II SA/Ol 628/23

II SA/Ol 628/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.133 par.1, art.134 par.1, art.145 par.1 pkt 1 lit.a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art.28, art.77 par.1, art.80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1360
art.336
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1973
art.402 ust.5
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2022 poz 916
art.83 ust.1, art.88 ust.1 pkt 2 i ust.2, art.89 ust.1, art.90 ust.1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Dnia 22 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2023 roku sprawy ze skargi Wójta Gminy E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zgody posiadacza nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z 6 grudnia 2022 r. Wójt Gminy M. (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 89 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 84 ust. 1 i art. 85 ust. 1-5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r. poz. 916), w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U. poz. 1330) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 z późn.zm.), wymierzył Wójtowi Gminy E. (dalej jako: "Wójt Gminy", "skarżący"), administracyjną karę pieniężną w wysokości 51 122 zł za usunięcie 4 drzew bez zgody posiadacza nieruchomości: 1 sztuki drzewa gatunku klon pospolity, 2 sztuk brzozy brodawkowatej i 1 sztuki dęba szypułkowego, z nieruchomości położonej w P., działka nr (...), której właścicielem jest J. Z. (dalej również jako: "właścicielka nieruchomości"). Na śliwę, jako drzewo owocowe, nie jest wymagane zezwolenie.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że został wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy na podstawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 12 września 2022 r. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte 5 października 2022 r.
Przedstawiając stan faktyczny, organ pierwszej instancji wskazał, że pismem z 26 października 2021 r. J. Z. zawiadomiła Wójta Gminy, że podczas przeprowadzonej wycinki drzew w pasie drogowym z P. do P. we wrześniu 2021 r. zostało usuniętych bez jej zgody 5 drzew, na należącej do niej działki nr (...), obręb P.
Pismem z 8 listopada 2021 r., Wójt Gminy poinformował J. Z. o wszczęciu procedury podziałowej przedmiotowej działki, zgodnie z protokołem uzgodnień z 28 października 2021 r., w którym wymieniona wyraziła zgodę na zbycie na rzecz Gminy prawa własności do nieruchomości niezabudowanej stanowiącej nowowydzielane z działki nr (...) działki: działkę o pow. ok. 0, 0042 ha, działkę o pow. ok. 0,0275 ha i działkę o pow. ok. 0,015 ha, obręb P. – numery działek wraz z dokładną powierzchnią ustalone zostaną decyzją podziału geodezyjnego. W protokole tym zaznaczono również, że nowowydzielane działki nabywane są przez Gminę na realizację celu publicznego - poszerzenia istniejącej drogi publicznej – gminnej, działki nr (...), obręb P. i żadna z przedmiotowych działek nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podano także, że w decyzji podziałowej zostanie określony termin na przeniesienie praw do wydzielonej działki gruntu, nie dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna.
W wyniku przeprowadzonych 28 października 2022 r. oględzin ustalono, że na działce nr (...) usunięto 5 drzew przy drodze gminnej. Zmierzono pozostałości pni oraz ustalono objętość drzew: jedna śliwa o obwodzie pnia 68cm, jeden klon pospolity o obwodzie pnia 207cm, dwie brzozy brodawkowate o obwodzie pnia 143cm - mierzone w najmniejszej średnicy pnia oraz jeden dąb szypułkowy o obwodzie pnia 175cm, mierzony na wysokości 130cm.
Ustalono również, że Wójt Gminy na podstawie decyzji Starosty z 9 czerwca 2021 r. zezwalającej na usunięcie 80 szt. drzew i 7 grup krzewów z działek nr (...),(...),(...),(...),(...) obręb P. i działki nr (...) obręb P., gmina E., stanowiących pas drogowy drogi gminnej nr (...) P.-P., zlecił wykonawcy ścięcie drzew przy użyciu piły mechanicznej.
W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, właścicielka nieruchomości 23 listopada 2022 r. została przesłuchana jako świadek, zeznając, że pracownicy Urzędu Gminy w E. poinformowali ją, że wszystkie drzewa zgłoszone do wycinki rosną w pasie drogowym. Dopiero po przeanalizowaniu planów budowy wodociągów dowiedziała się, że wycięte drzewa stanowiły jej własność i było to już po wykonanej wycince drzew.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ pierwszej instancji uznał, że ścięte drzewa usytuowane były na terenie działki nr (...) nienależącej do pasa drogowego dróg publicznych.
