II SA/OL 525/24

II SA/Ol 525/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący/
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Bankowe prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 23 maja 2024 r., nr WIN-II.7840.4.42.2024 WO, Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości w Warmińsko-Mazurskim Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "organ odwoławczy"), w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymał w mocy decyzję Starosty (dalej jako: "organ I instancji") z 5 marca 2024 r., odmawiającą udzielenia N. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako: "skarżąca", "spółka") pozwolenia na budowę budynku usługowego – usług turystyki wodnej, na dz. nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwałą nr XLIII/330/2005 Rady Miejskiej z dnia 26 października 2005 r. Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. [...], dalej jako: "m.p.z.p."). Organ odwoławczy wskazał, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w obrębie jednostki urbanistycznej oznaczonej w § 3 planu miejscowego symbolem "3US - teren zabudowy usługowej turystyki wodnej, w tym urządzeń przystani jachtowej". Dla tego terenu szczegółowe parametry i wskaźniki przedstawiono w § 9 (powinno być § 7). Przedłożony projekt budowlany dotyczy zaś budowy budynku zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego zawierającą część aparthotelową w formie wynajmu/pobytu w indywidualnych apartamentach turystów, w liczbie 33 apartamenty (dwa pokoje z aneksem kuchennym i łazienką) oraz strefę SPA składającą się z sauny, toalety, pomieszczenia rekreacyjnego. Wraz z budynkiem zaprojektowano zbiornik na wodę do celów przeciwpożarowych oraz drogę dojazdową do garażu podziemnego, chodniki i miejsce składowania odpadów. W projekcie zagospodarowania terenu wskazano, że przedmiotowy budynek stanowi część kompleksowego planu zagospodarowania rejonu Jeziora P. wraz z pomostami i infrastrukturą służącą turystyce wodnej. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy zgodził się
z organem I instancji, że planowana inwestycja nie odpowiada przeznaczeniu terenu, gdyż nie wypełnia zapisu "zabudowa usługowa turystyki wodnej". Organ odwoławczy stwierdził, że z zapisu planu wynika wprost, że na wnioskowanym terenie dopuszczone są obiekty służące turystyce wodnej, które mają być wyłącznie obiektami związanymi z prowadzeniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia usług turystyki wodnej, nie mogą to być obiekty służące turystyce wodnej rozumianej jako uprawnianie indywidualnej rekreacji, niezwiązanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Podniósł, że, zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2024 r. poz. 725) przez "obiekt budowlany" należy rozumieć;
a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Z kolei szereg pojęć związanych z turystyką, rozumianą jako prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystycznych, zdefiniowano w art. 4 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych
i powiązanych usługach turystycznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 2211) oraz art. 3 ustawy
z dnia 29 sierpnia 1997 r., o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek
i przewodników turystycznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1944). W przepisach tych zdefiniowano pojęcia: usług turystycznych (tj. usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym), imprezy turystycznej, wycieczki, organizowania imprez turystycznych, organizatora turystyki, turysty, odwiedzającego. Organ odwoławczy wywiódł, że turystyka
w powszechnym znaczeniu obejmuje ogół czynności osób, które podróżują
i przebywają w celach wypoczynkowych, służbowych lub innych nie dłużej niż przez rok bez przerwy poza swoim codziennym otoczeniem. Na tej podstawie wyróżnia się turystykę: poznawczą, wypoczynkową, kwalifikowaną. Dla przedmiotowej sprawy istotna jest turystyka kwalifikowana, w ramach której wyodrębnia się turystykę: pieszą, rowerową, żeglarską (definiowaną jako: żeglowanie po jeziorach naturalnych
i sztucznych), kajakową (definiowaną jako przemieszczanie się przy wykorzystaniu kajaka lub kanadyjki). W ramach turystyki wypoczynkowej natomiast wyodrębnia się m.in. turystykę wodną polegającą na wypoczynku na jachtach, statkach pasażerskich
i promach morskich. Z powyższego wynika, iż poszczególny podział na formy turystyki kwalifikowanej zależy od rodzaju aktywności np. pływania, żeglowania, chodzenia, jakie są wykonywane w ramach rekreacji (przemieszczania się). Dlatego też uzasadnionym jest stwierdzenie, iż przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu
i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Turystyka wodna obejmuje zatem czynności takie jak: żeglarstwo, kajakarstwo itp.
