II SA/Ol 588/25

II SA/Ol 588/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Katarzyna Matczak
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 4 pkt 1, art. 38 ust. 1-2, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1-2, art. 40 ust. 12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz strony skarżącej M. Sp. z o.o. w O. kwotę 16043 zł (szesnaście tysięcy czterdzieści trzy złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta O. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Burmistrz"), na podstawie art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 4, ust. 8, ust. 12 pkt 1 i ust. 13, art. 40a ust. 1 oraz art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej jako: "u.d.p."), wymierzył przedsiębiorstwu M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako: "Spółka", "skarżąca", "strona") karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi nr [...] ul. P. (dz. ew. nr [...], obr. [...], m. O.), bez wymaganego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, którego zarządcą jest Burmistrz Miasta O., poprzez jego zajęcie na prawach wyłączności w celu ustawienia ogrodzenia, w okresie od 14 kwietnia 2021 r. do 2 września 2021 r. (142 dni) o powierzchni 187,50 m2. Kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 532 500 zł wynika z wyliczenia 187,50 m2 x 142 dni x 2 zł/m2 x 10 (kara w wysokości dziesięciokrotności)
= 532 500 zł. Karę pieniężną w wysokości 532 500 zł należy wpłacić na wskazane konto bankowe, w terminie najpóźniej 14 dni od uprawomocnienia się decyzji w trybie egzekucji wraz z odsetkami oraz kosztami egzekucyjnymi.
W uzasadnieniu decyzji Burmistrz szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy
i wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, że strona w 2012 r. w trakcie wymiany ogrodzenia samowolnie zajęła pas drogowy. O niezgodności stanu faktycznego ogrodzenia ze stanem prawnym dowiedział w lipcu 2020 r., podczas opracowywania projektu rozbudowy hali. W dniu 14 kwietnia 2021 r., do tutejszego organu wpłynęło pismo Spółki w sprawie sprzedaży gruntu w pasie drogowym, celem uporządkowania stanu prawnego i legalizacji istniejącego ogrodzenia, umieszczonego bez wymaganego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z kolei 3 września 2021 r., skarżąca złożyła wniosek o zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu ustawienia ogrodzenia. Zmiany na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy odpowiadają zmianom wskazanym w operacie technicznym uzyskanym ze Starostwa Powiatowego w O. Biorąc więc pod uwagę, że przebieg ogrodzenia został zmieniony, nie ma możliwości zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889, dalej jako: "u.d.p."), który ma zastosowanie do obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 1 października 1985 r. bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa.
Organ podał, że w sprawie były prowadzone już dwa postępowania administracyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. zleciło Burmistrzowi przeprowadzenie postępowania na okoliczność, czy przedmiotowe ogrodzenie było nieprawidłowo umiejscowione od 40 lat; w tym celu organ przeprowadził dwie rozprawy administracyjne, podczas których świadkowie potwierdzili, że ogrodzenie znajdowało się w tym samym miejscu do czasu rozbiórki w 2021 r. Skarżącej oraz każdemu z przesłuchanych świadków przedstawiono taką samą dokumentację fotograficzną z Google Maps, jednak żaden świadek nie potwierdził jednoznacznie, że przebieg ogrodzenia z 2012 r. był taki sam jak przed 1985 r. Dodał, że strona składając wniosek o zajęcie pasa drogowego miała obowiązek podania wymiarów zajęcia pasa, a w niniejszym postępowaniu neguje pomiar powierzchni, który sama wykonała i nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu.
Organ podniósł, że obowiązkiem strony było "uporządkowanie terenu lub uzyskanie kolejnego zezwolenia na zajęcia pasa drogowego". Nie można uznać, że skarżąca zaprzestała naruszenia prawa, co jest konieczne do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Dodał, że nie można pominąć faktu, że umieszczone w pasie drogowym ogrodzenie oddziaływało i ograniczało możliwość wykorzystania w sposób swobodny pasa drogowego oraz powodowało utrudnienia w ruchu kołowym; do organu wpływały liczne skargi, że Spółka prowadzi załadunek
i rozładunek samochodów ciężarowych na drodze publicznej, co utrudnia ruch. Burmistrz uznał, że waga naruszenia nie była znikoma, ponieważ było ono samowolne, długotrwałe i powodowało utrudnienia w ruchu kołowym. Ponadto strona dokonała zniszczenia zieleni poprzez utwardzenie terenu.
