II SA/OL 583/25

II SA/Ol 583/25 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-09-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 5a, pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 190
art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2025 r. sprawy ze skargi S. W. na niewykonanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie czynności nakazanych prawem tj. planu ochrony dla rezerwatu przyrody Kwiecewo postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
W dniu 12 sierpnia 2025 r. (data nadania pocztowego) S. W. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "organ", "RDOŚ") polegającą na niewykonaniu czynności nakazanych prawem, tj. niewydaniu
w ustawowo przewidzianym terminie planu ochrony dla rezerwatu przyrody Kwiecewo, a tym samym naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody, zwłaszcza art. 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 oraz art. 22 ust. 4 tej ustawy.
Wniosła o zobowiązanie organu do sporządzenia w terminie 3 miesięcy projektu planu ochrony rezerwatu przyrody Kwiecewo, a następnie ustanowienie planu ochrony tego rezerwatu w ustawowym terminie, zgodnie z art. 19 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, ewentualnie zobowiązanie organu do zaniechania naruszeń prawa i podjęcia czynności nakazanych prawem w inny sposób uznany przez Sąd za właściwy.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że rezerwat przyrody Kwiecewo został utworzony zarządzeniem RDOŚ nr 37 z dnia 29 października 2009 r. Zgodnie
z art. 18 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody plan ochrony przyrody ustanawia się
w terminie 5 lat od dnia uznania obszaru za rezerwat przyrody. Zatem termin ustawowy na sporządzenie planu ochrony upłynął w 2014 r. Podano, że skarżąca jest właścicielką działek gruntu nr [...], które są położone na terenie rezerwatu Kwiecewo. W związku z tym zaniechanie organu niewątpliwe nie pozostaje bez wpływu na prawa skarżącej, jak i ogółu obywateli oraz ochronę środowiska naturalnego. Zgodnie z art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody sporządzający projekt planu ochrony zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, zaś zgodnie z ust. 2 tego przepisu projekt planu ochrony wymaga zaopiniowania przez właściwą miejscowo radę gminy. Podkreślono, że w myśl art. 19 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody plan ochrony przyrody wydany dla rezerwatu jest aktem prawa miejscowego, a zatem możliwa jest jego kontrola przez sądy administracyjne. Taka możliwość nie jest przewidziana natomiast dla projektu zadań ochronnych.
Pełnomocnik wskazał, że w dniu 22 listopada 2024 r. zawarta została umowa między Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej a Polskim Towarzystwem Ochrony Ptaków o dofinansowanie na realizację projektu pt. "Rekultywacja rezerwatu przyrody Kwiecewo". Koszt projektu został określony na kwotę ponad sześciu milionów złotych. Na skutek opisanych zaniechań legislacyjnych doszło do pozbawienia społeczeństwa wpływu na kierunek działań podejmowanych wobec tego rezerwatu, a ponadto pozbawienia kontroli wydatkowania znacznych środków publicznych na realizację programu wprowadzonego z obejściem przepisów
i zagwarantowanych przez ustawę uprawnień obywatelskich, a w przypadku skarżącej również uprawnień właścicielskich. W ocenie skarżącej działania zaplanowane
w ramach realizacji projektu "Rekultywacja rezerwatu przyrody Kwiecewo" są szkodliwe z punktu ochrony środowiska i wiążą się z bezprawnym oraz niegospodarnym rozporządzeniem środków publicznych. Pełnomocnik oświadczył, że zwrócił się do RDOŚ z zapylaniem o brak przyjęcia wymaganego przepisami prawa aktu, ten zaś potwierdził nieprzyjęcie planu ochrony w wymaganym prawem terminie, tłumacząc swoje zaniechanie legislacyjne brakiem środków na sporządzenie aktu. Tym samym,
w ocenie skarżącej, realizacja projektu "Rekultywacja rezerwatu przyrody Kwiecewo" stanowi wydatkowanie środków publicznych liczonych w milionach złotych na realizacje programu wprowadzonego niejako "tylnymi drzwiami", bez zapewnienia zagwarantowanych przez ustawę uprawnień i gwarancji dla obywateli oraz właścicieli położonych na terenie rezerwatu nieruchomości, co należy uznać za działanie niedopuszczalne i niezgodne z prawem.