Zgodnie zaś z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Natomiast za usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości - wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody).
Wskazano, że wysokość kary ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było (art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 %.
W oparciu o przytoczone wyżej przepisy, organ pierwszej instancji przedstawił sposób wyliczenia kary odnośnie do każdego z wyciętych drzew, wskazując, że w przypadku śliwy jako drzewa owocowego nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na jej wycięcie.
Wójt Gminy złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:
1. art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. zaniechania przeprowadzenia dodatkowych dowodów, o które wnioskowała strona w toku prowadzonego postępowania i niewłaściwe wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu stron, poprzez nałożenie kary pieniężnej podmiotowi realizującemu zadania publiczne - nie biorąc pod uwagę faktu, że Wójt Gminy, jako zarządca drogi jest odpowiedzialny za utrzymanie dróg we właściwym stanie i zapobieganie powstawaniu zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi. Nie budzi wątpliwości fakt, że życie i zdrowie ludzkie jest wartością podstawową i jego ochrona leży w fundamentalnym interesie społecznym;
2. art. 105 k.p.a w zw. z art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w myśl, którego kara, o której mowa w ust. 1 jest nakładana na posiadacza nieruchomości albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. W doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody można wymierzyć jedynie podmiotom mogącym skutecznie ubiegać się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, co wynika z powiązania powyższego przepisu z treścią art. 83 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Karę taką można wymierzyć jedynie właścicielowi nieruchomości, bądź jej posiadaczowi, ponieważ tylko oni mogą dopuścić się tego deliktu administracyjnego. W przedmiotowym przypadku Gmina E. nie była ani właścicielem ani posiadaczem działki, na której rosły przedmiotowe drzewa. Stąd też nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej osobie trzeciej (Gminie E.), gdyż osoba taka nie jest zobowiązana do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości, a tym samym nie jest uprawniona (brak przymiotu strony) do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu takiej nieruchomości, tj. nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej – J. Z. Postępowanie powinno być zatem umorzone na podstawie art. 105 k.p.a. W przedmiotowej sprawie kluczową kwestią jest ustalenie podmiotu, któremu przypisać można odpowiedzialność administracyjną na gruncie art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Podstawą do obciążenia odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy określonego podmiotu jest wykazanie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu a zniszczeniem drzew. Starosta działający jako organ właściwy w oparciu o art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wydał decyzję zezwalającą Gminie E. na usunięcie drzew, w tym 5 drzew z terenu nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej – J. Z. Gmina E. jedynie dokonała usunięcia tych drzew zgodnie z uzyskanym zezwoleniem;
3. art. 156 § 1 i nast. k.p.a., poprzez brak przyjęcia, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 9 czerwca 2021 r. Zezwolenie wydane na rzecz Gminy E. przez Starostę na usunięcie drzew dotyczyło również 5 drzew rosnących na działce osoby trzeciej – J. Z., niebędącej wnioskodawcą w sprawie ich usunięcia, podczas gdy podmiot składający wniosek o wydanie zezwolenia, tj. Gmina E. nie była posiadaczem nieruchomości (jak również jej właścicielem) i błędnie określiła miejsce usunięcia drzew;
4. art. 402 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną jego interpretację, bowiem aktualnie przepis ten nie wskazuje wprost, czy wpływy z tytułu opłat za usunięcie drzewa lub krzewu oraz kar, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stanowią dochód budżetu gminy, której organ wykonawczy wydał ostateczną decyzję administracyjną, czy może jednak chodzi o gminę, z której terenu drzewa zostały usunięte. Natomiast organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją wskazał konto Urzędu Gminy w M. jako konto, na które przedmiotową karę należy uiścić.
W związku z powyższymi zarzutami, Wójt Gminy wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania.
Ponadto, Wójt Gminy wniósł o powołanie biegłego geodety w celu dokonania pomiaru posadowienia drzew w stosunku do granicy prawnej pomiędzy działka nr (...) i działką nr (...), a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań wymienionych w odwołaniu świadków.