Konkludując, organ pierwszej instancji – powołując przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie – uznał, że ze względu na zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierzenie kary pieniężnej było zasadne.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), zarzucając jej:
I) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy,
w postaci przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), polegające na jego niezastosowaniu i w konsekwencji nałożeniu kary określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził zajęcie pasa drogowego przed dniem 1 października 1985 r., a więc przed dniem wejścia
w życie ww. ustawy, zaś ewentualne wątpliwości co do stanu faktycznego nie zostały objęte zastosowaniem instytucji określonej w art. 81a § 1 k.p.a., nakazującej niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygać na korzyść strony;
II) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 77 § 1 w zw.. z art. 78 § 1, art. 69 § 1, art. 80 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez:
a) nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony o przesłuchanie
w charakterze świadka S. P., na okoliczność czasookresu pierwotnego umiejscowienia opłotowania oddzielającego nieruchomość Spółki od drogi publicznej przez poprzedniego właściciela nieruchomości, w tym Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w O. oraz posadowienia nowego opłotowania przez skarżącą w miejscu pierwotnego opłotowania oraz przeprowadzenie wizji lokalnej połączonej z oględzinami nieruchomości w zakresie zajęcia pasa drogowego z ww. świadkiem;
b) zaniechania przeprowadzenia, wbrew wytycznym Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym w decyzji z [...] 2023 r., analizy zapisów ewidencji gruntów i budynków z okresu poprzedzającego dzień 1 października 1985 r., pomimo iż wnioskowany świadek S. P. posiadał wiedzę o umiejscowieniu na terenie pasa drogowego budynku sklepowego i ogrodzenia wystawionego przez [...] w O. przed ww. datą i dokumentację zdjęciową tego stanu faktycznego na rok 1991;
c) zaniechania samodzielnego wyliczenia przez organ powierzchni zajętego pasa drogowego, stanowiącego podstawę obliczenia wysokości kary, pomimo wskazania Kolegium na nieregularną figurę geometryczną zajętego pasa i bezrefleksyjnemu przyjęciu wyliczeń z wniosku strony, pisanego pod dyktando pracownika organu – M. Z. – oraz bez dokonania właściwych pomiarów terenowych z wykorzystaniem wizji lokalnej, stanowiącej poszanowanie interesów skarżącej;
d) zaniechanie przesłuchania w charakterze świadka inspektora ds. Infrastruktury drogowej Urzędu Miejskiego K. C. - na okoliczność zachowania M. Z. podczas rozmowy ze stroną w przedmiocie wskazania powierzchni zajętego pasa drogowego, którą skarżąca wpisała do wniosku o zajęcie pasa drogowego z 3 września 2021 r.;
e) zaniechania sporządzenia, odczytania i przedstawienia niezwłocznie do podpisu świadkowi B. B. i skarżącej protokołu przesłuchania z 6 marca 2024 r. oraz świadków przesłuchanych podczas rozprawy administracyjnej 21 maja 2024 r.
f) odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej o dokumentowanie przebiegu przesłuchań świadków, a w szczególności wizji lokalnej w formie wideo,
z przerzuceniem na stronę obowiązku uzyskania zgody świadków na utrwalanie ich wizerunków podczas tych czynności;
III) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 189f § 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu i nieodstąpieniu od nałożenia kary administracyjnej, mimo istnienia ku temu przesłanek wynikających z ustalonego stanu faktycznego, a w tym błędnej identyfikacji znamion art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
w postaci stwierdzenia wyższego niż znikoma wagi naruszenia oraz błędnej wykładni znamienia "zaprzestania naruszenia prawa" poprzez nieznanego w tym przepisie pojęcia "przywrócenia do stanu pierwotnego", podczas gdy w rzeczywistości skarżąca zaprzestała naruszenia prawa, poprzez przesunięcie spornego opłotowania z terenu pasa drogowego.