Pełnomocnik podkreślił, że zaniechanie organu narusza bezpośrednio interes prawny i/lub uprawnienie skarżącej, o których mowa w art. 63 w zw. z art. 64 ustawy
o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Skarżąca jest bowiem właścicielką nieruchomości położonych na terenie rezerwatu przyrody "Kwiecewo". Działania podejmowane na jego terenie, w tym wykonywane w ramach projektu pt. "Rekultywacja rezerwatu przyrody Kwiecewo" wpływają bezpośrednio na jej prawa właścicielskie oraz możliwość korzystania z należącej do niej nieruchomości. Wspomniany projekt zakłada m.in. wypompowanie wody i osuszanie terenu - również na terenie jej nieruchomości (około 90% powierzchni nieruchomości należącej do skarżącej znajduje się obecnie pod wodą). Zdaniem skarżącej, jest to działanie szkodliwe, które wpłynie na bezpowrotne zniszczenie należącej do niej nieruchomości, w szczególności znajdującego się na niej unikatowego ekosystemu bogatego we florę
i faunę, w tym ryby oraz doprowadzi do znacznego spadku jej wartości. Ponadto, prowadzone prace uniemożliwią jej niezakłócone korzystanie z przedmiotu jej własności zgodnie z jego przeznaczeniem. Tymczasem zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może,
z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Co oczywiste, możliwe jest w pewnym stopniu wpływanie na uprawnienia właścicielskie przez organy publiczne, niemniej musi się to odbywać zgodnie z poszanowaniem prawa (zasada praworządności). W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym i prawnym organy usiłują bezprawnie oddziaływać na nieruchomość skarżącej z obejściem przepisów prawa - z uwagi na to, że dla projektu zadań ochronnych nie jest przewidziana możliwość kontroli, w szczególności przez sądy administracyjne, skarżąca nie ma realnej możliwości wpływu na losy należącej do niej nieruchomości i obrony przed działaniami organów. Wskazano, że skarżąca występowała do organu z żądaniem zaniechania planów osuszania zbiornika wodnego. Interwencja skarżącej okazała się jednak bezskuteczna.
W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Podniósł, że czynność polegająca na ustanowieniu planu ochrony nie stanowi żadnej z czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Ponadto skarżąca nie wykazała, aby przysługiwał jej interes prawny do wniesienia skargi, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Organ wyjaśnił, że skarżąca jest właścicielką przywołanych w skardze działek. Jednakże, z załącznika nr 1 do zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 31 października 2024 r. w sprawie ustanowienia rezerwatu przyrody "Kwiecewo", jednoznacznie wynika, że działki te położone są w otulinie rezerwatu, a nie w jego granicach. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody na obszarach graniczących z rezerwatem przyrody może być wyznaczona otulina. Stosownie do definicji zawartej w art. 5 pkt 14 tej ustawy otulina to strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody, wyznaczana indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Uwzględniając tę definicję, organ wyznaczył otulinę rozumianą jako strefę ochronną graniczącą z rezerwatem przyrody obejmującą działki skarżącej. Nie budzi wątpliwości, że nieruchomości te graniczą bezpośrednio z rezerwatem, jednak okoliczność ta pozostaje bez znaczenia prawnego. RDOŚ, wyznaczając obszar otuliny, nie został ograniczony przepisami ustawy co do możliwości jej ustanowienia na działkach graniczących, bądź niegraniczących bezpośrednio z rezerwatem. Rezerwat i otulina to odrębne pojęcia prawne. Utworzenie otuliny na obszarach graniczących bezpośrednio z rezerwatem było konsekwencją braku zgody ich właścicieli zarówno na sprzedaż nieruchomości, jak i na włączenie ich do obszaru rezerwatu. Organ w pełni respektując prawa właścicieli, w tym skarżącej, ustanowił otulinę, pozostawiając wskazane działki poza granicami rezerwatu. Organ podkreślił, że zadania ochronne określone w obowiązującym zarządzeniu odnoszą się przede wszystkim do obszaru samego rezerwatu, a nie do jego otuliny.
