II SA/Ol 648/26

II SA/Ol 648/26 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art.3 par.2 pkt 4, art.58 par.1 pkt 6 i par.3, art.232 par.1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 1043
art.51 ust.1 pkt 2, art.169 ust.1 pkt 3 i ust.2, art.180 ust.2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty z dnia 3 czerwca 2026 r. nr (...) w przedmiocie wydania polecenia usunięcia uchybień postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić S. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 3 czerwca 2026 r. Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty (dalej jako: Kurator Oświaty lub organ), na podstawie art. 180 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043 ze zm., dalej jako: P.o.), skierował do Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego "S." w O. (dalej jako: Dyrektor Liceum), polecenie usunięcie uchybienia polegającego na organizowaniu egzaminów klasyfikacyjnych dla uczniów realizujących obowiązek szkolny poza szkołą na podstawie art. 37 ust. 4 P.o. z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość, o których mowa w art. 125a ust. 2 P.o., w terminie 30 dni od dnia doręczenia polecenia. W uzasadnieniu podano, że w dniu 17 lutego 2025 r. Kurator Oświaty przeprowadził w Liceum kontrolę doraźną, o której mowa w art. 176 ust. 2 P.o. W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości Dyrektorowi Liceum wydano 4 zalecenia. Pismem z 12 marca 2025 r. Dyrektor Liceum zgłosiła zastrzeżenia do zalecenia nr 1 odnoszącego się do "respektowania przy organizowaniu egzaminów klasyfikacyjnych dla uczniów realizujących obowiązek szkolny poza szkołą zapisów art. 125a P.o.", zaś pismem z 7 kwietnia 2025 r. poinformowała organ nadzoru pedagogicznego o sposobie realizacji pozostałych zaleceń. Kurator Oświaty, w piśmie z 4 kwietnia 2025 r., uznał zgłoszone zastrzeżenie za bezzasadne. Podano, że 17 czerwca 2025 r. Kurator Oświaty skierował pismo do Dyrektora Liceum, w którym wskazał, że dyrektor nie ma kompetencji do ustalania warunków i sposobu organizowania zajęć w szkole - a więc także oceniania, klasyfikowania, promowania i przeprowadzania egzaminów - z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość w innych sytuacjach niż określone przepisami prawa oraz pouczył, że w związku z niezrealizowaniem wydanego zalecenia, na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 3 P.o. organ może wystąpić z wnioskiem do organu ewidencyjnego o wykreślenie szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Wskazano, że w dniu 9 stycznia 2026 r. Kurator Oświaty przeprowadził w Liceum kontrolę doraźną, której tematyka obejmowała realizację zalecenia dotyczącego organizowania egzaminów klasyfikacyjnych dla uczniów realizujących obowiązek szkolny poza szkołą. W wyniku tej kontroli ustalono, że egzaminy klasyfikacyjne dla uczniów realizujących obowiązek szkolny poza szkołą nadal są organizowane z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość. W związku z powyższym wydano kolejne zalecenie. Pismem z 11 lutego 2026 r. Dyrektor Liceum złożyła pisemne zastrzeżenia wobec tego zalecenia, ale w piśmie z 6 marca 2026 r. Kurator Oświaty uznał złożone zastrzeżenia za bezzasadne. Podano, że przesłane przez Dyrektora Liceum w dniu 7 maja 2026 r. pismo nie potwierdziło, że zalecenie zostało wykonane. Wobec powyższego Liceum zostało zobowiązane do usunięcia wskazanego uchybienia w terminie 30 dni od dnia polecenia oraz przedstawienia Kuratorowi Oświaty pisemnej informacji o sposobie jego usunięcia wraz z dokumentacją potwierdzającą wykonanie polecenia. Pouczono, że niezrealizowanie polecenia w wyznaczonym terminie może skutkować wszczęciem procedury wykreślenia szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych, zgodnie z art. 180 ust. 2 oraz art. 169 ust. 1 pkt 3 P.o.
