II SA/Ol 660/22

II SA/Ol 660/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek
S. Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art.3 par.2 pkt 5, art.119 pkt 2, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art.2 pkt 12, art.15 ust.2 pkt 6 i 12, art.20 ust.1, art.28 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Działdowo z dnia 25 maja 2022 r. nr LIV/421/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo w obrębie geodezyjnym Księży Dwór oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)
Uzasadnienie
Rada Gminy Działdowo w dniu 25 maja 2022 r. podjęła uchwałę nr LIV/421/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo w obrębie geodezyjnym Księży Dwór. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako: u.s.g.).
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały, w części obejmującej § 8 ust. 6 i ust. 7 oraz Załącznik Nr 1 do uchwały, w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolem 1ZN i 1ZL, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w treści § 8 ust. 6 zaskarżonej uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem 1ZN (przeznaczone na cele zieleni naturalnej), dopuszczono lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ciągów spacerowych i rowerowych oraz obiektów małej architektury i dojazdów do nieruchomości niekolidujących i nie zmieniających ustalonego przeznaczenia terenu elementarnego, w sposób nienaruszający przepisów odrębnych dotyczących ochrony gruntów leśnych. Natomiast w § 8 ust. 7 dla terenów 1ZL (przeznaczone na cele leśne) dopuszczono lokalizację sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, ciągów spacerowych i rowerowych oraz obiektów małej architektury niekolidujących i nie zmieniających ustalonego przeznaczenia terenu elementarnego, w sposób nienaruszający przepisów odrębnych dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wojewoda zarzucił, że dla dopuszczonych do budowy na tych terenach obiektów i urządzeń nie określono wymaganych parametrów i wskaźników, w tym w szczególności powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wysokości zabudowy i ich gabarytów. W ocenie skarżącego brak ustaleń w tym zakresie oznacza istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a mianowicie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W ocenie Wojewody uzasadnia to konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Działdowo, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do podniesionych zarzutów, organ odwołał się do definicji obiektów małej architektury, zawartej w art. 3 ust 4 Prawa budowlanego oraz pojęcia budowy urządzeń infrastruktury, zawartej w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono, że tereny, o których mowa w skardze, obejmują przeznaczenie na cele leśne i na cele zieleni naturalnej. W związku z tym podstawowe przeznaczenie terenu ogranicza katalog obiektów małej architektury do niewielkich obiektów, w szczególności do obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Podobnie jest w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej, których katalog w tym wypadku został ograniczony do wybudowanych pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Ponadto obiekty te - zgodnie z kwestionowanymi zapisami - nie mogą zmieniać podstawowego przeznaczenia terenu, jak również powodować wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wobec tego plan miejscowy wyklucza realizację dróg na przedmiotowych terenach, a ponadto wyklucza realizację obiektów małej architektury związanej z kultem religijnym, gdyż są to obiekty towarzyszące odrębnemu przeznaczeniu terenu np. usług sakralnych lub usług kultu religijnego. Podobnie obiektami architektury ogrodowej są współistniejące dla przeznaczenia podstawowego na terenach takich, jak: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usług publicznych, zieleń urządzona. Wskazane obiekty i podziemne urządzenia infrastruktury technicznej nie zmieniają przeznaczenia terenu ani nie zmniejszają powierzchni biologicznie czynnej i nie posiadają powierzchni zabudowy. Dodatkowo podniesiono, że ustalenie wskaźników zabudowy takich jak powierzchnia zabudowy czy intensywność zabudowy prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności ustaleń planu. Wskazano, że jeżeli plan dla danego terenu nie przewiduje zabudowy, to nie można w nim określać parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Jak wynika bowiem z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p., zarówno maksymalną, jak i minimalną intensywność zabudowy oraz minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej określa się w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, a art. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi, że działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tereny, o których mowa w skardze, nie są przeznaczone pod zabudowę. Zatem nie jest konieczne określanie tego rodzaju wskaźników zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy zarówno skarżący, jak i organ wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Należy zatem wyjaśnić, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina, polegającego na możliwości samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu. Kompetencja gminy do planowania miejscowego, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa, nie nadużywania tego władztwa. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", zwanego też "procedurą planistyczną", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, dostępne w Internecie).
Należy także wskazać, że obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego określa art. 15 u.p.z.p. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Jednakże w doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w powołanym przepisie, tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12, z 20 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1993/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1144/17, dostępne w Internecie; podobnie por. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2021). Zatem pominięcie określonych elementów dla danego terenu, wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. jest dopuszczalne, o ile jest obiektywnie uzasadnione.
W przedmiotowej skardze Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez brak określenia parametrów i wskaźników, w tym w szczególności powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wysokości zabudowy i ich gabarytów, dla terenów określonych w planie miejscowym symbolami 1ZN i 1ZL. Należy jednak zauważyć, że z zapisów § 8 ust. 6 i 7 zaskarżonej uchwały wynika, że podstawowe przeznaczenie tych terenów to odpowiednio tereny zieleni naturalnej i tereny leśne. W planie miejscowym odniesieniu do każdego z tych terenów wprowadzony został zakaz zabudowy, za wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej, ciągów spacerowych i rowerowych oraz obiektów malej architektury nie kolidujących i nie zmieniających ustalonego przeznaczenia terenu elementarnego. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, gmina nie miała obowiązku ustalania w odniesieniu do tych terenów wskaźników i parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt 2 u.p.z.p. W przepisie tym mowa jest bowiem o maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, czy minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Przedmiotowe tereny objęte są zakazem zabudowy. Zatem na przedmiotowych terenach nie jest dopuszczalne wyodrębnienie działek budowlanych w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Tym samym nie ma nawet możliwości ustalenia kwestionowanych wskaźników. Przy czym nie zmienia tego okoliczność, że dopuszczona została możliwość lokalizacji niektórych obiektów budowlanych, jak urządzenia infrastruktury czy obiekty malej architektury, gdyż ich posadowienie nie wymaga konieczności wyodrębnienia działki budowlanej. Tym samym nie doszło do naruszenia prawa, zarzucanego w skardze.
Na marginesie należy zauważyć, że w zaskarżonym planie miejscowym są także inne tereny, z zakazem zabudowy (tereny 1R, 2R, 3R - § 8 pkt 8 planu), na których także przewidziano budowę sieci i urządzeń infrastruktury, a także chodników, czy ścieżek rowerowych. Jednakże w odniesieniu do tych terenów także Wojewoda nie miał wątpliwości, że nie wymagają one ustalenia kwestionowanych wskaźników, pomimo dopuszczalności lokalizacji niektórych obiektów budowlanych.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga został oddalona.