i ewentualne przyszłe postępowanie sądowe. Z uwagi na powyższe, skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a sąd zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania przez treść nowego wyroku (por. np. wyrok NSA z 29.06.2023 r. II GSK 343/20). Zaznaczyć należy, że pominięcie wiążącej oceny i przyjęcie stanowiska odmiennego niż z niej wynikające bądź niewykonanie wytycznych co do dalszego postępowania narusza art. 153 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 21.10.2021 r. II GSK 1261/21). W konsekwencji, zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu jest zastosowanie się do wyrażonej przez sąd oceny prawnej i podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21.02.2018 r. II FSK 353/16).
W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki uzasadniające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w już wydanych w sprawie wyrokach. Zatem, ocena w nich wyrażona była i nadal jest wiążąca na gruncie niniejszej sprawy. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądów co do dalszego postępowania.
Nie jest kwestionowane, że WINB zrealizował prawidłowo wytyczne zawarte w wyroku NSA z 26 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2262/16, w którym wskazano na obowiązek wyjaśnienia kwestii związanych z ewentualnym wpisem budynku do rejestru zabytków i dopuszczalności umieszczenia wyrzutni powietrza na dachu budynku.
W wyroku z 30 października 2019 r. II OSK 345/19 NSA stwierdził zaś, że organ nadzoru budowlanego nie może w postępowaniu naprawczym nakazać inwestorowi wykonania robót budowlanych, które ingerowałyby w prawa współwłaścicieli budynku bez ich zgody. Zasadnie więc WINB podkreślił, że brak zgody współwłaścicieli budynku na roboty budowlane dotyczące części wspólnych budynku uniemożliwiał legalizację przebudowy związanej ze zmianą sposobu użytkowania lokalu, co w konsekwencji prowadziło do zastosowania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
W sprawie bezsporne jest, że Sąd Rejonowy [...] oddalił wniosek inwestorów o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Prawidłowo więc WINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. nakazał inwestorom doprowadzenie przedmiotowego lokalu usługowego do stanu poprzedniego, gdyż nie legitymowali się oni prawem do dysponowania częściami wspólnymi budynku tj. instalacjami i elementami konstrukcyjnymi (strop i ściany zewnętrzne) ww. budynku na cele budowlane. Zgodnie bowiem z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Z uwagi na powyższe nie jest zasadny zarzut zaniechania ustalenia, czy możliwa jest legalizacja wykonanych robót budowlanych i czy koniecznie było uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na budowę w zakresie tych robót. Fakt, że właściciele lokalu usługowego nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane wyklucza możliwość legalizacji przedmiotowych robót budowlanych, co wyjaśnił już NSA w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z 30 października 2019 r. II OSK 345/19.
Wbrew zarzutowi skarżącej, zakres robót wykonanych przez inwestorów w ramach adaptacji lokalu usługowego [...], został ustalony na wcześniejszych etapach postępowania. Powyższe ustalono w trakcie oględzin przeprowadzonych przez WINB 30 czerwca 2015 r. Z protokołu z tych oględzin, w których m.in. uczestniczyła skarżąca, która podpisała protokół bez uwag, w ramach adaptacji sklepu [...]właściciele lokalu usługowego wykonali: wentylację mechaniczną ([...]), wentylację nawiewno-wywiewną na obu przeciwległych ścianach wewnątrz budynku; nową instalację elektryczną wewnętrzną (natynkową), przebudowano instalację kanalizacyjną; wykonano pomieszczenie zaplecza i w.c.; schody i otwór w stropie nad piwnicą; dodatkowe pomieszczenie w piwnicy; fragment instalacji centralnego ogrzewania. Wymienili również stolarkę okienną i drzwiową i zmienili wysokości otworów okiennych, wykonali posadzkę cementową w piwnicy i przebili w ścianie frontowej 2 otwory (wentylacja grawitacyjna w kształcie litery Z). Ponadto zostały zamurowane okienka w piwnicy przez poprzedniego właściciela lokalu usługowego.
W odniesieniu do zakresu robót budowlanych wykonanych w ramach adaptacji lokalu usługowego inwestorów tutejszy Sąd w wyroku z 9 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Ol 368/22 wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego tylko w zakresie dotyczącym dostępu inwestorów do przewodu kominowego i wentylacji grawitacyjnej w lokalu usługowym, wykonania przez inwestorów okien i ustalenia czy wykonanie komina przez p. M. ma wpływ na rozebranie fragmentu ściany, stanowiącej wypełnienie otworu okiennego.
WINB, zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w tym wyroku, ustalił w trybie art. 136 k.p.a., że przewody kominowe "formalnie" nie zostały przydzielone do poszczególnych lokali, a z protokołów z kontroli okresowej przewodów kominowych i szkiców sporządzonych przez mistrzów kominiarskich wynika, że w kominie zlokalizowanym w centralnej części budynku znajduje się 10 kanałów: do lokalu p. Z. należą dwa przewody nr 4 i 5; do lokalu inwestorów należą przewody nr 1 i 2, zaś lokal p. M. wyposażony jest w 6 przewodów: nr 3, nr 6-10. Ustalono też, że w lokalu inwestorów wentylacja grawitacyjna w.c. jest sprawna – drożna, brak było uwag i zaleceń do drożności przewodów kominowych w lokalu p. Z. i w lokalu p. M. Zalecono tylko zamurowanie przewodu wentylacyjnego w pomieszczeniu [...], w którym jest wywiewka kanalizacyjna.
