II SA/OL 522/22

II SA/Ol 522/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art.93 ust. 1 i ust. 3, art. 99
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi A. Ł. i J. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zaopiniowania podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika A. L. i J. L. na postanowienie Wójta Gminy z dnia 8 listopada 2021 r., którym negatywnie zaopiniowano podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej numer [...], położonej w obrębie geodezyjnym B., gmina S., oznaczonej w ewidencji grantów jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 3,7314 ha, na działki numer [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w całości.
Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
A. i J. L. (skarżący) wnioskiem z 19 października 2021 r. zwrócili się do Wójta Gminy o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji grantów jako działki nr [...] i nr [...].
Postanowieniem z 8 listopada 2021 r. organ I instancji negatywnie zaopiniował wnioskowany projekt podziału wskazując, że z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż "przedmiotowa nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej" - art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: u.g.n.).
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł pełnomocnik skarżących. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 93 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 99 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię. W motywach zażalenia podał, iż zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n. W takim przypadku podział nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. W tym aspekcie zaznaczył, że prawodawca w ogóle nie wymaga, aby warunkiem przeprowadzenia podziału było ustanowienie takich służebności, ponieważ na podstawie art. 99 u.g.n. służebności muszą zostać ustanowione dopiero przy sprzedaży nowych działek, aby uniemożliwiać zbywanie działki gruntu bez dostępu do drogi publicznej. Co za tym idzie, w omawianej sprawie decyzja zatwierdzająca podział powinna zawierać zobowiązanie dla właściciela, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie dla nich ustanowiona służebność drogowa, co ma charakter informacyjny dla potencjalnych nabywców wydzielonych działek oraz dla notariusza sporządzającego akt notarialny.
W uzasadnieniu postanowienia z 27 kwietnia 2022 r. Kolegium, przytaczając treść art. 93 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. wskazało, że według mapy "wstępny projekt podziału" w skali 1:1000 działki [...] o pow. 2,8399 ha i nr [...] o pow. 0,8915 ha będące własnością skarżących (w ramach małżeńskiej wspólności ustawowej) mają zostać podzielone na działki o numerach: [...]. Na mapie tej podano, że do czasu wydzielenia ciągów drogowych z działki [...] dojście do działek [...] odbywać się będzie poprzez działki [...] oraz nowo powstałymi działkami [...]. Nowo powstała działka [...]służyć będzie wyłącznie do obsługi działek [...]. Jedynym powodem odmowy uzgodnienia jest brak dostępu "przedmiotowej nieruchomości" (działka nr [...]) do drogi publicznej. Powyższe ustalenie faktycznego poczynione w sprawie przez organ I instancji, co także ma potwierdzenie w projekcie podziału, Kolegium w pełni przyjmuje za podstawę dla własnych rozważań. Nadto należy zauważyć że ustalenia tego strona nie zanegowała. W tym stanie rzeczy organ I instancji wywiódł racjonalny wniosek, iż należy odmówić wnioskowanego uzgodnienia, bowiem nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 93 ust. 3 u.g.n. Kolegium dodało, że z protokołu badania księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że skarżący są właścicielami działek o numerach [...], a zatem nie są właścicielami działki nr [...] (z której dopiero mają zostać wydzielone "ciągi drogowe"), ani działki nr [...] przez którą, zgodnie z projektem podziału, ma się odbywać "dojście do działek nr [...]". W tym kontekście należy więc wskazać, że przepisy zawarte w art. 93 ust. 3 u.g.n. i w art. 99 u.g.n. dotyczą ustanowienia służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział, nie zaś na nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich. W warunkowej decyzji o podziale nieruchomości nie można wskazać, że dla działek gruntu zostaną w przyszłości ustanowione służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi gdyż organ administracji nie może decydować o ustanowieniu drogi koniecznej na nieruchomości nie objętej wnioskiem o podział. Podział warunkowy ma gwarantować nowym działkom gruntu powstałym z podziału prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomość objętą wnioskiem Nie należy też zapominać o tym, że warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest zatem dostęp do drogi publicznej, przy czym dostęp ten oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium pełnomocnik skarżących zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego (mające wpływ na wynik sprawy), to jest art. 93 ust. 1 i 3 i art. 99 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż brak dostępu do drogi publicznej uniemożliwia dokonanie podziału nieruchomości, podczas gdy ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nic mają dostępu do drogi publicznej, odnosi się do chwili, w której działki te będą zbywane, a zatem mogą być wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność będzie możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej. W motywach skargi m. in. wskazano, że skoro zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., to podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Prawodawca w ogóle nie wymaga, aby warunkiem przeprowadzenia podziału było ustanowienie takich służebności. Zgodnie z art. 99 u.g.n. służebności muszą zostać ustanowione dopiero przy sprzedaży nowych działek, aby uniemożliwiać zbywanie działki gruntu bez dostępu do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z dyspozycją art. 93 ust 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Przepis art. 93 ust 3 u.g.n. przesądza, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.
