II SA/Ol 679/22

II SA/Ol 679/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5c, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64d par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr SKO.73.101.2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
W dniu 1 października 2021 r., do Burmistrza P. wpłynął wniosek
M.M. (dalej jako: "strona", "skarżący"), o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w granicach oznaczonych literami ABCD na załączniku graficznym wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obręb [...].
Pismem z dnia 11 października 2021 r., Burmistrz P. zawiadomił strony
o wszczęciu postępowania w sprawie.
Decyzją z dnia 31 grudnia 2021r., Burmistrz P. (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), ustalił warunki zabudowy na działce nr [...] w granicach oznaczonych literami ABCD na załączniku graficznym Nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, obręb [...], gmina P. dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.
W ocenie organu pierwszej instancji, spełnione zostały wymogi określone
w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", a zamierzenie wnioskodawcy nie należy do przedsięwzięć innych, niż mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niezwiązanych bezpośrednio
z ochroną obszaru Natura 2000 lub niewynikających z tej ochrony, a mogących zawsze znacząco lub też potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 w rozumieniu przepisu art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.
z 2021 r., poz. 2373 z późn. zm.), dalej jako: " u.u.i.ś.".
Po rozpatrzeniu odwołania Fundacji N z siedzibą w O., decyzją z dnia
25 sierpnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Wskazano, że organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że
w przypadku braku sprzeciwu organów uzgadniających i spełnienia pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zobowiązany był wydać decyzję pozytywną. Organ odwoławczy stwierdził, że milczące uzgodnienie przez RDOŚ nie wyłącza konieczności oceny tego przez organ prowadzący postępowanie główne, zważywszy na nakaz dbałości o wartości przyrodnicze. Teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego i na obszarze Natura 2000. Jest więc objęty ochroną przyrodniczą. Art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jako jeden z łącznych wymogów do wydania decyzji o warunkach zabudowy określa zgodność decyzji
z przepisami odrębnymi. W tym zakresie organ nie działa na zasadzie uznania administracyjnego i w razie braku takiej zgodności nie może wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Do przepisów odrębnych zalicza się wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych, w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem.
W świetle powyższego, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wyczerpująco kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami regulującymi ochronę przyrody i potencjalności jej oddziaływania na obszar Natura 2000. Organ pierwszej instancji nie omówił kwestii ochrony środowiska stojąc na stanowisku, że skoro RDOŚ nie zajął stanowiska na piśmie, to dokonał pozytywnego uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., co zwalnia organ orzekający
z oceny kwestii zgodności inwestycji z przepisami regulującymi to zagadnienie.
Takiej interpretacji nie zaakceptowało Kolegium. Niezajęcie stanowiska przez RDOŚ nie zwalnia organu prowadzącego sprawę od oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W toku postępowania nie zbadano tej okoliczności. Organ nie rozważył także, czy przedsięwzięcie może oddziaływać na obszar Natura 2000, do czego jest zobowiązany w myśl postanowień art. 96 u.u.i.ś.
Organ odwoławczy zauważył też, że odwołująca się podniosła, że
w okolicznościach planowanej inwestycji konieczne jest zbadanie, czy ma ona dotyczyć nowej zabudowy, czy też podlega procesowi legalizacji w ramach istniejącej już zabudowy. Na działce inwestora nr [...] objętej wnioskiem, znajdują się bowiem dwa obiekty o charakterze rekreacyjnym, o czym nie ma odniesienia w decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, poddano w wątpliwość legalność budynków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy jako zabudowa sąsiedzka.
W ocenie Kolegium, powyższe wymaga zbadania i ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości przez organ pierwszej instancji, bowiem rzutuje na prawidłowość wydanej decyzji. Z podanych względów Kolegium orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W sprzeciwie, wywiedzionym na decyzję organu odwoławczego z dnia
25 sierpnia 2022 r. do tut. Sądu, strona stwierdziła, że zakup działki nr [...] nastąpił w wyniku informacji w gminie P., że będzie zmieniona kwalifikacja działki z rolnej na rekreacyjną, a zakup działki bez prawa zabudowy nie miał żadnego sensu. Działka jest używana rekreacyjnie od momentu zakupu, poprzez czasowe zamieszkiwanie w namiotach, a następnie w przyczepach kempingowych. Postanowieniem Sądu Rejonowego w P., nastąpił podział działek do wyłącznego korzystania przez M.M. i M.D. Na działce wyznaczonej do korzystania przez stronę, na stojącej tam przyczepie kempingowej skarżący wykonał zadaszenie i wystąpił o warunki zabudowy, które otrzymał.