Decyzją z 20 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz przytoczył obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa.
Podniesiono, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, który w ocenie Kolegium jest kompletny i nie ma potrzeby jego uzupełnienia przez przeprowadzenie dowodu z zeznań wymienionych w odwołaniu świadków, fakt wycięcia drzew na działce nr (...) bez zgody właściciela nieruchomości nie budzi wątpliwości.
Wskazano, że z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy miał świadomość tego, że wycinane drzewa znajdują się na działce nr (...), będącej własnością J. Z. Świadczy o tym sporządzony 28 października 2021 r. protokół uzgodnień zawarty pomiędzy J. Z. a Wójtem Gminy dotyczący przyszłego nabycia przez Gminę E. części działki (wraz z objętymi niniejszą decyzją drzewami) na powiększenie działki nr (...) stanowiącej drogę publiczną. Ponadto, sporządzono szacunek brakarski drewna pochodzącego z wycinki drzew na działce J.Z. Wycięte drzewa były objęte wnioskiem Gminy E. skierowanym do Starosty o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew i zostały one również wykazane w tabeli drzew do usunięcia. Powyższe, w ocenie Kolegium, wskazuje na to, że Gmina E, miała wiedzę o tym, że dokonuje wycinki drzew na terenie, do którego nie ma prawa własności, lecz ma dopiero zamiar nabyć działkę, na której te drzewa znajdowały się, a także o tym, że J. Z. nie wyraziła zgody na ich wycinkę - akta sprawy takiej zgody nie zawierają. Nie ma zatem podstaw do umorzenia niniejszego postępowania. Starosta wydał decyzję o zezwoleniu na wycinkę drzew na podstawie przedłożonych mu przez Wójta Gminy dokumentów, niemniej jak wynika z akt sprawy objęte wnioskiem drzewa znajdowały się na działce, do której Wójt Gminy nie miał prawa własności.
Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Natomiast organ odwoławczy nie rozważał wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na to, że jej wyeliminowanie nie wpłynęłoby na fakt, że drzewa zostały wycięte bez zgody właściciela nieruchomości.
Zaznaczono, że z akt sprawy nie wynika też, aby drzewa usunięte z działki nr (...) były w złym stanie fitosanitarnym, zagrażającym życiu i zdrowiu ludzi. Tym samym, zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienia faktu, że Wójt Gminy jako zarządca drogi jest odpowiedzialny za utrzymanie dróg we właściwym stanie i zapobieganie powstawaniu zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi jest niezasadny.
Prawidłowo również organ pierwszej instancji przyjął sposób obliczenia kary, tj. zastosował art. 89 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Ustalony w toku przeprowadzonego postępowania stan faktyczny wskazuje bowiem, że po wycince drzew na działce nr (...) nie było kłód drzew: brzóz, klonu, pozostały pnie, co wynika ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej.
Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie kara pieniężna winna zostać uiszczona na rachunek bankowy tej gminy, której wójt wydał decyzję administracyjną, gdyż kara pieniężna za usunięcie drzewa ma stanowić dolegliwość finansową dla podmiotu dokonującego usunięcia drzew niezgodnie z przepisami prawa, a nie byłoby to możliwe, gdyby ukarana gmina uiściła karę pieniężną na swoje konto.
Wójt Gminy wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, zaniechanie prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego i oddalenie żądania przeprowadzenia dowodów mających znaczenie dla sprawy oraz oparcie na ustaleniach niewynikających z zebranego materiału dowodowego,
2. art. 88 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przypisaniu skarżącemu odpowiedzialności za nielegalną wycinkę drzew, podczas gdy w sprawie zachodzą przesłanki odstąpienia zastosowania kary pieniężnej za usunięcie drzew, ponieważ skarżący miał zezwolenie na wycięcie tych drzew i był, co najmniej samoistnym posiadaczem nieruchomości, a więc zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.,
3. art. 156 § 1 i nast. k.p.a., poprzez brak przyjęcia, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji tj. decyzji Starosty z 9 czerwca 2021 r.,
4. art. 402 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędną jego interpretację, że karę należy wpłacić na konto organu pierwszej instancji.