Niezależnie od powyższego organ uznał skargę za bezzasadną. Wskazał, że rezerwat przyrody "Kwiecewo" został uznany przez RDOŚ za obszar prawnie chroniony na podstawie zarządzenia nr 37 z dnia 29 października 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 166, poz. 2324), które zostało zastąpione zarządzeniem nr 18 z dnia 19 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. nr 77 poz. 1242 i nr 187 poz. 2401). Obecnie obowiązującym aktem prawnym dotyczącym ww. rezerwatu przyrody jest zarządzenie z dnia 31 października 2024 r. w sprawie rezerwatu przyrody "Kwiecewo" (Dz. U. z 2024 r. poz. 4714). Zgodnie z tym aktem prawnym, celem ochrony przyrody w rezerwacie przyrody "Kwiecewo" jest zachowanie rozlewiska stanowiącego ostoję lęgową oraz miejsce występowania licznych gatunków ptaków wodno-błotnych. Obszar ten pełni także funkcję miejsca odpoczynku i żerowania dla ptaków w okresie wiosennych i jesiennych wędrówek. Ponadto stanowi on ważne miejsce lęgowe dla ptaków związanych z siedliskami wodnymi, w tym dla rybitwy czarnej, której kolonia
w rezerwacie jest drugą co do wielkości w województwie warmińsko-mazurskim. Na terenie rezerwatu stwierdzono również występowanie wielu innych gatunków ptaków,
z których sześć posiada najwyższy status ochronny. Są to: bączek, bąk, kropiatka, rybitwa białowąsa, rybitwa czarna oraz zielonka. Gatunki te zostały wymienione
w Załączniku I Dyrektywy Ptasiej, co dodatkowo potwierdza wysoką wartość przyrodniczą tego obszaru.
Organ przyznał, że powinien w ciągu 5 lat od czasu uznania obszaru za rezerwat przyrody sporządzić plan ochrony. Wskazał, że dotychczas nie doszło do sporządzenia tego dokumentu z powodu braku środków w budżecie jednostki. Organ wyjaśnił, że koszty wykonania tego typu dokumentów są wysokie. Na terenie województwa warmińsko-mazurskiego obecnie istnieje 121 rezerwatów, a środki na opracowywanie dokumentów planistycznych dla tych obiektów przyrodniczych zwykle pochodzą
z zewnętrznych źródeł finansowania i realizowane są sukcesywnie w ramach projektów. Przedmiotowy rezerwat przyrody znajduje się pod kuratelą Polskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków (w skrócie: "PTOP"), które w ramach działań statutowych pozyskuje środki na wykonanie działań ochronnych, które mają na celu zabezpieczenie tego obszaru przed zagrożeniami wewnętrznymi lub zewnętrznymi i tym samym zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego obszaru. Do czasu wejścia w życie zadań ochronnych ustanowionych na wniosek PTOP - zarządzeniem nr 3 z dnia 16 lutego 2024 r. i do czasu podpisania przez tę organizację umowy z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na realizację projektu pt. "Rekultywacja rezerwatu przyrody Kwiecewo", losem rezerwatu przyrody nie interesował się żaden podmiot społeczny. W ramach zaplanowanych w rezerwacie działań ma dojść do okresowego osuszenia zbiornika połączonego z odłowem inwazyjnego karasia srebrzystego oraz koszeniem i wywozem biomasy porastającej dno osuszonego rozlewiska w ramach zapobieżenia jego hypertrofizacji.
Organ zaznaczył, że wszystkie dotychczasowe działania podejmowane na przedmiotowym obszarze były realizowane w oparciu o zadania ochronne sporządzane na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem sprawujący nadzór nad rezerwatem sporządza do czasu ustanowienia planu ochrony projekt zadań ochronnych, identyfikując zagrożenia oraz wskazując proponowane działania do wykonania. Według organu bez względu na to czy działania ochronne wynikają z zadań ochronnych czy z planu ochrony, winny zostać poparte ekspertyzami, jednakże tak szczegółowe badania ani ekspertyzy nie są wykonywane na etapie sporządzania planu ochrony, tylko na etapie zamiaru wykonania konkretnego działania. Organ podkreślił, że brak jest możliwości zagwarantowania ponad wszelką wątpliwość czy określone działania przyniosą zamierzony efekt. Stąd zaplanowane działania poprzedzone powinny być stosownymi badaniami, aby zminimalizować ryzyko braku zamierzonych efektów w postaci dalszej degradacji obszaru rezerwatu i utraty walorów przyrodniczych, dla których ustanowiono tą formę ochrony przyrody. RDOŚ wskazał, że na potrzeby opracowania zadań ochronnych, o których mowa powyżej, PTOP wykonało ekspertyzę ichtiologiczną oraz zleciło ocenę bazy żerowiskowej ptaków wodno-błotnych, uwzględniając charakterystykę stanu troficznego oraz zasoby makrozoobentosu wód rezerwatu przyrody "Kwiecewo". Dodatkowo, w ramach projektu przewidziano wykonanie bilansu wodnego. Zauważono, że niezależnie od tego czy sporządzany jest plan ochrony, czy określane są zadania ochronne, podstawą ich opracowania są wnioski wynikające bezpośrednio z przeprowadzonych ekspertyz.
