II SA/Ol 691/22

II SA/Ol 691/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II OSK 385/23 - Wyrok NSA z 2023-07-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 53 ust. 4 pkt 2 i 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1614
art. 15 ust. 1, ust 5 i 6, art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 84 ust. 1, art. 86 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 450/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpatrzeniu skargi Stowarzyszenia A (dalej jako: "stowarzyszenie"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 marca 2017 r., nr SKO.73.490.2016, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z 23 września 2016 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na realizacji [...] - przebudowa Stacji Terenowej Wydziału [...] Uniwersytetu [...], na fragmencie działki o nr [...] w obrębie L., gm. M. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził wątpliwość co do charakteru inwestycji. Wskazał na potrzebę wykazania, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim. Podniósł, że w zależności od poczynionych ustaleń nie można wykluczyć, że uzgodnienie decyzji z Marszałkiem Województwa może okazać się bezprzedmiotowym z uwagi na nielegitymowanie się przez inwestycję celu publicznego pierwiastkiem ponadlokalności (co najmniej wojewódzkim). W przeciwnym wypadku Kolegium miało uwzględnić, że postanowienie uzgadniające Marszałka Województwa z 23 sierpnia 2016 r. nie weszło do obrotu prawnego, ponieważ nie zostało doręczone stronom postępowania lokalizacyjnego, a jedynie organowi I instancji. Odnosząc się natomiast do postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ") z 19 sierpnia 2016 r. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zarzucanych skargą przepisów natury procesowej, jak i prawa materialnego. Podniósł, że zakresem analizy RDOŚ były uregulowania rozporządzenia Nr 9 Wojewody z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz fakt usytuowania terenu planowanej inwestycji w Specjalnym Obszarze Ochrony Ptaków Natura 2000 Jezioro L. Podjęta ocena nie abstrahuje o tych elementów, przeciwnie stwierdza, że planowane zamierzenie nie wpływanie negatywnie na obszar Natura 2000 Jezioro L. Z art. 33 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody nie wynika zakaz podejmowania przedsięwzięć, które oddziaływałyby na obszar Natura 2000 w jakikolwiek negatywny sposób, a wyłącznie takich przedsięwzięć, które oddziaływałyby na ten obszar w sposób znacząco negatywny. Samo stwierdzenie, że teren stanowi miejsce lęgów określonych gatunków nie wypełnia dyspozycji art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż ze względu na występowanie tych właśnie gatunków został wyznaczony obszar chroniony.
Na skutek skargi kasacyjnej stowarzyszenia, wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2812/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok oraz decyzje organu II i I instancji. W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, że realizacja [...] w sposób oczywisty stanowi cel publiczny o znaczeniu co najmniej wojewódzkim, jego realizacja nie ma bowiem nic wspólnego z potrzebami danej wspólnoty samorządowej gminnej czy powiatowej. Z lokalnym celem publicznym (gminnym albo powiatowym) mamy do czynienia, w przypadku realizacji zadań ograniczonych do potrzeb danej społeczności lokalnej, jak np. szkoła podstawowa, przedszkole, droga gminna lub powiatowa czy cmentarz gminny. Uniwersytet stanowi integralną część narodowego systemu edukacji i nauki (art. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym), rozbudowa jego placówki nie ma zatem żadnego związku z potrzebami wspólnot lokalnych, które co do zasady dla swoich potrzeb nie prowadzą badań naukowych. W świetle tego okoliczność, że postanowienie uzgadniające decyzję, wydane przez Marszałka Województwa, nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego, oznacza automatycznie, że przedwczesne było wydanie decyzji przez organ I instancji, z uwagi na niewyczerpanie wymogu określonego w art. 51 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakładającego na organ obowiązek współdziałania. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, postanowienie nie zostało doręczone stronom postępowania, którymi są strony postępowania lokalizacyjnego, a nie organ I instancji. Dlatego też, zaszły przesłanki do uchylenia decyzji organów obu instancji. NSA za niezasadny uznał natomiast, postawiony jako zarzut naruszenia prawa procesowego, zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 4 k.p.a., w zw. z art. 53 ust 4 pkt 8 u.p.z.p. i art. 33 oraz art. 34 u.o.p. Sąd I instancji odniósł się bowiem do tej kwestii i ocenił prawidłowość postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 19 sierpnia 2016 r. Natomiast kwestia czy ocena ta narusza art. 33 oraz art. 34 u.o.p. nie może być rozpatrywana jako naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 10 kwietnia 2019 r., nr 11/2019, Burmistrz (dalej jako: "organ I instancji") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na realizacji – przebudowa Stacji Terenowej Wydziału [...] Uniwersytetu, na fragmencie działki nr [...], obręb L., gmina M. Wskazano, że w ramach inwestycji zostaną zrealizowane: budynek seminaryjny (budowa nowego budynku w miejsce istniejącego) oraz budynek centrum edukacji (budowa nowego budynku). Określono parametry i wskaźniki zabudowy.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja - jako budowa i utrzymanie państwowych szkół wyższych - kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym - co najmniej wojewódzkim. Inwestycja,
z uwagi na planowane działania edukacyjne w zakresie ochrony przyrody i bioróżnorodności, stanowi istotny element dla realizacji celów strategicznych o znaczeniu regionalnym i krajowym z uwagi na jej znaczenie dla funkcjonowania planowanego do powołania Rezerwatu Biosfery UNESCO oraz Strategii Wielkie Jeziora Mazurskie 2020, jako element porozumienia pomiędzy Stowarzyszeniem B, a Marszałkiem Województwa z dnia 29 października 2015 r. Organ I instancji podał, że projekt decyzji został uzgodniony z Marszałkiem Województwa. Nadmienił, że dla przedmiotowego zamierzenia została wydana decyzja z dnia 19 sierpnia 2015 r.
o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Teren inwestycji nie obejmuje użytku Ls IV, co potwierdziła Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w piśmie
z dnia 30 sierpnia 2016 r. stwierdzającym brak podstaw do uzgodnienia projektu decyzji w tym zakresie. Organ I instancji wskazał, że inwestycja mieści się na terenie Parku Krajobrazowego, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenie Wojewody z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Zaznaczył, że RDOŚ postanowieniem z 19 sierpnia 2016 r. uzgodnił projekt decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło stowarzyszenie, zarzucając zaniechanie ponownego uzgodnienia decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Marszałkiem Województwa. Stowarzyszenie podniosło, że organy współdziałające uzgodniły decyzję, ale z 23 września 2016 r., która została uchylona wyrokiem NSA z 19 czerwca 2018 r. Zdaniem stowarzyszenia ponowne uzgodnienie wymagane było również z powodu zmiany przepisów ustawy o ochronie przyrody i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dodatkowo stowarzyszenie podniosło, że RDOŚ nie przeanalizował wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do oceny, czy przedmiotowa inwestycja stanowi działanie mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 Jezioro L. oraz czy zamierzeniu inwestycyjnemu nie stoi na przeszkodzie m.in. art. 33 ustawy o ochronie przyrody.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 23 października 2019 r.,
nr SKO.73.269.2019, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że organ I instancji przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem. Projekt decyzji został poddany uzgodnieniom z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który nie zajął stanowiska w terminie wskazanym w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylenie decyzji organu I instancji z 23 września 2016 r. nie mogło mieć wpływu na treść uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2018 r. zakwestionował bowiem jedynie postanowienie uzgadniające Marszałka Województwa. Podkreślono, że milczące uzgodnienie miało miejsce w tożsamej sprawie. Przedmiot uzgodnienia nie zmienił się, zatem i jego treść w stosunku do planowanej inwestycji nie uległa zmianie.