W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego i umorzenie postępowania, alternatywnie o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego i przekazanie do ponownego rozpatrzenia temu organowi w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z inwentaryzacji zieleni z września 2019 r., powołanie biegłego geodety w celu dokonania pomiaru posadowienia drzew w stosunku do granicy prawnej pomiędzy działką nr (...), stanowiącą własność Gminy E. i działką nr (...), należącą do J. Z. oraz zeznań wymienionych w skardze świadków, w tym pracowników Starostwa Powiatowego na okoliczność przeprowadzonych 14 kwietnia 2021 r. oględzin oraz wydania decyzji z 9 czerwca 2021r. zezwalającej Gminie E. na wycinkę 80 sztuk drzew i 7 sztuk grup krzewów o łącznej powierzchni 597m² w związku z kolizją z projektowaną inwestycją pn. "Przebudowa drogi lokalnej, gminnej nr (...) w miejscowości P. do miejscowości P. wraz z budową kanalizacji deszczowej".
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom Kolegium, nie miał świadomości, że wycina drzewa rosnące się na działce nr (...), stanowiącej własność J. Z. Podał, że drzewa te zostały wycięte we wrześniu 2021 r., na podstawie decyzji Starosty z 9 czerwca 2021 r. Natomiast protokół uzgodnień z właścicielką działki nr (...) sporządzono w październiku 2021 r., po jej interwencji. Zaznaczono, że wniosek Gminy E. skierowany do Starosty o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew był sporządzony na podstawie inwentaryzacji zieleni do wycięcia przeprowadzonej przez Biuro Projektów Drogowych w E. we wrześniu 2019 r., z której wynikało, że posiadaczem nieruchomości była Gmina E., zaś w momencie znaczenia drzew do wycinki nawet właścicielka nieruchomości nie zgłaszała zastrzeżeń, że drzewa są na jej działce. Dopiero po usunięciu drzew ustalono, że Gmina E. nie była właścicielem działki, na której rosły sporne drzewa. Przy czym, drzewa te znajdowały się poza ogrodzeniem nieruchomości nr (...).
Wskazano, że kara, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nakładana jest na posiadacza nieruchomości albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Ponadto, w doktrynie, jak i orzecznictwie, przyjmuje się, że karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów można wymierzyć jedynie podmiotom mogącym skutecznie ubiegać się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, co wynika z powiązania powyższego przepisu z art. 83 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Karę taką można wymierzyć jedynie właścicielowi nieruchomości, bądź jej posiadaczowi, ponieważ tylko oni mogą dopuścić się tego deliktu administracyjnego.
Podniesiono, że Gmina E. dokonała usunięcia drzew zgodnie z uzyskanym zezwoleniem, jako posiadacz samoistny nieruchomości. Wydane zezwolenie dotyczyło również 5 drzew rosnących na działce stanowiącej własność J. Z., nie będącej wnioskodawcą w sprawie ich usunięcia. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, decyzja ta, jako akt ostateczny, powinna zostać zweryfikowana w administracyjnym trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wydane zezwolenie zawiera bowiem istotne uchybienia, które mogą zostać zakwalifikowane jako ciężkie wady skutkujące stwierdzeniem jego nieważności. Gmina działająca w sprawie, jako posiadacz i jako podmiot uprawniony na podstawie zezwolenia, wykonała wydane zezwolenie, a zatem usuwając drzewa nie działała jako podmiot niedysponujący zezwoleniem, lecz raczej, jako podmiot, który wykonał wadliwe zezwolenie. W konsekwencji, nie ma podstaw do nakładania kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzew bez zezwolenia.
Skarżący zakwestionował również nałożony przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 402 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, obowiązek uiszczenia nałożonej kary pieniężnej na konto gminy, która wydała skarżoną decyzję. W ocenie skarżącego wykładnia celowościowa obecnego brzmienia przepisu powinna być taka, że opłaty i kary za usuwanie drzew i krzewów powinny przypadać gminie, z której terenu usunięto drzewa, jako gminie, w której nastąpiła szkoda w przyrodzie.