Z ww. przepisu wynika, że zasadą jest, iż powstające w wyniku podziału działki gruntu powinny mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Ustawodawca dopuszcza jednak zapewnienie wydzielanym działkom pośredniego dostępu do drogi publicznej przez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu (chyba że wydzielane działki zostaną sprzedane wraz z udziałem w prawie własności do działki stanowiącej wydzieloną drogę wewnętrzną) albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Treść art. 93 ust. 3 u.g.n. uzasadnia logicznie i normatywnie uzasadniony wniosek, że pośrednie zapewnienie dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom może nastąpić albo przez wydzielenie drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (która sama – co oczywiste – ma dostęp do drogi publicznej) i ustanowienie na tej drodze odpowiednich służebności dla działek wydzielonych lub przeniesienie udziału w prawie własności do tej drogi dla właścicieli tych działek, albo przez ustanowienie dla wydzielonych działek innych służebności drogowych niż służebności obciążające drogę wewnętrzną wydzieloną z nieruchomości objętej podziałem.
Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. jest integralnie powiązany z przepisem art. 99 u.g.n., który stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione; za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Ustawodawca dopuszcza zatem warunkowe zatwierdzenie podziału prawnego (nie geodezyjnego) działki, która ma dostęp do drogi publicznej, na działki, które nie mają takowego dostępu, uzależniając skuteczność prawną takiego podziału od ustanowienia odpowiednich służebności dla wydzielonych działek (albo na drodze wewnętrznej wydzielonej z dzielonej działki, albo odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu na innych działkach w celu zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej) albo od sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, prowadzącą bezpośrednio do drogi publicznej.
W związku z powyższym w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych przyjmuje się, że dostęp do drogi publicznej jest warunkiem podziału ewidencyjnego nieruchomości. Podział jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonuje się z równoczesnym zobowiązaniem właściciela do ustanowienia drogi koniecznej w razie zbycia działek bez dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z art. 99 u.g.n., zapewnienie dostępu do drogi publicznej polegające na ustanowieniu służebności, o których jest mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., następuje dopiero przy zbywaniu wydzielonych działek, w wyniku którego stają się one odrębnymi nieruchomościami, chociaż zastrzeżenie takiego dostępu zamieszcza się w decyzji podziałowej. Chodzi tu o ustanowienie drogi koniecznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział nieruchomości, przede wszystkim na gruncie podlegającym podziałowi. Przepis art. 99 u.g.n. ma uniemożliwiać zbywanie działki gruntu bez dostępu do drogi publicznej (zob. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 2016 r., I CSK 132/15, LEX nr 2061174; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r., I SA/Wa 769/20, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Tym samym wprowadzenie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości warunku, że przy zbywaniu działki wydzielonej w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność na gruncie niestanowiącym przedmiotu podziału lub gruncie niestanowiącym własności podmiotu wnioskującego o podział działki (a więc na tzw. gruncie cudzym) jest rażącym naruszeniem przepisów art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n.