W rzeczywistości mamy do czynienia z tą samą inwestycją w niezmienionych granicach i niezmienionej formie. Dalej Kolegium argumentowało, że z uwagi na fakt, że inwestycja jest lokalizowana na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na terenie Specjalnego Obszaru Ochrony Ptaków Natura 2000 Jezioro L. projekt decyzji uzgodniono z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W ocenie Kolegium fakt, że ustawa o ochronie przyrody była dwunastokrotnie nowelizowana nie wpływa na wynik sprawy. Odnosząc się do postanowienia uzgodnieniowego Marszałka Województwa z 1 lutego 2019 r., Kolegium wskazało, że postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Kolegium postanowieniem z 30 sierpnia 2019 r. Tym samym zarzut odwołania wskazujący na brak w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia marszałka województwa jest całkowicie chybiony. Reasumując, Kolegium wskazało, że odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, gdyż inwestycja nie narusza przepisów odrębnych i nie było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia.
W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie stowarzyszenie domagało się jej uchylenia lub uchylenia obu decyzji instancyjnych i postanowienia RDOŚ z 19 sierpnia 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:
- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia okoliczności, iż planowana inwestycja znajduje się na obszarze,
tj. w granicach rezerwatu przyrody "Jezioro L." ustanowionego rozporządzeniem nr 18 Wojewody z dnia 3 września 2004 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody "Jezioro L.";
- art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r., poz. 1945, dalej jako: "u.p.z.p.") w związku z art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2018 r., poz. 1614, dalej: "u.o.p.") polegające na zaniechaniu przez organy obu instancji analizy warunków i zasad zagospodarowania i zabudowy terenu, na którym miałaby powstać przedmiotowa inwestycja, obowiązujących na obszarze rezerwatu przyrody "Jezioro L.", w granicach którego miałaby powstać przedmiotowa inwestycja, w sytuacji obowiązywania na tym obszarze ustawowego zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom rezerwatu przyrody lub za wyjątkiem zezwolenia na odstępstwo od takiego zakazu wyrażone w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska;
- art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt. 1 u.o.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo jej sprzeczności
z przepisami odrębnymi, tj. w szczególności art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p.;
- art. 53 ust. 4 pkt. 2 i 8 u.p.z.p. przez zaniechanie uzgodnienia decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.
- art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 33 i art. 34 u.o.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o lokalizacji inwestycji celu publicznego planowanej na obszarze Natura 2000 PLB280003 "Jezioro L." mimo nieprzeprowadzenia postępowania wykluczającego, iż rzeczona inwestycja może znacząco, osobno lub w połączeniu
z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru "Natura 2000", w tym w szczególności w sposób ściśle zdefiniowany w otwartym ustawowym katalogu przykładów takiego negatywnego znaczącego oddziaływania w art. 33 ust. 1 pkt. 1-3 u.o.p.
- art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2018 r., poz. 2081, dalej: "u.i.o.ś.") przez jego niezastosowanie - co mogło doprowadzić do braku rzetelnego zbadania, czy inwestycja jest objęta zakazem z art. 33 ust. 1 u.o.p. lub ewentualnie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., przez zaniechanie
w uzasadnieniu prawnym wyjaśnienia przesłanek niezastosowania art. 96 ust. 3 u.i.o.ś.
Postanowieniu RDOŚ z dnia 19 sierpnia 2016 r. stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego niestwierdzenia przez RDOŚ, iż uzgadniana decyzja nie jest sprzeczna z art. 15 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 33 ust. 1 u.o.p., w tym m.in. brak przytoczenia faktów uzasadniających stwierdzenie RDOŚ, jakoby planowana inwestycja miała negatywnie nie wypływać na obszar "Natura 2000".