Jednocześnie podniesiono, że wyliczanie obwodów drzew na podstawie pozostałych w terenie pni po usunięciu drzew w trakcie przeprowadzonych 28 października 2022 r. oględzin było zbędne, bowiem wielkość obwodów wszystkich drzew była znana organowi pierwszej instancji ze znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji zieleni sporządzonej przez osobę uprawnioną, określającej rodzaje i obwody drzew. Ponadto, 14 kwietnia 2021r. przeprowadzono oględziny drzew wyznaczonych do wycinki, podczas których potwierdzone zostały zapisy zawarte w złożonym przez Gminę E. wniosku pod względem rozpoznania gatunkowego oraz wielkości obwodów drzew wskazanych do wycinki. Wielkość obwodów potwierdzał również stanowiący integralną część decyzji zał. Nr 1 do decyzji Starosty z 9 czerwca 2021 r.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 12 września 2023 r., ustanowiona przez skarżącego pełnomocnik złożyła do akt sprawy decyzję z 1991 r., z której wynika, że drzewa zostały wycięte z działki nr (...) i działki nr (...), która stanowi w niewielkiej części pas drogowy będący własnością J. Z. Podano, że działka nr (...) to droga gminna. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego poparła skargę i argumenty w niej zawarte. Podniosła, że Kolegium nie wzięło pod uwagę samoistnego posiadania nieruchomości przez Gminę E., bowiem to Gmina faktycznie włada nieruchomością nr (...). Działka ta, stanowiąca pas drogowy, jest remontowana i utwardzana przez Gminę. Wskazano, że z działki nr (...) zajęty przez Gminę pas drogowy ma szerokość około 2 m. Gmina wycinała tam wielokrotnie zakrzaczenia, zaś do dziś J. Z. nie jest w posiadaniu działki, nie przestawiła nawet płotu i nie reagowała na wycinkę drzew. Zaznaczono, że wymieniona nabyła wskazaną nieruchomość od Agencji w 1993 r.
Skarżący dodał, że działka nr (...) przylega na długim odcinku do działki nr (...) stanowiącej drogę gminną. Wskazany odcinek drogi stanowiący działkę nr (...) używany był przez Gminę od 1991 r., tj. od kiedy Gmina stała się właścicielem działki (...). Działka nr (...) przylegająca do działki nr (...) była regularnie przez Gminę wyrównywana i utwardzana tłuczniem. Sama jezdnia jest poza działką nr (...). Na działce nr (...) jest pas drogowy. Dodał, że J.Z. zorientowała się, że fragment drogi będzie przebiegał przez jej działkę w 2021 r., kiedy Gmina zaczęła przeprowadzać nową inwestycję - instalację wodociągową. Dopiero jak Gmina zaczęła przygotowywać mapy i plany inwestycji, okazało się, że część działki nr (...) stanowi własność J. Z.
W piśmie procesowym z 14 września 2023 r. J. Z. zakwestionowała wyrażane przez skarżącego twierdzenia, że jest on samoistnym posiadaczem części działki nr (...), podnosząc, że takie przekonanie jest błędne i nieuprawnione, stanowiące w istocie próbę uniknięcia odpowiedzialności za bezprawne wycięcie drzew z jej działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360, 2337 i 2339 oraz z 2023 r. poz. 326), dalej jako: "kodeks cywilny" – jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W przypadku zaś usunięcia drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody).
Kara, o której mowa w art. 88 ust. 1 cytowanej ustawy jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nic było (art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10% (art. 89 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody). Wysokość stawek opłat za usunięcie drzew określona jest w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r., poz. 1330). Zgodnie z załącznikiem nr 1 do ww. rozporządzenia stawka opłaty w zł za 1 cm obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm uzależniona jest od gatunku drzewa oraz obwodu pnia drzewa w cm mierzonego na wysokości 130 cm wynoszącego do 100 cm i od 101 cm. Czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta (art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody).
Podkreślić należy, że administracyjna odpowiedzialność za bezprawne zniszczenie drzew i krzewów jest zobiektywizowana, co oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. Tym samym, nieistotnym jest, czy dokonano wycięcia osobiście, czy też został wynajęty w tym celu inny podmiot, jak również nieistotna jest - z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności - świadomość czy też brak świadomości konieczności uzyskania stosownego zezwolenia. Bez znaczenia dla zaistnienia odpowiedzialności pozostają także motywy jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 798/21, dostępne w CBOSA).