Na powyższe pismo skargę do tut. Sądu złożyła S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: Spółka lub skarżąca) Powołując się treść art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Spółka wskazała, że zaskarża czynność Kuratora Oświaty z 3 czerwca 2026 r. w postaci wydania polecenia usunięcia uchybień dla Liceum, zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 lutego 2019 r. w sprawie oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy w szkołach publicznych w zw. z art. 44 ustawy z 7 września 1991 r o systemie oświaty w zw. z art. 37 ust. 4 P.o. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że z brzmienia tych przepisów wynika bezwzględny zakaz przeprowadzenia przez szkoły uczniom realizującym obowiązek szkolny lub nauki poza szkołą egzaminów klasyfikacyjnych z użyciem środków porozumiewania się na odległość, podczas gdy zastosowanie wykładni językowej prowadzi do wniosku o braku uregulowań w zakresie sposobu organizacji przeprowadzania egzaminów klasyfikacyjnych przez dyrektorów szkół, a zatem i braku sformułowania przez prawodawcę zakazu ich przeprowadzania w formule online lub nakazu ich przeprowadzania stacjonarnie;
- art. 125a P.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wskazany w ust. 1 tegoż artykułu katalog przesłanek zawieszenia zajęć w przedszkolu, szkole lub placówce, w kontekście dyspozycji przepisu zawartego w ust. 2, a mianowicie obowiązku ciążącym na dyrektorze szkoły organizacji zajęć z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość, odnosi się także do sposobu organizacji egzaminów klasyfikacyjnych dla uczniów realizujących obowiązek szkolny lub nauki poza szkołą, podczas gdy przepis ma zastosowanie wyłącznie do przerwy w realizacji zajęć z uwagi na wystąpienie wyjątkowych i przejściowych okoliczności, stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa dzieci i młodzieży, w żadnym razie nie odnosząc się do egzaminów klasyfikacyjnych przeprowadzanych dla uczniów w tzw. edukacji domowej;
- § 15 ust. 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 lutego 2019 r. w sprawie oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy w szkołach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obowiązkiem dyrektora szkoły jest prowadzenie dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych egzaminów klasyfikacyjnych dla uczniów realizujących obowiązek szkolny lub nauki ze wskazaniem informacji o formule przeprowadzonych egzaminów - z wykorzystaniem metod i technik porozumiewania się na odległość lub stacjonarnie. Prawidłowe zastosowanie ww. przepisu prowadzi do wniosku nie tylko o braku obowiązku wskazywania w protokołach egzaminacyjnych informacji o sposobie organizacji egzaminu, co wręcz stanowiłoby wyraz nieuzasadnionego rozszerzenia informacji zawartych w protokole egzaminacyjnym, nieznajdujących podstaw w § 15 ust. 10 rozporządzenia, zawierającym zamknięty katalog składowych takiegoż protokołu.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko organu podnosząc, że nie odpowiada ono prawu i przytaczając własną argumentację. Wskazano, że czynność organu nadzoru pedagogicznego, polegająca na sformułowaniu wiążącego polecenia organizowania i przeprowadzania egzaminów w formule stacjonarnej stanowi wyraz arbitralnego i nieuzasadnionego prawnie stanowiska tegoż organu, a jako bezprawna, powinna zostać uznana za bezskuteczną w stosunku do skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie oddalenie w całości, podtrzymując co do zasady stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej czynności. Podniesiono, że zaskarżona czynność nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej i jako taka nie jest poddana kognicji sądów administracyjnych. Ponadto wskazano, że skarga została wniesiona przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia, gdyż polecenie usunięcia uchybienia zostało skierowane do Liceum, reprezentowanego przez jego Dyrektor, a skargę wniosła osoba prawna, tj. Spółka, która nie była adresatem zaskarżonej czynności. Zarzucono przy tym, że skarżąca nie wykazała, że ma interes prawny do wniesienia skargi na czynność podjętą w ramach nadzoru pedagogicznego nad Liceum. Podano, że dopiero na skutek informacji organu nadzoru pedagogicznego przekazanej do organu prowadzącego ewidencję, nastąpi wszczęcie postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły z ewidencji, które zakończy