W ocenie organu odwoławczego do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Obiektami takimi są obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania tej turystyki np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa oraz obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód. Podkreślono, że o tym czy dany teren, na którym ma powstać inwestycja służy obsłudze turystyki wodnej, nie decyduje jedynie sam zbiornik wodny znajdujący się
w pobliżu inwestycji, ale projektowany stosowny sprzęt, odpowiednie przystosowanie brzegu do uprawiania tej formy wypoczynku oraz obiekty zapewniające bezpieczne
i dogodne korzystanie przez turystów z wód.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że obiekty usługowe turystyki wodnej należy rozumieć zawężająco, jako obiekty usługowe ściśle i bezpośrednio służące umożliwieniu przemieszczania się po wodzie w celach turystycznych bądź zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód, wyłączając
z tego zakresu infrastrukturę związaną z wypoczynkiem turystów, jakim mogą byś obiekty zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego.
Skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:
-§ 3 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię wskutek uznania, że oznaczenie terenu "3US" z przeznaczeniem na "zabudowę usługową turystyki wodnej, w tym urządzeń przystani jachtowej" jest tożsame z pojęciem "obiektów służących turystyce wodnej",
o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336) i "obiektów usługowych turystyki wodnej", które interpretuje się ściśle z obiektami związanymi z transportem wodnym, podczas gdy nie są one zbieżne, a pojęcie "zabudowy usługowej turystyki wodnej, w tym urządzeń przystani jachtowej" jest znacznie szersze od pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" i "obiektów usługowych turystyki wodnej", przez co organ I i II instancji obowiązany był zastosować wykładnię językową ww. normy, całkowicie niezasadnie przeprowadził wykładnię poprzez analogię z ustawy (w braku analogii), a także nie miał podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;
- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej jako: "u.p.b.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że złożony przez skarżącą spółkę projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany na budowę budynku usługowego - usług turystyki wodnej na wskazanej nieruchomości jest sprzeczny
z ustaleniami m.p.z.p.;
- art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") poprzez ich niezastosowanie i niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi spółki
w zakresie korzystania z przysługującego jej prawa własności do wymienionej nieruchomości, poprzez bezzasadną odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania;
- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie nieswobodnej, a dowolnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, m.in. interpretacji brzmienia § 3 m.p.z.p.;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ II instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem spółki;
- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności co do braku zbieżności pojęcia "zabudowy usługowej turystyki wodnej, w tym urządzeń przystani jachtowej" z pojęciem "obiektów służących turystyce wodnej", o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, w sytuacji gdy miejsce objęte przedsięwzięciem nie znajduje się na terenie parku krajobrazowego, stąd nie podlega ograniczeniom zabudowy.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik argumentował, że decydujące znaczenie przy analizie zgodności przedłożonego przez spółkę projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami m.p.z.p. ma oczywiście treść tego planu. Plan stanowi wyraźnie i jednoznacznie o zabudowie usługowej, w tym urządzeniach przystani jachtowej. W konsekwencji urządzenia typu pomosty w ramach przystani jachtowej zostały już uwzględnione przez Radę Miejską