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wyrokiem z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 1024/19, WSA w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu WSA wyjaśnił, że organ I instancji pismem z 11 sierpnia 2016 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Konserwator w dniu 16 sierpnia 2016 r. otrzymał to pismo, lecz w terminie ustawowym dwóch tygodni nie zajął stanowiska, co zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. powoduje, że uzgodnienie należało uznać za dokonane. Zgodził się z Kolegium, że fakt, iż milcząco uzgodniona decyzja z 23 września 2016 r. została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny nie miał znaczenia. Uchylenie decyzji organu I instancji z 23 września 2016 r. nie mogło mieć bowiem wpływu na treść uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2018 r. zakwestionował bowiem jedynie postanowienie uzgadniające Marszałka Województwa. Milczące uzgodnienie miało miejsce w tożsamej sprawie objętej wnioskiem z 25 września 2015 r. (ze zmianami). Przedmiot uzgodnienia nie zmienił się, zatem i jego treść w stosunku do planowanej inwestycji nie uległa zmianie. W rzeczywistości mamy bowiem do czynienia z tą samą inwestycją w niezmienionych granicach i niezmienionej formie. Tak więc to, że organ I instancji nie ponowił współdziałania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków po wydaniu wyroku NSA, nie stanowi uchybienia.
Dalej Sąd stwierdził, że projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W postanowieniach z 15 grudnia 2015 r. oraz z 19 sierpnia 2016 r. RDOŚ przesądził, że planowane zamierzenie nie stoi
w sprzeczności z zakazami wynikającymi z wyznaczenia na tym terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego ani też nie wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000 Jezioro L.. Ponadto RDOŚ wskazał na art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką inwestycją. Z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zgodnie z art. 16 ust. 3 u.o.p. w akcie o utworzeniu parku krajobrazowego zawarte są zakazy, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 tejże ustawy, wynikające z potrzeb ochrony parku. Organ założycielski tworząc park decyduje, które
z tych zakazów będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym. Sąd zaznaczył, że cyt. art. 17 zawiera zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym. Jak słusznie zauważył RDOŚ, zakazy (m.in. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych) nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego. Istotną zatem dla rozpoznania sprawy była ocena prawna, czy w jej stanie faktycznym zastosowanie ma § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.U. Woj. [...]), który przewiduje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, co oznacza, że odstępstwo od tegoż zakazu jest dozwolone. Sąd skonstatował, że bez znaczenia jest to, że uzgodniona decyzja
z 23 września 2016 r. została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku status postanowienia RDOŚ nie został zakwestionowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oceniając postanowienie RDOŚ z 19 sierpnia 2016 r. nie dopatrzył się naruszenia zarzucanych skargą przepisów natury procesowej, jak i prawa materialnego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż Sąd
I instancji ocenił prawidłowość postanowienia RDOŚ z 19 sierpnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jedynie uchybienia w procedurze zakończonej wydaniem postanowienia uzgadniającego przez Marszałka Województwa. Co istotne, postanowienie RDOŚ z 19 sierpnia 2016 r. zostało wydane w tożsamej sprawie objętej wnioskiem z 25 września 2015 r. (ze zmianami). Zatem niewydanie przez organ ochrony środowiska ponownego postanowienia uzgadniającego kolejny projekt decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej samej inwestycji
w niezmienionych granicach i formie - analogicznie jak w przypadku konserwatora zabytków - nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Celem uzgodnienia jest ta sama inwestycja. Takie samo jest jej położenie, cechy i funkcja. Tym samym uchylenie decyzji organu I instancji
z 23 września 2016 r. nie mogło mieć wpływu na treść uzgodnienia RDOŚ. Niewątpliwym jest, że organ I instancji podjął współdziałanie z RDOŚ. Wprawdzie nie ponowił go po wydaniu wyroku przez NSA, niemniej jednak słusznie uznał, że doszło do uzgodnienia. Przedmiot uzgodnienia się nie zmienił, zatem i jego treść w stosunku do planowanej inwestycji nie uległa zmianie. Prawidłowe było zatem oparcie decyzji na postanowieniu organu uzgadniającego z 19 sierpnia 2016 r. Również fakt, iż ustawa
o ochronie przyrody była wielokrotnie nowelizowana nie ma znaczenia dla sprawy.