Podstawą do obciążenia odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody określonego podmiotu jest wykazanie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu a zniszczeniem drzew. Jeżeli drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela (posiadacza) i w sposób, któremu właściciel (posiadacz) nie mógł zapobiec, wtedy właściciel (posiadacz) nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, co nie oznacza, że nie można wymierzyć kary tej osobie, która drzewa te bez zgody i wiedzy właściciela (posiadacza) usunęła (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 677/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1043/18, dostępne w CBOSA).
Zauważyć należy, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych uregulowań odnośnie pojęcia strony w postępowaniu dotyczącym wymierzania administracyjnych kar pieniężnych w trybie art. 88 ww. ustawy. W tej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zastosowanie kary za usunięcie drzew musi być poprzedzone ustaleniem, kto usunął lub zniszczył drzewa i krzewy, a skoro tak, to okoliczności związane z ustaleniami dokonanymi w tej materii będą miały miejsce w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, a więc interes prawny w takim postępowaniu, w znaczeniu, jakie jest mu nadawane na gruncie art. 28 k.p.a., będzie ustalany na podstawie przepisów stanowiących podstawę ochrony drzew i krzewów. Dlatego też stronami postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinny być wszystkie te podmioty, które uczestniczyłyby w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przy czym, zaznaczyć należy, że celem prowadzonego na podstawie art. 88 i nast. ustawy o ochronie przyrody postępowania jest wyłącznie wymierzenie kary sprawcy nielegalnego czynu, a nie zadośćuczynienie właścicielowi drzew.
Zatem stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody będzie zawsze posiadacz nieruchomości, z której drzewa lub krzewy wycięto.
Zauważyć należy, że treść art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wskazuje, że administracyjna kara pieniężna będzie mogła być wymierzona innemu podmiotowi niż posiadacz nieruchomości lub właściciel urządzeń przesyłowych, jeżeli działał on bez zgody posiadacza nieruchomości.
W związku z tym, podstawową okolicznością, jaką musi ustalić organ przed wymierzeniem kary pieniężnej na tej podstawie, będzie brak wyrażenia na to zgody przez posiadacza nieruchomości.
Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie definiują pojęcia "posiadacza nieruchomości", zasadne jest więc odniesienie się do regulacji zawartej z art. 336 kodeksu cywilnego. Zgodnie ze ww. przepisem posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).
Wyjaśnić przy tym należy, że tak, jak prawo własności, względnie ograniczone prawo rzeczowe do danej nieruchomości, jest kategorią obiektywną i zupełnie oderwaną od realnego wykonywania tych praw, tak posiadanie, zarówno samoistne, jak i zależne, to określony stan faktyczny wynikający tylko i wyłącznie z zachowania posiadacza.
Ze zgromadzonego materiału aktowego wynika, że z działki nr (...), której właścicielką jest J. Z., zostały wycięte 4 drzewa, na których usunięcie wymagana jest zgoda. Przy czym, właścicielka nieruchomości o taką zgodę nie występowała. Jak ustalono w toku przeprowadzonego postępowania usunięcie wskazanych drzew nastąpiło w związku z planowaną przebudową drogi gminnej, obejmującą między innymi działkę nr (...), która to działka sąsiaduje bezpośrednio z działką nr (...). Przy czym, właściciel działki nr (...), którym jest Gmina E., uzyskała zezwolenie Starosty na usunięcie 80 sztuk drzew i 7 grup krzewów z działek nr (...),(...),(...)(...),(...) obręb P. i działki nr (...) obręb P., gmina E., stanowiących pas drogowy drogi gminnej. Z treści wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów, w tym inwentaryzacji zieleni, przeprowadzonej we wrześniu 2019 r., wynika, że rzeczone drzewa zostały oznaczone do wycinki jako znajdujące się na działce, objętej przedmiotowym wnioskiem. Jak wskazał skarżący w złożonej skardze, dokonał on usunięcia kwestionowanych drzew zgodnie z uzyskanym zezwoleniem, jako posiadacz samoistny nieruchomości.