się wydaniem decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu (przez organ prowadzący szkołę). Zatem w ocenie organu skarga winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Kurator przedstawił także stanowisko co do zgodności zaskarżonej czynności z prawem wskazując, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej bezskuteczności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Podnieść bowiem należy, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Działanie organów administracji publicznej, którego nie można sklasyfikować jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. nie podlega kontroli sądowej, a zainicjowanie skargi w takim przedmiocie nie może być skuteczne.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest polecenie usunięcia uchybienia, wydane na podstawie art. 180 ust. 2 P.o. Przepis ten stanowi, że jeżeli niepubliczna szkoła lub placówka lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę prowadzą działalność z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty, wydanych na ich podstawie rozporządzeń lub statutu lub nie wypełniają zobowiązań, o których mowa w art. 168 ust. 4 pkt 6, lub nie spełniają warunków funkcjonowania szkoły określonych zgodnie z art. 178 ust. 4, a w przypadku szkoły artystycznej - warunków funkcjonowania szkoły określonych zgodnie z art. 178 ust. 7, organ sprawujący nadzór pedagogiczny poleca usunięcie uchybień, wskazując, w zależności od oceny zakresu i stopnia stwierdzonych uchybień, termin ich usunięcia, nie dłuższy niż 30 dni od dnia przekazania polecenia. Podnieść należy, że polecenie to nie ma formy decyzji administracyjnej. Należy bowiem zauważyć, że z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 P.o. wynika, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności wydaje decyzje administracyjne w sprawach określonych w ustawie. Z przepisu art. 180 ust. 2 P.o, ani z żadnego innego przepisu tej ustawy nie wynika, aby polecenie to było wydawane w formie decyzji administracyjnej. Przy czym zauważyć należy, że szereg innych przepisów P.o. wskazuje, jakie czynności organów oświatowych wymagają formy decyzji administracyjnej (np. art. 23 ust. 2, art. 37 ust. 1, art. 56 ust. 1, art. 60 ust. 6a, art. 68 ust. 2 P.o.).
W ocenie Sądu kwestionowanego polecenia usunięcia uchybień nie można także zakwalifikować jako czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż za takie uznaje się akty lub czynności, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) są podejmowane na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się między innymi jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, nr 2, s. 18-19, ). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są zatem podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, iż odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak: glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07/, OSP 2008, nr 5, poz. 51, s. 350-351). Tymczasem należy zauważyć, że skierowanie polecenia usunięcia uchybień w trybie art. 180 ust. 2 P.o. jest jednym z koniecznych warunków i przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia szkoły lub placówki z ewidencji, o czym stanowi art. 169 ust. 1 pkt 3 P.o. Zatem polecenie usunięcia uchybień nie stanowi odrębnego aktu lub czynności, lecz jest element określonej procedury. W konsekwencji należy przyjąć, że realizacja konstytucyjnego prawa do sądu następuje dopiero w ramach postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego kontroli zgodności z prawem ewentualnej decyzji o wykreśleniu danej szkoły lub placówki z ewidencji szkół i placówek prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek, wydanej na podstawie art. 169 ust. 2 P.o. W ramach tego postępowania bowiem niezbędne jest skontrolowanie prawidłowości wydania przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny polecenia usunięcia uchybień w trybie art. 180 ust. 2 P.o.
Dodatkowo należy wskazać, na co słusznie wskazał organ, że zaskarżone polecenie usunięcia uchybienia zostało skierowane do Dyrektora Liceum, a nie do Spółki, która wniosła skargę. Jednakże kwestia istnienia interesu prawnego Spółki do wniesienia skargi podlegałaby badaniu przez Sąd dopiero w przypadku stwierdzenia dopuszczalności skargi.
Z powyższych względów skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.
W związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.