Sąd wskazał, że przepisy art. 16, art. 17 i art. 25 ustawy o ochronie przyrody, na podstawie których orzekał RDOŚ, nie były nowelizowane od 2015 r. Tym samym, przepisy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy były stabilne.
Analizując postanowienie uzgodnieniowe Marszałka Województwa z 1 lutego 2019 r., Sąd stwierdził, że zostało ono utrzymane w mocy przez Kolegium postanowieniem z 30 sierpnia 2019 r. Wcześniej Kolegium postanowieniem z 19 marca 2019 r. utrzymało w mocy ww. postanowienie, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 11 czerwca 2019 r. uchylił postanowienie Kolegium z 19 marca 2019 r. Niemniej jednak w dniu wydania decyzji organu I instancji, tj. 10 kwietnia 2019 r. istniało ostateczne postanowienie uzgadniające wydane przez Marszałka Województwa.
Reasumując, Sąd stwierdził, że zarzuty skargi w zakresie konieczności ponownego uzgodnienia projektu decyzji nie są trafne.
Uchylenie decyzji obu instancji nastąpiło natomiast w konsekwencji stwierdzenia na etapie postępowania sądowego sprzecznych informacji w kwestii położenia części planowanej inwestycji na obszarze rezerwatu przyrody. Wskazano, że pełnomocnik skarżącego na tę okoliczność przedłożył wydruk wersji elektronicznej pisma Regionalnego Konserwatora Przyrody z 19 lutego 2020 r., zaświadczającego, że obszar działki nr [...] jest w 40-45% położony w granicach rezerwatu. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania wskazywał, że treści tego dokumentu zaprzeczają dostarczone przez Kolegium, wobec nałożonego nań przez Sąd zobowiązania, pisma RDOŚ z 18 i 21 lutego 2020 r. Sąd skonstatował, że wyjaśnianie zaistniałej rozbieżności nie jest rolą sądu administracyjnego. Zobowiązał organ do ustalenia, czy część nieruchomości objętej wnioskiem leży na obszarze rezerwatu przyrody "Jezioro L.". Od tego bowiem zależy to, czy decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie musiała być wydana po dokonaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do tej kategorii obszaru objętego ochroną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Uniwersytet – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie:
- art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., polegające na zaniechaniu poddania ocenie dowodów uzupełniających z dokumentów, zgodnie z zasadami kodeksu postępowania cywilnego, według kryterium wiarygodności i mocy dowodowej na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego;
- art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. poprzez jego wadliwe zastosowanie i pominięcie okoliczności, że organ prowadzący postępowanie główne był związany postanowieniem RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia decyzji, co do jej zgodności z wymogami dotyczącymi obszarów podlegających ochronie na podstawie przepisów o ochronie przyrody.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgromadzony w sprawie administracyjnej materiał dowodowy potwierdza, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja nie znajduje się na obszarze rezerwatu przyrody "Jezioro L.". Wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego zostało poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która znajduje się w aktach postępowania administracyjnego. Gdyby istniały przeszkody do realizacji przedsięwzięcia z uwagi na jego lokalizację na obszarze rezerwatu, znalazłyby one odzwierciedlenie w decyzji środowiskowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie dowodu z fotokopii strony 32 i 36 projektu budowlanego, jaki skarżący kasacyjnie złożył w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę [...] w Starostwie Powiatowym, na okoliczność, że Uniwersytet w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę sam wskazuje, iż przedmiotowa inwestycja leży na terenie rezerwatu L.