W związku z tym sporządzenie planu ochrony nie prowadziłoby do wniosków odmiennych od tych przyjętych w ramach zadań ochronnych.
Organ nie zgodził się z zarzutem skargi, że zadania ochronne zostały wydane
z naruszeniem przepisów w celu uniknięcia konsultacji społecznych. Przepisy prawa nie przewidują obowiązku konsultacji zadań ochronnych ze społeczeństwem. Organ podkreślił, że zarówno utworzenie otuliny, na której znajdują się działki będące własnością skarżącej, jak i realizacja zadań ochronnych na terenie rezerwatu, nie wymagają zgody właściciela nieruchomości ani przeprowadzenia konsultacji społecznych. Dlatego zarzut skarżącej dotyczący braku konsultacji społecznych oraz rzekomego niedopuszczalnego i niezgodnego z prawem działania w ramach projektu "Rekultywacja rezerwatu przyrody Kwiecewo" jest bezzasadny.
Nadto nieuzasadniony pozostaje zarzut dotyczący ograniczenia prawa skarżącej do użytkowania działek. Wyznaczenie otuliny, a także określenie zadań ochronnych nie oznaczają zakazu korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Ewentualne ograniczenia w przypadku wyznaczenia granic otuliny mogą dotyczyć jedynie obowiązku uwzględnienia celów ochrony przyrody przy planowaniu i realizacji inwestycji.
Organ nie zgodził się też z twierdzeniem skarżącej, że osuszenie terenu rezerwatu, wynikające bezpośrednio z zadań ochronnych, uniemożliwi korzystanie
z działek będących jej własnością. Zauważył, że zgodnie z przedłożonym przez skarżącą załącznikiem w postaci wydruku z księgi wieczystej są to nieruchomości
o przeznaczeniu rolnym. W ocenie organu, z uwagi na ich zalanie, skarżąca nie może obecnie wykorzystywać ich zgodnie z przeznaczeniem (w zakresie działalności rolniczej, produkcji ogrodniczej, sadowniczej, uprawy roślin czy hodowli zwierząt)
i dotychczas nie podjęła działań umożliwiających ich rolnicze użytkowanie. Aby korzystać z działki rolnej zgodnie z jej przeznaczeniem, konieczne jest w pierwszej kolejności jej osuszenie. W związku z tym zarzut skarżącej dotyczący rzekomego negatywnego wpływu działań organu na jej prawo własności jest bezzasadny.
Organ zauważył, że skarżąca podnosi, że osuszenie terenu rezerwatu, będące jednym z zadań ochronnych, doprowadzi do zniszczenia ekosystemu oraz unikatowych gatunków ryb. Twierdzenia te stoją jednak w sprzeczności z danymi zawartymi zarówno w ekspertyzie ichtiologicznej, jak i w raporcie dotyczącym oceny bazy żerowiskowej ptaków wodno-błotnych, sporządzonym na podstawie charakterystyki stanu troficznego oraz zasobów makrozoobentosu wód rezerwatu przyrody "Kwiecewo". Z opracowań tych wynika, że dopiero przeprowadzenie czynności przewidzianych w zadaniach ochronnych pozwoli na utrzymanie różnorodności ekosystemu, w tym różnorodności gatunkowej ryb.
Reasumując nie można uznać, że podjęte działania będące realizacją zadań ochronnych negatywnie oddziałują na ekosystem znajdujący się na działkach będących własnością skarżącej, położonych w granicach otuliny rezerwatu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona
w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
W niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ skarżąca nie wykazała, aby zaskarżone zaniechanie naruszyło jej interes prawny lub uprawnienie.
Zasadnym jest wyjaśnić, że zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2025 r. poz. 428) regionalni dyrektorzy ochrony środowiska są organami niezespolonej administracji rządowej wykonującymi zadania z zakresu administracji rządowej
w województwie. Stosownie zaś do art. 63 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Na mocy art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy przepis art. 63 stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich.
Przepisy te stanowią szczególną podstawę do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na "niewykonanie czynności nakazanych prawem", do której nawiązuje art. 3 § 3 p.p.s.a. Powołany przepis art. 64 ust. 1 ww. ustawy poszerza zatem
w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. zakres sądowej kontroli działań wojewody i organów administracji rządowej w województwie o czynności faktyczne i prawne podejmowane
w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bierność tych organów polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 2586/16, publ.