Zauważyć przy tym należy, że część działki nr (...), przylegająca do działki nr (...), stanowiącej drogę gminną, jest traktowana i wykorzystywana przez Gminę jako pas drogowy. Jak podał skarżący na rozprawie, Gmina regularnie wyrównuje ten odcinek drogi i utwardza tłuczniem, przy czym sama jezdnia znajduje się poza działką nr (...). Natomiast właścicielka nieruchomości zakwestionowała stanowisko skarżącego odnośnie do samoistnego posiadania przez Gminę części jej działki.
W ocenie Sądu, niezbędne jest więc ustalenie, kto faktycznie był posiadaczem przedmiotowej nieruchomości w momencie wycinki wskazanych drzew, a następnie czy właściciel (posiadacz) udzielił zgody na usunięcie tych drzew. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala bowiem na dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, zaś okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wyjaśnienia powyższej kwestii zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś z akt sprawy wynika, że nie przeprowadzono w tym zakresie wyczerpującego postępowania dowodowego. Zasadne jest zatem przeprowadzenie odpowiednich czynności, przy uwzględnieniu wyjaśnień skarżącego, a także właścicielki działki nr (...), które pozwolą na sformułowanie jednoznacznych wniosków i zastosowanie właściwych przepisów ustawy.
Podkreślić również należy, że powoływanie się na omyłkowe wycięcie drzew z działki nienależącej do skarżącej i podjęcie działań w celu wszczęcia procedury podziałowej przedmiotowej działki, a w konsekwencji nabycia prawa własności do nowo wydzielanych działek z tej działki, nie ma znaczenia odnośnie do wymierzenia kary w trybie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Powstanie odpowiedzialności administracyjnej związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem do ustalenia, czy konkretne zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 816/21, dostępny w CBOSA).
Zaznaczyć należy, że usunięcie drzew bez zgody posiadacza nieruchomości stanowi delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie, a odpowiedzialność za niego ponosi osoba, która tego deliktu dopuściła się. Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew. Organ ma zatem bezwzględny obowiązek nałożenia kary pieniężnej za wycinkę drzewa. Tym samym, decyzja ta jest decyzją związaną, a nie opartą na uznaniu administracyjnym. Organ nie może więc odstąpić od wymierzenia kary stronie skarżącej, odwołując się do takich okoliczności jak niezamierzone działanie, czy naprawienie szkody. W związku z nieodwracalnymi skutkami deliktu w postaci wycinki drzew, nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na następcze usunięcie naruszenia prawa. Organ nie dysponuje również uznaniem administracyjnym w zakresie ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca posłużył się tu bowiem obiektywnymi kryteriami związanymi z obwodem pnia wyciętego drzewa i stawki opłaty za wycinkę. Odpowiedzialność nie jest zatem w tej sytuacji uzależniona od innych przesłanek niż wskazane ustawą i ma charakter sankcji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 402 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazać należy, że przepis ten w aktualnie obowiązującym brzmieniu stanowi, że wpływy z tytułu opłat za usuniecie drzewa lub krzewu oraz kar, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, stanowią w całości dochód budżetu gminy, z wyjątkiem wpływów z tytułu opłat i kar nakładanych przez starostę, które stanowią w całości dochód budżetu powiatu, oraz wpływów z tytułu opłat i kar nakładanych przez marszałka województwa, które stanowią w 35% przychód Narodowego Funduszu i w 65% - wojewódzkiego funduszu, co wynika z mocy samego prawa, a nie z decyzji administracyjnej.
W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na jej ostateczny wynik. Podkreślić bowiem należy, że postępowania, których przedmiotem jest administracyjna kara pieniężna, bazować muszą na ustaleniu faktów w oparciu o cały, kompletny materiał dowodowy. Konieczne jest zatem bezsporne ustalenie przesłanek zaistnienia odpowiedzialności. Tymczasem, stan władania przedmiotową działką na dzień dokonania wycięcia drzew nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości.
Rozstrzygając sprawę ponownie, orzekające w sprawie organy uwzględnią wyrażone w niniejszym uzasadnieniu uwagi Sądu, zwłaszcza co do konieczności uzupełnienia i ponownego wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.
W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.