Wyrokiem z 27 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2588/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że Sąd I instancji nie mógł się uchylić od oceny treści dopuszczonych dokumentów. Wątpliwości odnośnie do tego, czy część działki przewidzianej pod planowane przedsięwzięcie znajduje się na obszarze określonym jako rezerwat przyrody "Jezioro L." rozporządzeniem nr 18 Wojewody z 3 września 2004 r., to w istocie kwestia związana z treścią aktu prawa miejscowego (rozp. nr 18) i jego ewentualną wykładnią. Dowodzeniu w postępowaniu administracyjnym podlegają fakty, nie zaś prawo. Tymczasem w istocie sąd pierwszej instancji uchylił się od obowiązku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia przeciwstawności twierdzeń zawartych w pismach RDOŚ przedłożonych przez skarżony organ na żądanie sądu wojewódzkiego oraz treści pisma Regionalnego Konserwatora Przyrody, której wydruk elektroniczny złożył na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej. Zgodnie z paremią - iura novit curia – sąd winien prawo znać, skoro ma obowiązek jego stosowania, to do sądu należy dokonanie wykładni przepisów rozp. nr 18, nie zaś przerzucanie na organ obowiązku ustalania treści aktu prawa miejscowego w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego.
Pismem procesowym z 25 października 2022 r. Uniwersytet wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do konieczności dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wykładni przepisów rozporządzania nr 18 Wojewody z dnia 3 września 2004 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody "Jezioro L." (Dz. Urz. Woj. [...]), uczestnik wskazał na nieścisłości tekstu i załączników graficznych tego rozporządzenia i potrzebę uwzględnienia wykładni historycznej i celowościowej tych przepisów. Poparł stanowisko RDOŚ wskazane w pismach z 18 lutego 2020 r. oraz 21 lutego 2020 r. Podniósł, że w rozporządzeniu Wojewody błędnie wpisano stary nr działki [...] zamiast [...], który powstał w wyniku dokonanego podziału geodezyjnego. Wskazana w rozporządzeniu powierzchnia działki nr [...] odpowiada powierzchni działki nr [...]. Działka nr [...] stanowi nieruchomość częściowo zabudowaną, na której nie występują żadne przedmioty ochrony, a wyznaczenie rezerwatu na całości lub części jej obszaru nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia. Gdyby działka znajdowała się w granicach rezerwatu ujęta powinna zostać w Załączniku nr 2 - wykazie gruntów, jako grunty zabudowane. Ewentualne objęcie całości lub części nieruchomości, stanowiącej własność Uniwersytetu, obszarową ochroną wiązałoby się z koniecznością uzyskania zgody właściciela lub dokonania wywłaszczenia nieruchomości. Uniwersytet takiej zgody nie udzielał, nie doszło również do wywłaszczenia nieruchomości. Uczestnik podniósł również, że w obrocie prawnym pozostaje zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 marca 2020 r. w sprawie rezerwatu przyrody "Jezioro L." (Dz.Urz.Woj. [...]). Zarządzenie to określa położenie i przebieg granicy rezerwatu w postaci mapy oraz współrzędnych punktów załamania granicy rezerwatu, które stanowią załączniki do zarządzenia. Porównanie przebiegu granicy rezerwatu "Jezioro L." w rozporządzeniu Wojewody oraz zarządzeniu RDOŚ wskazuje, że w podlegającej badaniu części rezerwatu nie uległ on zmianie, a działka oznaczona obecnie jako działka nr [...] położona jest poza granicami rezerwatu.