Postanowieniem z [...] r., Kolegium zobowiązało organ pierwszej instancji do nadesłania – w terminie 14 dni – informacji ze wskazaniem precyzyjnego sposobu wyliczenia powierzchni zajętego pasa drogowego drogi nr [...]ul. P., w wyniku zajęcia którego została naliczona kara pieniężna.
Pismem z 4 kwietnia 2025 r., Burmistrz poinformował Kolegium, że przedmiotowy pas drogowy określony jest przez granice działki nr [...], obr. [...], m. O. W postępowaniu nie budzi wątpliwości, faktyczne zajęcie pasa drogowego przez Spółkę w obszarze ograniczonym linią graniczną części ww. działki przebiegające przez punkty graniczne [...], a istniejącym w dniach 14 kwietnia 2021 r.
do 2 września 2021 r. ogrodzeniem trwałym. Wskazana powierzchnia zajętego pasa drogowego to 187,50 m2, a pomiar zajętej powierzchni został dokonany
w Geoportalu Powiatu O. na podstawie przeprowadzonej wizji w terenie, analizy załączonego planu sytuacyjnego przez skarżącą do pisma z 14 kwietnia
2021 r. Przyjęta powierzchnia jest tożsama z powierzchnią, którą wskazała strona we wniosku o zajęcie pasa drogowego z 3 września 2021 r. Ostatecznie Burmistrz wyjaśnił, że 26 marca 2025 r. wystąpił do Starosta Powiatowego w O.
z prośbą o określenie współrzędnych powierzchni zajętego, ogrodzonego terenu, oznaczonego na załączonej mapie sytuacyjnej w skali 1:500, stanowiącej załącznik do złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Starosta poinformował organ, że powierzchnia zajętego pasa drogowego obliczona analitycznie, wyłącznie na podstawie materiałów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przy wykorzystaniu oprogramowania EwMapa, wynosi 0,0184 ha. Potwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, zajęcie pasa drogowego nastąpiło na powierzchni 184 m2.
Pismem z 22 maja 2025 r. Spółka odniosła się do uzupełnionego przez Kolegium materiału dowodowego, podnosząc, że organ pierwszej instancji w istocie dalej nie wskazał precyzyjnego sposobu wyliczenia powierzchni, a jedynie ograniczył się do zapytania o przedmiotową powierzchnię Starosty O. Strona zarzuciła, że jej zdaniem Starosta nie dokonał precyzyjnego obliczenia powierzchni, ponieważ na miejscu nie zostały dokonane żadne pomiary z udziałem geodety, a jedynie przy pomocy programu komputerowego, na podstawie punktów granicznych, które były wyznaczone i nanoszone na przestrzeni wielu lat; pierwsze, zaledwie dwa w 1985 r., a ostatnie w 2011 r. Ponadto powierzchnia wskazana przez Starostę jest mniejsza niż wskazana w decyzji przez organ pierwszej instancji, a nadal nie mamy pewności, że jest to prawidłowa powierzchnia.
Decyzją z [...] r., Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekło co do istoty sprawy poprzez ustalenie Spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi nr [...] ul. P. (dz. ew. Nr [...], obr. [...], m. O.) bez wymaganego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez jego zajęcie na prawach wyłączności w celu ustawienia ogrodzenia, w okresie od 14 kwietnia 2021 r. do 2 września 2021 r. (142 dni) o powierzchni 184 m2, w wysokości 522 650 zł, płatne na wskazane konto, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji w trybie egzekucji wraz z odsetkami oraz kosztami egzekucyjnymi.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium obszernie przytoczyło stan faktyczny sprawy
i przytoczyło przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśniło, że postępowanie organu pierwszej instancji skoncentrowało się na ustaleniu, czy zajęcie pasa drogowego nastąpiło przed 1985 r. i podało, że w ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło przed wejściem w życie u.d.p., czyli przed 1985. Zgromadzona dokumentacja zdjęciowa, jak i zeznania świadków, wskazują, że posadowienie ogrodzenia terenu Spółki (a co za tym idzie powierzchnia zajętego pasa drogowego) na przestrzeni lat ulegało zmianie. Analiza wydruków z Google Maps pokazuje, że już w latach 2012, 2013 i 2017 ogrodzenie przebiegało w różnej odległości od skraju jezdni i nie jest tożsame z obecnie posadowionym. Nie można więc wywieść, że jest to to samo ogrodzenie, co w latach 80-tych. Słusznie więc Burmistrz uznał, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło po wejściu w życie ustawy; zasadne jest przyjęcie, że strona zajęła pas drogowy
w trakcie wymiany ogrodzenia w 2012 r., a przesłuchanie kolejnych świadków nie wniosłoby do sprawy żadnych nowych, istotnych okoliczności.
Organ odwoławczy podał, że w aktach sprawy znajduje się mapa
z zaznaczonym fragmentem pasa drogowego, jak też przebiegiem samego pasa drogowego, co pozwala na ustalenie, iż istotnie zajęty teren stanowi część pasa drogowego, jak też na wyliczenie obszaru zajętego pasa drogowego, co uczynił Starosta O. Kolegium podkreśliło, że brzmienie art. 40 ust. 12 u.d.p. nie daje zarządcy drogi tzw. luzu decyzyjnego, więc w sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia organ ma obowiązek nałożenia przewidzianej w przepisach prawa kary. Nakładając przedmiotową karę organ nie bada ponadto z jakich przyczyn nastąpiło zajęcie pasa drogowego, nie ocenia stopnia zawinienia strony, a wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji rozważył czy istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia kary w myśl art. 189f k.p.a. i słusznie uznał, że brak jest ku temu przesłanek; rozważył również zastosowanie art. 189g k.p.a. Organ odwoławczy podzielił argumentację Burmistrza, że skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa.
Końcowo, Kolegium podało sposób wyliczenia kary. Za datę początkową terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (14 kwietnia 2021 r.) przyjęto datę powzięcia o tym fakcie informacji (data złożenia w organie pisma Skarżącej z prośbą o możliwość zakupu terenu) zaś za datę końcową – dzień poprzedzający wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego (decyzja z 3 września 2021 r.), co daje okres 142 dni. Obszar zajęcia wynosi 184 m2, natomiast kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wynosi dziesięciokrotność stawki za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym (2 zł, co wynika z uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Gmina Miejska O.), w związku z czym Kolegium naliczyło karę w wysokości 522 560 zł.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na ww. decyzję wniosła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzucając jej naruszenie:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, w postaci przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu i w konsekwencji nałożeniu kary określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgromadzony przez Burmistrza oraz materiał przedstawiony Kolegium jako załącznik do odwołania potwierdził zajęcie pasa drogowego przed dniem 1 października 1985 r., a więc przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, zaś ewentualne wątpliwości co do stanu faktycznego nie zostały objęte zastosowaniem instytucji określonej w art. 81a § 1 k.p.a., nakazującej niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygać na korzyść strony;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 77 § 1 w zw.. z art. 78 § 1, art. 69 § 1, art. 80 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez:
a) nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony o przesłuchanie
w charakterze świadka S. P., na okoliczność czasookresu pierwotnego umiejscowienia opłotowania oddzielającego nieruchomość Spółki od drogi publicznej przez poprzedniego właściciela nieruchomości, w tym Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w O. oraz posadowienia nowego opłotowania przez skarżącą w miejscu pierwotnego opłotowania oraz przeprowadzenie wizji lokalnej połączonej z oględzinami nieruchomości w zakresie zajęcia pasa drogowego z ww. świadkiem;
b) zaniechania przeprowadzenia, wbrew wytycznym Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym w decyzji z [...] r., analizy zapisów ewidencji gruntów i budynków z okresu poprzedzającego dzień 1 października 1985 r., pomimo iż wnioskowany świadek S. P. posiadał wiedzę o umiejscowieniu na terenie pasa drogowego budynku sklepowego i ogrodzenia wystawionego przez [...] w O. przed ww. datą i dokumentację zdjęciową tego stanu faktycznego na rok 1991;
c) zaniechania sporządzenia, odczytania i przedstawienia niezwłocznie do podpisu świadkowi B. B. i skarżącej protokołu przesłuchania z 6 marca 2024 r. oraz świadków przesłuchanych podczas rozprawy administracyjnej 21 maja 2024 r.
d) odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej o dokumentowanie przebiegu przesłuchań świadków, a w szczególności wizji lokalnej w formie wideo,
z przerzuceniem na stronę obowiązku uzyskania zgody świadków na utrwalanie ich wizerunków podczas tych czynności;
3) (w skardze pkt III) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 8
i art. 11 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób naruszający obowiązujące zasady przekonywania, w szczególności polegający na pominięciu przez organ odwoławczy całości argumentacji przedstawionej przez Spółkę oraz nieproporcjonalnym wyeksponowaniu argumentów i faktów niemających znaczenia dla niniejszej sprawy;
4) (w skardze pkt IV) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 189f § 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu i nieodstąpieniu
od założenia kary administracyjnej, mimo istnienia ku temu przesłanek wynikających z ustalonego stanu faktycznego, a w tym błędnej identyfikacji znamion art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w postaci stwierdzenia wyższego niż znikoma wagi naruszenia oraz błędnej wykładni znamienia "zaprzestania naruszenia prawa" poprzez nieznanego
w tym przepisie pojęcia "przywrócenia do stanu pierwotnego", podczas gdy
w rzeczywistości skarżąca zaprzestała naruszenia prawa poprzez przesunięcie spornego opłotowania z terenu pasa drogowego
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca szeroko odniosła się do zeznań świadków znajdujących się w aktach sprawy i wskazała, że świadkowie podczas wizji lokalnej, a więc w miejscu występowania spornego ogrodzenia, zeznali, że
w latach 70-tych ogrodzenie przebiegało wzdłuż drogi, przy samym krawężniku, który istnieje do dzisiaj, czyli tak jak przebiegało ogrodzenie przed 14 kwietnia 2021 r.,
a więc datą powzięcia przez stronę informacji o różnicy w przebiegu ogrodzenia
w stosunku do rzeczywistej granicy działki nabytej od syndyka.
Spółka zarzuciła, że organy nie uzasadniły należycie odmowy zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego uznały, że strona nie wykazała, że ogrodzenie działki istniało w dacie wejścia w życie ustawy; skarżąca przedstawiła świadków i dokumentację, która wskazywała, iż sporne ogrodzenie było zlokalizowane w pasie drogowym w dniu 1 października 1985 r., tj. kopię mapy zasadniczej 1:500 z 1978 r. z mapą uszczegółowienia zagospodarowania terenu. Podniosła, że ocena zeznań świadków ograniczyła się do lapidarnego i oczywistego stwierdzenia, że z zeznań świadków wynika, że przebieg ogrodzenia ulegał zmianie na przestrzeni lat, a organy pominęły jednogłośne oświadczenia zawarte w protokole z wizji w terenie z 21 maja 2024 r., gdzie świadkowie zgodzili się z opisem przebiegu ogrodzenia przedstawionym przez skarżącą. Tym samym, ocena dowodów przez organy jest wybiórcza.
W dalszej części skargi strona podała, że w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które w myśl art. 81a § 1 k.p.a. powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. Argument ten skarżąca podniosła
z ostrożności procesowej, bowiem w jej ocenie zebrany materiał dowodowy wskazuje na zajęcie pasa drogowego przed 1 października 1985 r. przez przedsiębiorstwo [...] w O. Nie sposób podzielić stanowiska organów, że Spółka w trakcie wymiany ogrodzenia w 2012 r. zajęła pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ wówczas dokonała wymiany ogrodzenia poprzez wymianę zewnętrznego ogrodzenia w postaci słupków oraz niskiego płotu oraz wycięcie żywopłotu między krawężnikiem a niskim płotem. Na dokumentacji zdjęciowej z 1991 r. widać sklep oraz ww. niski płot. Z tego wynika jednoznacznie, że w tym pasie przebiegało pierwotne ogrodzenie już przed 1985 r.
Ostatecznie strona wyjaśniła, że zwłoka w złożeniu wniosku o zajęcie pasa drogowego wynikała ze szczytu pandemii w tamtym okresie, a także faktu, że nie została ona wezwana na oględziny przeprowadzone przez organ 19 kwietnia 2021 r. Skarżąca dodała, że to ona zwracała się bezskutecznie do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o zdjęcia lotnicze swojej nieruchomości ze stanem na 2002 r. oraz zamówiła usługę geodezyjną, która to dopiero potwierdziła zajęcie pasa drogowego. Burmistrz nie przedstawił żadnego dowodu, że strona zajęła pas drogowy; pracownicy organu posługiwali się mapami z Geoportalu, które nie mogą być podstawą ustaleń co do zajęcia pasa drogowego, na co wskazuje sam regulamin portalu. Organ nie miał żadnych pomiarów geodezyjnych, a inspektor ds. Infrastruktury drogowej UM w O. wymogła na skarżącej zlecenie badania geodezyjnego. Skarżąca ze względu na powagę sytuacji zrobiła to tego samego dnia i w wyniku tego badania, dopiero mając pewność co do zajęcia pasa drogowego
i jego zakresu, wystąpiła 3 września 2021 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, celem korekty ogrodzenia. Z tego względu niezrozumiałe jest twierdzenie organu o zwłoce Spółki o wystąpienie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 20 listopada 2025 r. pełnomocnik Spółki poparł skargę i podkreślił, że ogrodzenie powstało w latach sześćdziesiątych i nie było przemieszczane czy przesuwane. Odnosząc się do zdjęcia z 2012 r. wyjaśnił, że pas od studzienki do słupków stanowi pas drogowy, a pozostała nieogrodzona część to własność skarżącej. Wcześniej stało tam ogrodzenia, na dowód czego przedłożył zdjęcia
z 1991 r., na którym widać posadowiony tam sklep. Obecnie część tego terenu stanowi pas drogowy, a część stanowi własność Spółki, mimo że na zdjęciu ogrodzenie jest głębiej. Podał, że ogrodzenie zostało prawidłowo wykonane dopiero we wrześniu 2021 r. Ostatecznie pełnomocnik podał, że wykonując nowe ogrodzenie dokonano pomiaru całego terenu pomiaru całego terenu przedsiębiorstwa i wówczas okazało się, że w innym miejscu ogrodzenie zlokalizowane jest nieprawidłowo, tj. nie przebiega po granicy działek; teren ogrodzony jest mniejszy niż przebiegająca faktycznie granica. Podkreślił, że w 2012 r. miała miejsce wyłącznie naprawa
i modernizacja ogrodzenia, bez zmiany terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu
z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania
i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. uprawnia Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy u.d.p.
W myśl art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Pas drogowy, stosownie do art. 39 ust. 1 u.d.p., jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej, objęta jest licznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Zajęcie pasa drogowego jest możliwe, zgodnie
z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu, w formie decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi.
Z kolei stosownie do art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:
1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa
w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34,
2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34,
3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34 - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Co istotne, zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym urządzenia obce, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać
w dotychczasowym stanie. Przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego (art. 38 ust. 2 u.d.p.).
Jak wynika z ww. przepisów, decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, a przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. ma charakter bezwzględnie obowiązujący – na co słusznie wskazywały organy w prowadzonym postępowaniu. Nałożenie tej kary nie jest więc uzależnione od uprzedniego wykazania zawinionego zachowania strony, bowiem ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 29 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 1842/24, LEX
nr 3886871). Nie można jednak pominąć okoliczności, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/11, LEX nr 1298461).
W miejscu tym przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. – których to naruszenie zarzuca skarżąca – organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Zwrócić też należy uwagę na wynikający z art. 8 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania
w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pogłębianiu tego zaufania służy niewątpliwie podejmowanie przez organ administracji wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też załatwianie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony. Natomiast przepis art. 81a § 1 wprost stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Przenosząc ww. przepisy k.p.a. na grunt rozpoznawanej sprawy nie sposób stwierdzić, że organy w kontrolowanym postępowaniu w sposób rzetelny
i wyczerpujący wyjaśniły stan faktyczny sprawy, przez co naruszyły ww. przepisy procedury administracyjnej.
Okolicznością faktyczną mającą kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, która nie została w sposób należyty wyjaśniona ani przez organ pierwszej instancji, ani przez Kolegium, jest ustalenie, czy sporne ogrodzenie istniało w pasie drogowym przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 października 1985 r. oraz jak przebiegały jego modernizacje. Ponadto warunkiem wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest prawidłowe ustalenie granic pasa drogowego oraz powierzchni obiektu zajmującego przedmiotowy pas.
W rozpoznawanej sprawie organy w istocie oparły swoje rozstrzygnięcie na piśmie Starosty O., który w sposób analityczny obliczył powierzchnię zajętego pasa drogowego, na podstawie materiałów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przy wykorzystaniu oprogramowania EwMapa. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się obowiązek organów do jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu zajmującego ten pas. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 692/23 (LEX nr 3683546) wyraźnie wskazano, że w sprawach, w których istnieją wątpliwości w powyższym zakresie, warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności prawnej za zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej, jest zgromadzenie w aktach administracyjnych pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni. Dowodami źródłowymi winna być dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych, której wzór aktualnie określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (zob. np. wyrok NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 203/21 czy wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1800/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), chociaż dane wynikające z tego rodzaju dokumentu również muszą, w razie potrzeby, zostać powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej.
Co istotne, dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków obejmują wprawdzie informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm., dalej jako: "p.g.k."), jednak – na co również zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – granice pasa drogowego nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi (szczególnie w odniesieniu do pasów drogowych wyznaczanych kilkadziesiąt lat temu). Dane ewidencyjne mają charakter wtórny i rejestracyjny, a zatem nie mogą samoistnie stanowić podstawy do kształtowania stanu prawnego, co nie podważa ich znaczenia jako urzędowego źródła danych. Wniosek ten jest uzasadniony w świetle art. 21 ust. 1 p.g.k. Przepis ten ogranicza bowiem zakres zastosowania danych z ewidencji gruntów i budynków jako podstawy informacyjnej aktów urzędowych organów jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków
i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Jak słusznie więc podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, dane te nie są rozstrzygające jako podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie tego rodzaju pasa. Nie jest również wystarczające samo odwołanie się do treści Załącznika Nr 1 do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r.
w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia
21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika jednak, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się z granicami pasa drogowego, co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia linii rozgraniczających pasa – w sprawach wątpliwych lub spornych – nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych (zob. wyrok NSA z 16 stycznia
2024 r., II GSK 692/23, LEX nr 3683546 oraz wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1598/21, LEX nr 3844840.).
W aktach kontrolowanej sprawy nie znajdują się natomiast żadne dokumenty, z których wynikałyby linie rozgraniczające pasa drogowego. Ponadto w aktach brak jest dokumentów urzędowych, które potwierdzałyby przebieg spornego ogrodzenia
i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Dokumentami takimi nie są bowiem mapy przedkładane przez Spółkę, jak również pisma Starosty O. To organ wymierzający karę ma obowiązek ustalić granice pasa drogowego oraz powierzchnię zajętego pasa drogowego. Tutejszy Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w świetle przepisów k.p.a. w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, to organ ma udowodnić, jakie są granice pasa drogowego oraz jaka powierzchnia, w jakim okresie i przez kogo została zajęta bez zezwolenia (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/11, LEX nr 1298461). Nie sposób uznać, aby Burmistrz lub organ odwoławczy sprostały temu obowiązkowi. Jedynymi dowodami przedstawionymi przez organ na okoliczność położenia ogrodzenia w pasie drogowym są zdjęcia z Google Maps oraz szereg zdjęć, które nie zostały przez organ nawet opisane. W szczególności ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy nie wynika gdzie przebiega granica pomiędzy pasem drogowym a działką Spółki, jak przebiega sporne ogrodzenie i czy istniało ono w tym miejscu przed 1985 r. Również znajdujące się w aktach sprawy kopie map zasadniczych (w większości przedkładane przez samą skarżącą) nie są opisane, ani nie jest na nich zaznaczona w sposób czytelny powierzchnia pasa drogowego czy przebieg ogrodzenia i jego powierzchnia. Nie są również oznaczone punkty graniczne na podstawie których Starosta O. (a nie organy prowadzące postępowanie) obliczył zajętą powierzchnię pasa drogowego. Organy w żaden sposób nie odniosły się nadto do kopii mapy zasadniczej z 1978 r., załączonej przez stronę do pisma z 28 marca 2024 r., na której – w ocenie tutejszego Sądu – widoczne jest ogrodzenie. Organy nie porównały przebiegu ogrodzenia z 1978 r. do przebiegu spornego ogrodzenia, tym samym niedopełniając obowiązkom wynikającym z powołanych na wstępie przepisów k.p.a. W sprawie w ogóle nie dokonano analizy zapisów ewidencji gruntów i budynków z okresu poprzedzającego 1 października 1985 r.
Ostatecznie stwierdzić należy, że w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym istnieją braki, które uniemożliwiły jednoznaczne rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i orzeczenie o nałożeniu na Spółkę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Podkreślić w tym miejscu należy, że chociaż decyzja z art. 40 ust. 12 u.d.p. ma charakter związany, to sankcja administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi może być nałożona, jeżeli strona znała swoją sytuację prawną i w świetle obowiązującego prawa powinna mieć świadomość ciążącego na niej obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia
i uiszczenia opłaty, jednak do obowiązku tego się nie zastosowała (wyrok NSA
z 27 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 37/20, LEX nr 3065174). Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Organy nakładając karę w ogóle nie ustaliły, czy zajęcie pasa drogowego było samowolne w rozumieniu art. 40 ust. 12 u.d.p. Skarżąca zaś od początku podnosi, że przedmiotowe ogrodzenie znajdowało się w pasie drogowym jeszcze przed wejściem w życie u.d.p., to jest przed dniem
1 października 1985 r., wobec czego nie miała ona obowiązku ubiegać się
o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Dokonując modernizacji ogrodzenia nie miała ona wiedzy, że znajduje się ono w pasie drogowym. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wszczęcie postępowania w sprawie było następstwem pisma Spółki
z 14 kwietnia 2021 r., w którym zwróciła się ona o sprzedaż przyległych do jej działki gruntów. Wynika z tego, że umieszczone w pasie drogowym ogrodzenie nie powodowało zagrożenia lub utrudnienia w ruchu drogowym, bowiem Burmistrz – jako zarządca drogi, nie podejmował w tej sprawie żadnych czynności.
Reasumując, w uwagi na to, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tutejszy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżącej wyjaśnić pozostaje, że Sąd nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 189f k.p.a., bowiem mając na uwadze nierozpoznanie przez organy istoty sprawy i brak ustalenia podstawowej przesłanki – czy sporne ogrodzenie znajdowało się w pasie drogowym przed
1 października 1985 r. – byłoby to przedwczesne.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – uwzględnią powyższe rozważania Sądu. W szczególności wyjaśnią czy przedmiotowe ogrodzenie znajdowało się w pasie drogowym przed dniem 1 października 1985 r. W przypadku, gdyby udało się ustalić tej okoliczności bezspornie, organy związane będą normą przepisu art. 81a § 1 k.p.a., zgodnie z którą jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W przypadku potwierdzenia okoliczności umieszczenia ogrodzenia w pasie drogowym przed wejściem w życie przepisów u.d.p., brak będzie natomiast podstaw do obciążenia skarżącej karą za samowolne zajęcie pasa drogowego. Organ będzie bowiem zobowiązany uwzględnić przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., zawierający swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 2 wyroku na zasadzie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).