w ramach planu dla nieruchomości na działce ewidencyjnej o numerze [...], ale nie, jak błędnie sugeruje organ odwoławczy, jako podstawowy i preferowany sposób zagospodarowania tej nieruchomości, a jako element poboczny dla zabudowy usługowej. W m.p.z.p. wskazano bowiem wprost parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla nieruchomości skarżącej oznaczonej symbolem "3US" w postaci m.in. wysokości kalenicy na poziomie 13,5 m czy maksymalnej powierzchni zabudowy
w stosunku do powierzchni działki w wielkości 45%, które to parametry przewidziane są dla budynków o znacznej kubaturze i wysokości, a nie dla obiektów typu pomosty czy hangary dla łodzi. Skoro sam plan przewiduje budowę budynków na tej nieruchomości, to nie można w oderwaniu od treści tego planu kreślić abstrakcyjnej wykładni o tym, jak należy rozumieć obiekt usługowy turystyki wodnej, ponieważ Rada Miejska wprost określiła w uchwalonym planie jakiego rodzaju zabudowę usługową dopuszcza się na tej nieruchomości. Jeżeli zatem m.p.z.p. przewiduje możliwość wznoszenia budynku usługowego dla potrzeb realizacji turystyki wodnej, to nie można zgodzić się
z Wojewodą, że skarżąca nie może budować budynku usługowego dla turystów korzystających z Jeziora P., a jedynie sanitariaty czy pomosty. Trudno sobie wyobrazić, aby dla sanitariatów czy pomostów Rada Miejska określała wysokość kalenicy budynku na poziomie trzeciego piętra czy też maksymalną powierzchnię zabudowy w wielkości 45% powierzchni działki, a takie parametry są przecież przewidziana w planie. Zgodnie z m.p.z.p. na przedmiotowym terenie dopuszczona jest zabudowa - kubaturowa - usługowa dla potrzeb turystyki wodnej. Gdyby takiej zabudowy Rada Miejska nie przewidywała, to jaki byłby cel opisywania parametrów zabudowy usługowej w § 7 wymienionej uchwały, w którym są czytelnie opisane wysokości do kalenicy dachu, kąty nachylenia dachu oraz określa się maksymalną powierzchnię zabudowy. Organ odwoławczy pomija zatem ustalenia m.p.z.p. co do możliwość budowy na tej nieruchomości stosunkowo wysokich i o znacznej kubaturze budynków usługowych, a nie budowę wyłącznie obiektów pomocniczych typu sanitariaty czy wypożyczalnię sprzętu wodnego. W zakresie zaś pomostu to miejscowy plan przewiduje bezpośrednio możliwość budowy przystani jachtowej, co też nie wymaga dokonywania jakiejkolwiek wykładni i rozważań, czy jest to dopuszczalne.
Pełnomocnik podniósł, że mając na uwadze, iż nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, jest terenem zabudowy usługowej, w projekcie wskazano usługi jakie będą świadczone przez spółkę dla potrzeb turystów przemieszczających się na szlakach wodnych, czyli uprawiających turystykę wodną, m.in. zaplecze higieniczno-sanitarne, w tym prysznice, toalety również z dostosowaniem dla osób o ograniczonej możliwości poruszanie się, część rekreacyjną wraz z saunami, pomieszczenie wspólnej rekreacji dla potrzeb integracji żeglarzy oraz pozostałych użytkowników wodnej turystki. Podniesiono, że w najbliższym otoczeniu nie ma obecnie wyznaczonego miejsca do parkowania samochodów, którymi żeglarze dostają się nad Jezioro P., aby móc dalej poruszać się po akwenie wodnym. Dlatego został dla ich potrzeb zaprojektowany garaż podziemny, gdzie będą mogli pozostawić samochody i udać się na wyprawę szlakami wodnymi. Specjalnie dla użytkowników akwenów wodnych zaprojektowano miejsca noclegowe w projektowanym budynku jako kolejną funkcję usługową stanowiącą idealną bazę dla uprawiania wielodniowej turystyki wodnej.
Zaakcentowano, że obowiązujący m.p.z.p. nie narzuca konkretnych zadań, proporcji funkcji, planów, realizacji do wykonania w obrębie jednostki bilansowej 3US, zatem pozwala na dowolność w rozumieniu pojęcia "zabudowa usług turystyki wodnej" oraz nie wymaga, aby miałby być to obiekt - oceniany w ramach wykładni zawężającej - wyłącznie przeznaczony do obsługi jednostek pływających (pomosty, hangary).