Podczas rozprawy zdalnej w dniu 27 października 2022 r.:
- pełnomocnik stowarzyszenia poparł skargę i argumenty w niej zawarte. Cofnął wniosek o zawieszenia postępowania;
- pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi;
- pełnomocnik uczestnika wniósł i wywiódł jak w piśmie z 25 października 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na zasadzie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten przesądził, że to WSA w Olsztynie ma rozstrzygnąć, na podstawie zgromadzonego w postępowaniu sądowym materiału dowodowego, czy wnioskowane zamierzenie położone jest na terenie rezerwatu przyrody "Jezioro L.". Na etapie toczących się uprzednio postępowań kwestia ta nie budziła wątpliwości. Dopiero w niniejszym postępowaniu sądowym stowarzyszenie podało w wątpliwość położenie inwestycji pod względem objęcia formą ochrony. Zarówno w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 19 sierpnia 2015 r., jak i postanowieniach organów współdziałających zgodnie przyjmowano, że Stacja Terenowa Wydziału [...] Uniwersytetu, położona jest na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego i obszaru Natura 2000 PLB280003 "Jezioro L.". W decyzji środowiskowej (w stanowiącej załącznik do decyzji charakterystyce przedsięwzięcia) ustalono, że poza granicami działki [...], w bezpośrednim sąsiedztwie posesji znajduje się rezerwat przyrody "Jezioro L.". W decyzji środowiskowej podkreślono, że działka nr [...] jest wydzielona z obszaru rezerwatu. Stwierdzono, że nie przewiduje się negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 ani na obszar Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Powyższe przekonuje, że sporne kwestie były rozważane i oceniane na etapie wydawania decyzji środowiskowej. Stosownie do art. 86 pkt 2 u.i.o.ś decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, czyli m.in. organy wydające decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. taką decyzją jest też decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro w sprawie była wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wiążąca w sprawie, a taką decyzją jest także wydana w rozpatrywanym przypadku decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 u.i.o.ś.), to na kolejnym etapie inwestycyjnym należy co do zasady uznać kwestie objęte tą decyzją za rozstrzygnięte, chyba że można stwierdzić, że decyzja środowiskowa jest sprzeczna z prawem. Na obecnym etapie nie ma jednak podstaw do podważenia ustaleń decyzji środowiskowej. W załączniku do decyzji środowiskowej wyjaśniono, że działka nr [...] w obrębie L., gdzie zlokalizowana jest Stacja Terenowa Wydziału [...] ma powierzchnię 3.4787 ha, znajdują się na niej i są użytkowane: budynek mieszkalny powstały w latach 30 XX w o powierzchni zabudowy ok. 160 m2; studencki budynek seminaryjny wybudowany na początku XXI w, o pow. 270 m2; budynek hotelowo-kadrowy wybudowany na początku XX w o pow. zabudowy ok.290 m2; lekka, drewniana wiata garażowo-gospodarcza o pow. zabudowy 150 m2. Powyższe obiekty mają łączną powierzchnię zabudowy ok. 720 m2 = 0.072 ha, planowane są w toku przebudowy Stacji do całkowitej rozbiórki, łącznie z fundamentami (zarysy fundamentów istniejących trzech budynków sprzed 1945 r. o łącznej powierzchni 404 m2). Na etapie decyzji środowiskowej Uniwrsytet planował budowę czterech nowych budynków w miejsce istniejących. Na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej ograniczono zamierzenie do budowy dwóch nowych budynków położonych poza strefą 100 m od Jeziora L. Działania inwestora uwzględniają ustalenia decyzji środowiskowej.
W związku z istniejącą i funkcjonującą zabudową na działce nr [...], nie powinno budzi wątpliwości w sprawie, że sporna działka przed wydaniem rozporządzenia nr 18 Wojewody z dnia 3 września 2004 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody "Jezioro L." była terenem zabudowanym i znajdowała się w posiadaniu Uniwersytetu. Bezspornie działka ta nie została wskazana w tym rozporządzeniu jako obszar wchodzący w skład rezerwatu ani w części tekstowej, ani w załącznikach. Sąd podziela w całości stanowisko RDOŚ wyrażone w pismach z 18 i 21 lutego 2020 r., przedstawiających kompleksową i logiczną analizę części tekstowej tego rozporządzenia oraz załącznika graficznego. Zasadnie dostrzeżono, że rozporządzenie wymienia działkę nr [...], która nie istniała już w czasie wydawania rozporządzenia. W wyniku jej podziału w 2002 r. powstały działki nr [...] i [...]. Działka nr [...], o której mowa w rozporządzeniu, odpowiada powierzchnią działce nr [...]. W załączniku nr 2 do rozporządzenia nie wymienia się również gruntów Uniwersytetu według stanu posiadania. Okoliczności te przekonują, że zabudowanej działki nr [...] nie zamierzano włączyć w skład rezerwatu. Także Konserwator Przyrody (Z-ca Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) w piśmie z 19 lutego 2020 r. dostrzegł oczywiste błędy rozporządzenia. Wyjaśnił on, że błędy w części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia, polegają na orientacyjnym i odręcznym określeniu przebiegu granic mazakiem lub pisakiem. W takiej sytuacji nie można uznać załącznika graficznego za bezwzględnie wiążący. Część tekstowa i graficzna rozporządzenia powinny być spójne, w sytuacji jednak dostrzeżonych nieprawidłowości, należy przede wszystkim brać pod uwagę treść tekstową rozporządzenia.