Jak wyżej wskazano, w orzecznictwie wyraźnie akcentuje się, że przepisy zawarte w art. 93 ust. 3 u.g.n. i w art. 99 u.g.n. dotyczą ustanowienia służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział, nie zaś na nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich. W warunkowej decyzji o podziale nieruchomości nie można wskazać, że dla działek gruntu zostaną w przyszłości ustanowione służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi gdyż organ administracji nie może decydować o ustanowieniu drogi koniecznej na nieruchomości nie objętej wnioskiem o podział. Podział warunkowy ma gwarantować nowym działkom gruntu powstałym z podziału prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomość objętą wnioskiem (por. wyroki NSA z dnia: 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2399/14; z 28 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2525/13; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 488/14, CBOSA). Kwestię tę podniósł także Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. II CZP 34/09 (publ. OSNC 2010/2/20, Biul.SN 2009/6/7-8, Wspólnota 2009/25/43), w której zostało przesądzone, że dokonanie podziału nieruchomości bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest bezwzględnie nieważne w rozumieniu art. 58 kc. W ww uchwale Sąd Najwyższy wyjaśnił, że celem wprowadzenia art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. było zapobieganie podziałom nieruchomości bez jednoczesnego uregulowania kwestii dostępu do drogi publicznej. Zwrócił przy tym uwagę, że wprawdzie art. 145 kc przewiduje możliwość ustanowienia służebności także wbrew woli właściciela nieruchomości obciążonej, jednakże nie zapewnia to takich rezultatów, jakie ustawodawca zamierzał osiągnąć w omawianych przepisach a nade wszystko, że "istnieje ryzyko, że w związku ze zbyciem nieruchomości nie nastąpi ustanowienie służebności, a nabywca będzie mógł się domagać ustanowienia służebności na nieruchomościach, do których przysługują prawa innym osobom. Najpierw więc zostałby naruszony obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a następnie powstała w związku z tym niedogodność byłaby usuwana kosztem innych podmiotów, niezaangażowanych w podział, lecz zmuszonych udostępnić własną nieruchomość w celu zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych właściciela wyodrębnionego gruntu. Dopuszczenie zbywania wydzielonych nieruchomości bez ustanawiania stosownych służebności stwarzałoby ryzyko powstawania problemów, które znajdowałyby rozwiązanie niejednokrotnie dopiero w postępowaniu sądowym". Wg Sądu Najwyższego "nie taka była intencja ustawodawcy, który - wprowadzając rygorystyczny środek zagwarantowania dostępu do drogi publicznej - dążył do uniknięcia trudności, jakie mogłyby na tym tle powstać w przyszłości" (vide uzasadnienie uchwały SN z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. II CZP 34/09, publ. OSNC 2010/2/20, Biul.SN 2009/6/7-8, Wspólnota 2009/25/43).
Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy, trzeba stwierdzić, że nie było w jej ramach podstaw do wydania decyzji warunkowej z art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Z analizy akt sprawy wynika - protokołu badania księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że skarżący są właścicielami działek o numerach [...], a zatem nie są właścicielami działki nr [...] (z której dopiero mają zostać wydzielone "ciągi drogowe"), ani działki nr [...] przez którą, zgodnie z projektem podziału, ma się odbywać "dojście do działek nr [...]". Zasadnie wskazało Kolegium, że przepisy zawarte w art. 93 ust. 3 u.g.n. i w art. 99 u.g.n. dotyczą ustanowienia służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział, nie zaś na nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich. W warunkowej decyzji o podziale nieruchomości nie można wskazać, że dla działek gruntu zostaną w przyszłości ustanowione służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi gdyż organ administracji nie może decydować o ustanowieniu drogi koniecznej na nieruchomości nie objętej wnioskiem o podział. Podział warunkowy ma gwarantować nowym działkom gruntu powstałym z podziału prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomość objętą wnioskiem (tak, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 roku, I SA/Wa 769/20, CBOSA).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.