W ocenie spółki w przedstawionym projekcie znajduje się kilka przytoczonych powyżej funkcji, które całkowicie spełniają ustalenia jednostki bilansowej m.p.z.p określonej jako "zabudowa usługowa turystyki wodnej". Jako zabudowę usługową rozumie się obiekt przeznaczony do świadczenia usług społeczności lub komercyjnych - co również w projekcie zostało wykazane. Jeżeli wymienione wyżej formy usług nie są związane z obsługą turystów wodnych, to można postawić pytanie w jaki sposób turyści wodni mogą spędzić noc na lądzie, spełniać swoje potrzeby fizjologiczne, schronić się
w przypadku szkwału lub innych załamań pogody. Zabudowa usługowa turystyki wodnej o dopuszczalnej wysokości zabudowy - wysokości kalenicy do 13,5 m powinna, zdaniem skarżącej, w myśl warunków m.p.z.p obejmować miejsca noclegowe. Nie sposób sobie bowiem wyobrazić przystani bez możliwości zapewnienia funkcji rekreacyjnej, noclegowej, gastronomicznej itp. Tak popularne na szlakach mazurskich jezior obiekty noclegowe jak stanica żeglarska, stanica turystyczna są definiowane jako niewielki obiekt lądowy (schronisko turystyczne) położone nad wodą i obsługujące śródlądową turystykę wodną, wyposażone w pomieszczenia noclegowe, gastronomiczne ewentualnie pomieszczenia na łodzie. Przystanie wyposażone są
w pomosty stałe lub pływające umożliwiające bezpieczne dobijanie jednostek. Zabudowa usługowa turystyki wodnej o wysokości kalenicy do 13,5 m powinna obejmować miejsca noclegowe też choćby i z tej prozaicznej przyczyny, że wykorzystanie infrastruktury bezpośrednio związanej z żeglarstwem jak pomost, nabrzeże przez większą liczbę osób, dzieci i młodzież w ramach obozów czy kolonii żeglarskich, podczas organizacji regat żeglarskich, windsurfingowych i innych nie może się obyć bez zapewnienia bazy noclegowej. Pobieżna już analiza oferty przystani żeglarskich w Polsce pokazuje, że przystanie te dysponują miejscami noclegowymi. Należy wszak założyć, że jachty służące do turystyki po akwenie sąsiadującym
z planowaną inwestycją nie są jachtami kabinowymi umożliwiającymi nocleg i każdy turysta korzystający z tej formy turystyki przez więcej niż jeden dzień wymagać będzie miejsca noclegowego zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie przystani,
a najlepiej w ramach przystani jachtowej. Powiązanie zbiornika wodnego Jeziora P. z pobliskimi jeziorami umożliwia turystykę wielodniową zaś powstanie bazy noclegowej może rozwijać tę formę turystyki i wpływać pozytywnie na rozwój gospodarczy regionu. Według skarżącej omawiane ustalenia planu należy interpretować szeroko. Pełnomocnik podkreślił, że w przypadku nieprecyzyjnych, czy zbyt ogólnych postanowień planu nie można ich interpretować zawężająco i to w taki sposób, że wykładnia ta prowadzi do zakazu zabudowy, przy możliwym spełnieniu innych parametrów, gdy postanowienia planu o takim zakazie zabudowy wyraźnie nie stanowią.
Pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek skarżącej i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W szczególności Sąd nie stwierdził zarzucanego w skardze naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej. Dokonanej ocenie materiału dowodowego nie można przypisać cech dowolności. Jest ona spójna z całym zgromadzonym materiałem dowodowym oraz jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Odpowiada tym samym wymogom art. 80 k.p.a. Organy dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych pod mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane i przepisy m.p.z.p. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż przedstawia tok myślowy organu odwoławczego, umożliwiający weryfikację zajętego stanowiska.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowego rozumienia treści przepisów m.p.z.p. w odniesieniu do działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę.
Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.b. przed wydaniem decyzji
o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Na zasadzie art. 35 u.p.b. zadaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ustalenie jakie wymagania ze względu na charakter sprawy powinien spełnić inwestor, a następnie sprawdzenie, czy zostały spełnione. W razie ustalenia, że nie wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 u.p.b. zostały spełnione, organ działając na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Art. 35 ust. 3 u.p.b. ma na celu doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z prawem, ale w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie analizuje zasadności rozwiązań przyjętych w odrębnych aktach prawnych, czy projektowanych przez inwestora, ale czuwa, aby zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.p.b. Na zasadzie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.b., co należy podkreślić, rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest tylko dopilnowanie, aby projekt budowlany respektował warunki i wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bez możliwości oceny jego zgodności z prawem. Dlatego i Sąd nie był uprawniony do takiej oceny. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd może rozstrzygać tylko w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie
"w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Powyższe oznacza, że rozpatrując skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę, Sąd nie może weryfikować pod względem zgodności z prawem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Cytowany plan miejscowy jest aktem obowiązującym i ma moc wiążącą. W takiej sytuacji interpretacja postanowień planu miejscowego musi uwzględniać rzeczywistą ich treść oraz ogólne reguły wykładni przepisów prawa.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy składa się z części tekstowej, która stanowi treść uchwały oraz części graficznej stanowiącej załączniki do uchwały. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587), obowiązującego w czasie uchwalania przedmiotowego planu miejscowego i mającego w dalszym ciągu zastosowanie w procedurach uchwalania planów miejscowych na mocy przepisu przejściowego, tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Z przepisów tych wynika, że rysunek planu jest integralną częścią planu i ma moc wiążącą w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Część tekstowa i graficzna planu powinny być spójne i należy odczytywać je łącznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3746/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
W przypadku istotnych rozbieżności między tymi częściami może powstać wątpliwość co do istniejącego i projektowanego przeznaczenia terenu, wówczas wobec obowiązywania uchwały, na etapie stosowania prawa, wątpliwości należy rozstrzygnąć stosując reguły wykładni prawa. W rozpoznawanej sprawie, w analizowanym zakresie, Sąd nie dopatrzył się rozbieżności pomiędzy tekstem uchwały, a rysunkiem planu stanowiącym załącznik do m.p.z.p.
Uwzględniając zatem treść i rysunek m.p.z.p. (dostępny na internetowej stronie Urzędu Miasta), który dotyczy ściśle określonego fragmentu miasta nad Jeziorem P., dostrzec trzeba, że w sąsiedztwie terenu 3US, na którym inwestor chciałby wybudować bazę noclegową dla osób uprawiających turystkę wodną na pobliskich akwenach, lokalny prawodawca wydzielił teren o symbolu 1U – przeznaczony pod zabudowę usługową zespołu hotelowo-gastronomicznego (o max. Ilości miejsc hotelowych 100) - § 3 ust. 1 m.p.z.p. W takim układzie nie sposób przyjmować, że w ramach użytego dla terenu 3 US sformułowania "zabudowa usługowa turystyki wodnej, w tym urządzeń przystani jachtowej", mieści się budowa wnioskowanego apartamentowca – obejmującego 33 apartamenty składające się z dwóch pokoi z aneksem kuchennym i łazienką, garażem podziemnym, częścią rekreacyjną wraz z saunami i pomieszczeniem wspólnej rekreacji dla potrzeb integracji. Jest to sprzeczne z systematyką ustaleń analizowanego m.p.z.p. Skoro lokalny prawodawca wyodrębnił w sąsiedztwie działki inwestora teren pod usługi hotelarsko-gastronomiczne, to dał w ten sposób jasny sygnał, że odróżnił i dokonał rozdziału usług turystyki wodnej od usług hotelarskich i gastronomicznych. Tym samym organy orzekające prawidłowo przyjęły wąskie rozumienie pojęcia "usług turystyki wodnej", wykluczając z tego pojęcia obiekty zakwaterowania. W ocenie Sądu na terenie 3US mogą powstać obiekty umożliwiające aktywne korzystanie z wód jeziora. Lokalny prawodawca dał temu wyraz przez przykładowe wskazanie jako przeznaczenia terenu - przystani jachtowej. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego wydawnictwa PWN "przystań" to mały port dla niewielkich statków, jachtów lub łodzi. Słusznie organ odwoławczy przyjął, że na spornym terenie mogą powstać obiekty kubaturowe, ale umożliwiające żeglowanie, kajakarstwo, czy inną formę korzystania z wód. Mogą to być np. wypożyczalnie sprzętu, hangary, pomieszczenia administracyjne, czy sanitariaty konieczne przy obsłudze ruchu turystycznego.
Zauważyć trzeba, że powoływany w skardze § 7 m.p.z.p. nie określa parametrów zabudowy wyłącznie dla terenu 3 US, ale zbiorczo dla wszystkich terenów objętych ustaleniami planu, a więc MN, U i US. Przepis ten nie daje podstaw do przyjęcia, że na terenie 3US może powstać zabudowa o funkcji mieszkaniowej lub hotelowej.
Nie jest zasadny zarzut braku odniesienia się przez organ odwoławczy do treści art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, gdyż przepis ten nie był w ogóle powoływany i stosowany przez organ I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.