Wobec ustalenia, że teren inwestycji nie jest położony na terenie rezerwatu,
w sprawie nie mają zastosowania zakazy obowiązujące na terenie rezerwatu,
a wymienione w art. 15 ust. 1 u.o.p., a tym samym nie jest wymagana decyzja RDOŚ zezwalająca na odstępstwa od zakazów, wydawana w trybie art. 15 ust. 5 i ust. 6 u.o.p.
Skład orzekający podziela w całości stanowisko omówione szeroko
w poprzednim wyroku co do braku potrzeby ponowienia uzgodnień z RDOŚ
i Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków po uchyleniu decyzji organu I instancji z 23 września 2016 r. Od momentu uzgodnienia projektu decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji nie był zmieniany zakres wniosku, nie zmieniły się ustalenia faktyczne ani przepisy mające w sprawie zastosowanie, nie było więc potrzeby ponawiania uzgodnień. Uzgodniony pierwotnie projekt decyzji nie zmienił się. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji został zobowiązany tylko do powtórzenia procedury uzgodnieniowej z Marszałkiem Województwa, co zostało uczynione i stowarzyszenie tego nie kwestionuje na obecnym etapie.
Sąd nie znajduje również podstaw do zakwestionowania postanowienia uzgadniającego RDOŚ z 19 sierpnia 2016 r. Stowarzyszenie zarzuciło RDOŚ, że nie uzasadnił dlaczego nie stwierdził, że planowana inwestycja nie wpływa negatywnie na obszar Natura 2000, a całemu postępowaniu zarzucił brak przeprowadzenia postepowania wykluczającego, że rzeczona inwestycja może osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natury 2000. Ocena w tym zakresie była dokonywana na etapie wydawania decyzji środowiskowej. Wówczas analizowano dotychczasowy sposób użytkowania terenu, charakter prowadzonej działalności, proponowane zmiany. Wskazano, że inwestycja nie będzie miała dużego znaczenia dla miejscowej flory i fauny ani siedlisk ich występowania. Zakłada się minimalne przekształcenia istniejącej zieleni - ograniczone do wycinki niektórych zakrzewień. Nie planuje się wycinki żadnego drzewa w związku
z budową nowych obiektów Stacji Terenowej. Podczas prac nie ulegnie zniszczeniu żadne miejsce rozmnażania się fauny czy siedlisko stanowiące refugium zwierząt. Projekt Stacji zakłada powstanie wielu nowych miejsc i siedlisk, które wzbogacą potencjał biocenotyczny terenu działki [...]. Zakłada się zaprojektowanie dodatkowego zbiornika wodnego wraz ze strefą roślinności brzegowej, projektowane są elewacje z naturalnych materiałów (cegła, glina, słoma drewno) porośnięte pnączami rodzimymi (błuszcz) oraz nawiązującymi do dawnego założenia parkowego (winobluszcz). Charakter zamierzenia nie wskazuje, aby w sprawie wystąpiły zagrożenia przykładowo wymienione w art. 33 ust. 1 u.o.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną,