II SA/Ol 585/25

II SA/Ol 585/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par.1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 63, art. 64 par. 2, art. 156 par.1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16,  art. 17
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Dnia 6 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Powiatowego Szpitala w I. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od Powiatowego Szpitala w I. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z 8 sierpnia 2025 r. przesłanym drogą mailową P. K. (dalej jako: "strona", "skarżący") zwrócił się do Powiatowego Szpital w I. (dalej jako: "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres mailowy: [...]: 1. skanów wszystkich faktur/rachunków, wystawionych w 2025 roku przez lekarzy, pracujących w 2025 roku na oddziale chirurgii ogólnej, którzy prowadzą działalność gospodarczą / są zatrudnieni na kontrakcie/umowie z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, którzy rozliczają się w takiej formie. 2. udzielenie odpowiedzi Ilu lekarzy pracujących na oddziale chirurgii ogólnej zatrudnionych jest na umowie o pracę, a ilu w innych formach.
Decyzją z dnia [...] r. organ odmówił stronie udostępnienia wskazanych we wniosku danych.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepisy prawa regulujące kwestie dostępu do informacji publicznej oraz ograniczenia w jej udostępnianiu. Organ wywiódł, że sformułowane przez skarżącego żądanie udostępnienia licznych dokumentów prywatnych, nie mieści się w ramach przewidzianych postanowieniami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił, że swoiste "zasypywanie" Szpitala przez skarżącego wnioskami o coraz to nowe informacje, absorbuje czas i środki samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Organ podkreślił, że samo wyszukanie znacznej ilości dokumentów obejmujących faktury/rachunki i przelewy związane z personelem lekarskim czynnym w 2025 r. na oddziale chirurgii ogólnej Szpitala (połączone z poprzednimi żądaniami wyrażonymi we wcześniejszym wniosku z dnia 7 sierpnia 2025 r dotyczącym oddziału - oddziału chirurgii urazowo - ortopedycznej ), byłoby związane ze żmudną wielogodzinną pracą pracownika Szpitala, oderwanego tym samym od realizacji bieżących obowiązków. Organ podkreślił, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa, nie powinno korzystać z ochrony prawnej.
Skargę na decyzję z [...] r. wywiódł skarżący. Zwrócił się o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 16 w zw. art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), oraz naruszenie art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu brak podpisu na wniosku nie stanowi jego braku formalnego. Równocześnie skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w sytuacji, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 lub 17 u.d.i.p. konieczne jest wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli jest on obarczony brakami, o jakich mowa w k.p.a. W opinii skarżącego organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 8 sierpnia 2025 roku za pomocą drogi elektronicznej (w postaci e-maila). Wniosek ten nie został podpisany własnoręcznie przez wnioskodawcę, jak również nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Skarżący podkreślił, że gdy organ doszedł to wniosku, że będzie konieczne wydanie decyzji odmownej, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. powinien wezwać wnioskodawcę do podpisania wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Konieczne jest również wezwanie do podania adresu wnioskodawcy, aby możliwe było przesłanie decyzji. Skarżący zaznaczył, ze zgodnie ze stanowiskiem NSA (wyrok z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09) wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna, bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.
W opinii skarżącego sposób wydania zaskarżonej decyzji rażąco naruszył prawo, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżący bezpośrednio odnosząc się do motywów odmowy udzielenia informacji, nie zgodził się z twierdzeniem organu, zgodnie z którym faktury/rachunki wystawiane przez lekarzy publicznemu szpitalowi za świadczone usługi medyczne są dokumentami prywatnymi. Skarżący wskazał również, że pozbawione uzasadnienia jest twierdzenie organu iż podanie liczby lekarzy świadczących pracę/usługi na oddziale chirurgii ogólnej byłoby związane ze żmudną, wielogodzinną pracą pracownika szpitala.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Dodatkowo organ wskazał, że Szpital i jego władze nie są organami władzy publicznej. Odnośnie tego rodzaju podmiotów brak jest zatem przesłanek do formalistycznego podejścia w zakresie spełniania wymogów decyzji z art. 107 § 1 k.p.a., które z mocy przepisu art. 17 ust. 1 u.d.i.p. stosuje się jedynie odpowiednio. Regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej zmierzają do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części.
Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd, w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną.
Przeprowadzona według wskazanych kryteriów ocena zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta obarczona była wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1 odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, niebędący organem władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że na gruncie przepisów u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.
W chwili wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu obowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku.
Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, dysponent informacji jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili, wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania.
W takiej bowiem sytuacji - mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru podmiotu obowiązanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zaznacza się bowiem, że zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Wskazuje się również, że podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku - co niewątpliwie miało miejsce w realiach rozpoznanej sprawy - wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 905/18, z 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 692/18, z 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1616/17, z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09 dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy przy tym zaznaczyć, że obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. spoczywa na podmiocie obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli zamierza wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., niezależnie od tego, czy jest organem władzy publicznej, czy nie. Wynika to z treści powołanego wyżej art. 17 ust. 1 u.d.i.p. "Odpowiednie" stosowanie mocą tego przepisu art. 16 u.d.i.p. może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w kwestii tak podstawowej, jak będące warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego zachowanie wymogów podania określonych w art. 63 k.p.a. (w szczególności poprzez jego podpisanie) należy wprost zastosować art. 16 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by uznać, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej niebędący organem władzy publicznej - jeżeli zamierza wydać decyzję administracyjną - jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podanie, które ma zostać rozpatrzone tą decyzją, spełnia warunki określone w art. 63 k.p.a. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy zwrócić uwagę, że wśród wyżej wymienionych orzeczeń, wyroki z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 905/18, z 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1616/17 i z 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2118/20 dotyczyły decyzji wydanych przez partie polityczne, natomiast wyroki z 8 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1351/21 i z 14 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2534/20 decyzji wydanych przez spółki kapitałowe, które niewątpliwie nie są organami władzy publicznej. Powołany natomiast w odpowiedzi na skargę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2019 r., I OSK 662/17 nie dotyczył postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej lecz Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1446).
Jeśli zatem, tak jak w przedmiotowej sprawie, organ szpitala publicznego zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika tymczasem, że wniosek Skarżącego z dnia 8 sierpnia 2025 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc skutecznie podpisany przez Skarżącego. W aktach sprawy brak jest wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego do Skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Oznacza to, że decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji niepodpisania wniosku, stanowi działanie organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo - art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Powyższe obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Stwierdzona przez Sąd kwalifikowana wadliwość wydanej w sprawie decyzji uniemożliwiła dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę ponownie w przypadku zamiaru wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, organ w pierwszej kolejności będzie zobowiązany wezwać Skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego podpisanie. W zależności od uzyskanej odpowiedzi, organ podejmie dalsze czynności w sprawie stosownie do przepisów u.d.i.p.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania tutejszy Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).