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA", wydane na tle podobnych regulacji zawartych
w ustawach samorządowych).
W związku z tym zarzucanego w skardze zaniechania RDOŚ nie można utożsamiać ze skargą na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący wyraźnie skarży niewykonanie przez RDOŚ czynności nakazanych prawem, czyli wnosi skargę na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 64 ust. 1 ustawy wojewodzie i administracji rządowej w województwie kwestionując brak wydania aktu prawa miejscowego, którego obowiązek wydania przez RDOŚ określa art. 18 ust. 1 i 2 oraz 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy o ochronie przyrody.
Rozważając dopuszczalność skargi na niepodjęcie aktu prawa miejscowego, Sąd miał na uwadze, że art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej
w województwie wymaga w takich przypadkach odpowiedniego stosowania art. 63 ust. 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Oznacza to, że podmiot skarżący niewykonanie czynności nakazanych prawem musi powiązać kwestionowane zaniechane ze swoją indywidualną sytuacją prawną i wykazać, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone niewykonaniem czynności przez organ.
Wskazać trzeba, że na kanwie analogicznych unormowań względem art. 63 i art. 64 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zawartych
w ustawach samorządowych, tj. art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465); art. 87 i art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 90 i 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 581), w orzecznictwie ugruntowane zostało stanowisko, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wymienionych przepisów może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych, czy też niewykonania czynności nakazanych prawem (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w CBOSA). W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązują powołane przepisy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1016/09; wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r., sygn. II SA/Go 476/10, publ. w CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżony akt, czynność, czy zaniechanie nakazanej czynności wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2056/19, publ. w CBOSA, wyjaśniając, że skarga wnoszona w oparciu o art. 101a ustawy o samorządzie gminnym (skarga na niewykonanie czynności nakazanych prawem) nie ma charakteru actio popularis. Podstawą jej wniesienia jest nie tylko fakt naruszenia przez organ prawa przez m.in. niepodejmowanie czynności nakazanych prawem, ale równocześnie naruszenie tą bezczynnością konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień wnoszącego skargę, których źródło wynika z konkretnych przepisów prawa materialnego. NSA podkreślił, że skarżącym w takiej sprawie może być tylko podmiot, któremu z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Musi on zatem wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem wydania uchwały a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a nie tylko sytuacją faktyczną. Taki związek musi istnieć w chwili niewprowadzania w życie danego aktu mimo wyraźnego nakazu wynikającego z obowiązujących przepisów prawa i musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych i mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień. Stanowisko to należy analogicznie odnieść do zastosowania art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
W rozpatrywanym przypadku skarżąca kwestionuje brak podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasadnym jest zauważyć, że w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym,
że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te dotyczą zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów - obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2678/17,
z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2322/16 oraz z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt
I OSK 2243/16, dostępne w CBOSA). Przy czym akty prawa miejscowego mają moc wiążącą jedynie na obszarze nim objętym.
Z przedłożonych przez organ map (strona 3 załącznika nr 1 do zarządzenia RDOŚ z 31 października 2024 r. w sprawie rezerwatu przyrody "Kwiecewo") wynika jednoznacznie, że wymienione w skardze działki nr [...] położone są poza granicami rezerwatu "Kwiecewo". Zgodnie z wymienionym zarządzeniem działki te położone są w otulinie rezerwatu. Zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i jest wyznaczona w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody sporządzenie żądanego planu ochrony rezerwatu przyrody wymaga identyfikacji i oceny m.in. istniejących oraz potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych; charakterystyki i oceny stanu przyrody, uwarunkowań społecznych i gospodarczych, stanu zagospodarowania przestrzennego. W myśl ust. 2 pkt 3 tej ustawy prace przy sporządzaniu planu polegają na wskazaniu m.in. zadań ochronnych z podaniem rodzaju, zakresu i lokalizacji. Stosownie do ust. 3 art. 20 cytowanej ustawy plan ochrony dla rezerwatu przyrody zawiera: 1) cele ochrony przyrody oraz wskazanie przyrodniczych i społecznych uwarunkowań ich realizacji; 2) identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków; 3) wskazanie obszarów ochrony ścisłej, czynnej i krajobrazowej;
4) określenie działań ochronnych na obszarach ochrony ścisłej, czynnej i krajobrazowej, z podaniem rodzaju, zakresu i lokalizacji tych działań; 5) wskazanie obszarów i miejsc udostępnianych dla celów naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, sportowych, amatorskiego połowu ryb i rybactwa oraz określenie sposobów ich udostępniania; 6) wskazanie miejsc, w których może być prowadzona działalność wytwórcza, handlowa i rolnicza; 7) wskazanie wymagań ochrony przyrody koniecznych do uwzględnienia w ustaleniach planów ogólnych gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczących eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych.