Z uwagi na powyższe zasadne było nałożenie na inwestorów obowiązków wiążących się z usunięciem elementów wentylacji w lokalu usługowym, wymienionych w pkt 2 lit. a - d decyzji, to jest demontażu pozostałej wentylacji mechanicznej zawieszonej do stropu z odciągiem [...]), usunięcia zamontowanego w drzwiach wejściowych wentylatora wentylacji mechanicznej i kratki wentylacyjnej (wewnątrz lokalu), zamurowania otworu do kanału wentylacyjnego nr 7, dwóch otworów w ścianie frontowej (wentylacja grawitacyjna w kształcie litery Z) i 4 widocznych otworów wentylacyjnych (okrągłych). Dodać należy, że WINB wyjaśnił przyczyny techniczne, dla których niezbędne jest wykonanie tych robót i wykazał, że lokal usługowy nie zostanie pozbawiony wentylacji.
Tutejszy Sąd w ww. wyroku wskazał też na konieczność wyjaśnienia, czy komin zewnętrzny ma wpływ na wykonanie rozbiórki wypełnienia otworu okiennego w lokalu usługowym.
Postanowieniem z 29 lipca 2022 r. WINB zobligował PINB m.in. do ustalenia, czy częścią komina wybudowanego p. M. jest zamurowany otwór okienny w lokalu usługowym. PINB nie ustalił jednak tej okoliczności. Z odpowiedzi PINB z 28 września 2022 r. wynika tylko, że komin został wzniesiony przez p. M. w oparciu o rysunek, zawierający zmianę nieistotną do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...], zatwierdzony przez projektanta. Przedłożony rysunek nie odzwierciedla stanu faktycznego, gdyż zgodnie z rysunkiem zamiennym komin powinien znajdować się w odległości 6,60 m od krawędzi budynku, a w rzeczywistości komin wykonano 5,60 m od krawędzi budynku, ponadto szerokość projektowanego komina wynosiła 0,50 m, a wykonano komin o szerokości 0,65 m. PINB stwierdził, że prowadzi postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa przez p. M. od projektu budowlanego [...], przy przebudowie dachu budynku usługowo-mieszkalnego z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny, a przedmiotem tego postępowania jest między innymi wybudowany komin.
Skarżąca w toku postępowania administracyjnego (m.in. pisma z 4 sierpnia 2021 r. i z 1 września 2022 r.) oraz w skardze również podnosiła, że przedmiotowy otwór okienny, to fragment okna jej lokalu, które zostało zasłonięte kominem samowolnie wybudowanym przez A. i M. M., którzy następnie zamurowali pozostałą część okna, pozostawiając fragment tego otworu okiennego.
Powyższe wynika również ze zgromadzonego materiału dowodowego. W "ekspertyzie budowlanej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego (...)" z 13 grudnia 2013 r. jej autor stwierdza, że w trakcie przebudowy poddasza ww. budynku wykonano m.in. wymurowano zewnętrzny komin z 1 kanałem dymowym (spalinowym) i 2 kanałami wentylacyjnymi. W tej sytuacji, skoro roboty w ww. zakresie nie zostały wykonane przez inwestorów, niezasadne jest nakładanie na nich spornego obowiązku.
Niezasadnie zatem WINB nałożył na właścicieli lokalu usługowego obowiązek rozebrania w ścianie tylnej budynku wypełnienia w istniejącym uprzednio otworze okiennym.
Należy zauważyć, że nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na podmiot, który dopuścił się samowoli budowlanej, lecz skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu musi być uwarunkowane posiadaniem przez niego takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy właściciele lokalu usługowego umożliwią p. M. wykonanie w ich lokalu usługowym robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia do stanu poprzedniego tego elementu budynku.
Zauważyć należy, że jak podała skarżąca, a czego nie kwestionował w odpowiedzi na skargę WINB, roboty budowlane wykonane przez A. i M. M. są przedmiotem oceny PINB w sprawie [...]. Możliwe jest więc rozstrzygnięcie w tym postępowaniu również omawianego zagadnienia.
Z uwagi na stwierdzenie uczestników postępowania w piśmie z 7 kwietnia 2024 r., że przedmiotowy otwór okienny miał zostać "odsłonięty" przez właścicieli lokalu usługowego w 2019 r., należy wskazać, że z protokołu z czynności kontrolnych PINB z 5 września 2022 r. i załączonych do niego zdjęć jednoznaczne wynika, że przedmiotowy otwór okienny był zamurowany w dacie tej kontroli.
Nie jest zasadny zarzut zaniechania wyjaśnienia przez WINB kwestii robót budowlanych wykonanych przez wszystkich współwłaścicieli budynku w piwnicy tego obiektu. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, jest to weryfikowane w odrębnym postępowaniu wszczętym przez PINB 17 stycznia 2023 r. [...]. Organ odwoławczy nie mógł się więc w niniejszej sprawie odnieść do tego zagadnienia. Może być ono przedmiotem oceny WINB po skutecznym wniesieniu odwołania od decyzji PINB kończącej postępowanie znak: [...].
Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa w zakresie punktu 1 i punktu 2 litery a-d.
Z naruszeniem natomiast art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. WINB nałożył na właścicieli lokalu usługowego obowiązek określony w pkt. 2 lit. e zaskarżonej decyzji.
Niezrozumiały jest zarzut skarżącej naruszenia przez WINB art. 9 k.p.a. Wypowiedzenie się przez strony postępowania w sprawie nie stanowi "okoliczności faktycznych i prawnych", o których mowa w tym przepisie.
Uzasadnienie decyzji WINB zostało sporządzone bez naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Te walory posiada uzasadnienie zaskarżonej decyzji. WINB nie pominął żadnej z istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, w tym wyjaśnił przesłanki zastosowania przepisów prawa materialnego.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił pkt. 2 lit. e zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałym zakresie oddalił skargę.