Fundacja, która zaskarżyła decyzję o warunkach zabudowy, nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że rekreacja na działce strony ma jakikolwiek jakikolwiek wpływ na środowisko przyrodnicze. Nie przeprowadzono żadnych badań. Argumentacja opiera się jedynie na ogólnych przepisach, jednocześnie blokując tworzenie przyzwoitych warunków rekreacji, dla których zakupiona została działka.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli sąd ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala odpowiednio
w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, należy wskazać, że zgodnie
z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem sprzeciwu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą Kolegium uchyliło w całości i przekazało do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji decyzję Burmistrza P.
o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce
nr [...], obr. [...], gmina P.
Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania
i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych, niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzja o warunkach zabudowy jest rodzajem indywidualnego aktu planistycznego, który ustala dla inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego skonkretyzowane warunki i wymagania w zakresie zagospodarowania terenu i zabudowy. Zasadnicze kategorie warunków i wymagań urbanistyczno- architektonicznych, jakie powinna zawierać tego rodzaju decyzja planistyczna, zostały wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określono szczegółowe zasady i sposób ustalania powyższych wymagań i warunków.
Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby uzyskać warunki zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie
w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz,
o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w cytowanym powyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt
II OSK 657/06, Lex nr 322.451). Niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
W myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W myśl postanowień art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. - decyzje, o których mowa
w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie zaś z ust. 5c art. 53 - niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji,
o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji.
Oznacza to, iż postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji
o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53
ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku, z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej wyspecjalizowany organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. IV SA 2255/99, LEX nr 55769). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym.
W ocenie organu pierwszej instancji, skoro RDOŚ nie zajął stanowiska na piśmie, to uważa się, na podstawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., że dokonał pozytywnego uzgodnienia.
Argumentacji tej nie podzielił organ odwoławczy. Również Sąd nie zgadza się z taką interpretacją art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Niezajęcie stanowiska w terminie 21 dni przez RDOŚ jako organ profesjonalny w zakresie ochrony przyrody, nie zwalnia organu administracji, wydającego decyzję ustalającą warunki zabudowy, od oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt. II SA/Bk 669/16). Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia lub milczącej zgody nie ma bowiem znaczenia z punktu widzenia wiążącego wyniku takiego uzgodnienia dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie głównej. Milczenie organu uzgadniającego nie zwalnia takiego organu od oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami
o ochronie przyrody i ochronie środowiska. Instytucję milczącego współdziałania wprowadzono wyłącznie dla zapewnienia przestrzegania terminu wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający w sprawie. Jest ona stosowana, jeżeli organ uchybi terminowi ustawowemu (21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji). Brak jest więc podstaw prawnych do przyjmowania tak daleko idących konsekwencji procesowych w postaci twierdzenia, że milczące uzgodnienie prowadzi do pozbawienia organu jakiegokolwiek wpływu na ocenę zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony terenów położonych na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego i na obszarze Natura 2000.
Organy nie wypowiedziały się także, czy inwestycja nie będzie naruszała ustawy o ochronie środowiska, skoro działka znajduje się w obszarze Natura 2000 Puszcza [...].
Organ odwoławczy stwierdził także, że konieczne w sprawie jest zbadanie, czy inwestycja ma dotyczyć nowej zabudowy, czy też podlega procesowi legalizacji
w zakresie istniejącej już zabudowy. Ponadto, poddano w wątpliwość legalność budynków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy jako zabudowa sąsiedzka.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym postanowień art. 7, 8, 9 i 80 ustawy
dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy, bez wątpienia, w sprawie wystąpiły przesłanki,
o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W związku z powyższym, sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.