Analiza powyższych unormowań prowadzi do wniosku, że plan ochrony dla rezerwatu przyrody określi zagrożenia zewnętrzne i sposoby ich eliminacji lub ograniczenia. Skoro działki skarżącej graniczą bezpośrednio z terenem rezerwatu
i znajdują się w strefie ochronnej rezerwatu wyznaczonej w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi, to wejście w życie planu ochrony może wpłynąć na ustalenie w planach zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania tych działek. Do tego czasu jednak skarżąca może korzystać ze swoich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Brak uchwalenia planu ochrony nie ogranicza w żadnym stopniu prawa skarżącej do korzystania z nieruchomości zgodnie
z ich dotychczasowym społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Podnoszone przez skarżącą okoliczności, iż życzy sobie, aby teren jej działek pozostał pokryty wodą z rozlewiska koncentrującego się na terenie rezerwatu, dotyczy okoliczności faktycznej, która nie podlega ochronie prawnej. Żaden przepis nie gwarantuje właścicielowi nieruchomości pozostawania na jego gruncie wody, tym bardziej, gdy źródło tej wody nie znajduje się na jego działce. Zasadnie organ zauważył też, że wymienione nieruchomości stanowią działki rolne i osuszenie terenu umożliwi ich rolnicze użytkowanie. Nie sposób również stwierdzić, że gdyby został uchwalony plan ochrony rezerwatu nie doszłoby do kwestionowanych przez skarżącą działań.
Z treści art. 20 ustawy o ochronie przyrody wynika, że plan ochrony służy ustaleniu wytycznych, opartych na ocenach wyspecjalizowanych podmiotów, których realizacja wymaga konkretyzacji dopiero na tle zaistniałych zagrożeń i potrzeb. Trudno w związku z tym stwierdzić, że wobec rozpoznanego zagrożenia, w przypadku obowiązywania planu, kwestionowane działania byłyby inne.
Ponadto przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przyznają skarżącej jako właścicielowi nieruchomości położonych w otulinie rezerwatu żadnych uprawnień procesowych z tego tytułu. Zgodnie z art. 19 ust. 1 a ustawy o ochronie przyrody sporządzający projekt planu ochrony, o którym mowa w ust. 1, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie projektu. Przepis ten wskazuje na prawo udziału społeczeństwa w sporządzaniu projektu planu ochrony, czyli pozwala na rozpatrywanie i ważenie interesu ogółu, a nie partykularnych potrzeb. Dlatego przepis ten nie daje podstaw do uznania naruszenia interesu indywidualnego skarżącej.
Wyjaśnić też należy skarżącej, że podnoszone przez nią motywy dotyczące ochrony środowiska i wydatkowania środków publicznych, nie upoważniają do wniesienia skargi w omawianym trybie, ponieważ nie dotyczą indywidualnych praw ani obowiązków skarżącej.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5
i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym o jakim mowa w tym przepisie jest m.in. art. 63 ust. 1 ustawy
o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Ten ostatni przepis ma również zastosowanie przy skardze na niewykonanie czynności nakazanej prawem, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Przy czym art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. ma zastosowanie tylko do skarg na uchwały i akty. W związku z tym podstawę do odrzucenia skargi na niewykonanie czynności nakazanej prawem, wobec stwierdzenia, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone, stosownie do wymagań art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie
i administracji rządowej w województwie, stanowi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie
z tym unormowaniem sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W postanowieniu z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 314/22, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. Taką przyczyną, jak wyjaśnił NSA w tym postanowieniu, jest m.in. wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Taka sytuacja zaistniała
w rozpatrywanym przypadku, gdyż skarżąca, mimo wymogu art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie wykazała, aby przedmiot zaskarżenia mógł w jakimkolwiek stopniu naruszyć jej indywidualny interes prawny, a powoływała się w istocie na interes faktyczny i interes społeczny.
Z podanych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.