II SA/OL 50/25

II SA/Ol 50/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 60 ust. 1 pkt 5, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 13 listopada 2024 roku, nr SKO.73.294.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania D.C. (dalej: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję z dnia
7 maja 2024 r. Wójta Gminy S. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych na działce nr A, obr. [...], gm. S.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że po otrzymaniu wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, Wójt w toku prowadzonego postępowania ustalił, iż teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, posiada pośredni dostęp do drogi publicznej gminnej poprzez drogę wewnętrzną prywatną poprzez projektowany zjazd, zaś w skład terenu inwestycji o powierzchni [...] ha wchodzą użytki rolne (grunty orne RV, RVI). Teren inwestycji jest położony w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, zgodnie z uchwałą nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz.Urz. Woj.Warm.-Mazur. z 2016 r. poz. 4171 - dalej: "uchwała nr XX/470/16") oraz w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych [...]. Po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół terenu objętego wnioskiem, pozytywny projekt decyzji Wójt przesłał do uzgodnienia do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w O. (dalej: "PGW Wody Polskie"), Starostwa Powiatowego w S., Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: "RDOŚ"). Postanowieniem z dnia 11 marca 2024 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia wskazując, że inwestycja stoi w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XX/470/16, w którym wprowadzono "zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych".
Kolegium rozpatrując odwołanie skarżącej wyjaśniło, że w celu zebrania pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia, w szczególności ustalenia stanu faktycznego, RDOŚ jako materiał dowodowy dopuścił ogólnodostępne mapy katastralne, rastrowe, topograficzne, ewidencyjne, archiwalne dostępne pod adresem https://www.geoportal.gov.pl oraz dokumentację zgromadzoną na etapie postępowania znak WOPN-OOP.612.132.30.2016 prowadzonego już wcześniej m.in. dla działki nr A. Kolegium wskazało, że działka objęta wnioskiem stanowi niezabudowany grunt orny o powierzchni [...] ha, zlokalizowany pośród terenów użytkowanych rolniczo oraz rozproszonej zabudowy. Analiza najnowszych ortofotomap wskazuje, iż aktualnie działka stanowi grunt w granicach, którego nie występują zadrzewienia. Jednakże mapy archiwalne zamieszczone na portalu www.geoportal.gov.pl potwierdzają w latach wcześniejszych obecność zadrzewień na ww. działce. Z porównania ortofotomap wynika, iż do wycinki zadrzewień doszło na przestrzeni lat 2017-2019. Z zebranej dokumentacji wynika, że Wójt nie wydawał zgody na wycinkę, podczas gdy zdaniem skarżącej wycinka była dokonana w celach rolniczych, na potrzeby uprawy ziemi. W tej sytuacji uznano, że realizacja planowanej inwestycji koliduje z zakazem określonym w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XX/470/16.
W granicach przedmiotowej działki występowały wcześniej zadrzewienia objęte ochroną w myśl ww. przepisu prawa, na co wskazują ogólnodostępne ortofotomapy. Poza tym już na etapie postępowania w sprawie znak WOPN-OOP.612.130.30.2016 prowadzonego również dla działki aktualnie objętej wnioskiem - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w stanowisku rozstrzygającym ówczesne postępowanie wskazywał na występowanie drzew i krzewów na terenie przedmiotowej działki oraz potencjalną sprzeczność planowanej inwestycji z ww. zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień.
Ponadto Kolegium wskazało, iż RDOŚ dokonał analizy w zakresie możliwości zastosowania wyjątków od ww. ograniczenia, w tym m.in. wyjątków wskazanych w § 5 ust. 4 i ust. 5 uchwały nr XX/470/16. Zgodnie z odstępstwem z § 5 ust. 4, zakaz nie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu w obrębie zadrzewienia, należących do gatunków obcych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 120 ust. 2f ustawy
z dnia 16 kwietnia 2004 r. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
(t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.) – dalej: "u.o.p.". W granicach wyznaczonego terenu inwestycji występowały najprawdopodobniej sosny, w związku z czym stwierdzono, że zadrzewienia te nie kwalifikują się do gatunków obcych, i tym samym niemożliwe było zastosowanie analizowanego odstępstwa. RDOŚ stwierdził również, że nie ma możliwości uwzględnienia wyjątku z § 5 ust. 4 ww. uchwały, bowiem odnosi się on do obowiązujących już planów miejscowych oraz ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy, natomiast niniejsze postępowanie dotyczy wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy.
Kolegium wyjaśniło również, iż w odwołaniu skarżąca powołała się na decyzję ustalającą warunki zabudowy w 2012 r., jednak decyzja ta została wydana w innym stanie faktycznym i prawnym, bowiem uchwała w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego została podjęta dopiero 27 września 2016 r.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także uchylenia postanowienia RDOŚ z dnia 11 marca
2024 r. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", poprzez dowolną ocenę dowodów polegającą na:
a) oparciu stanowiska odmowy uzgodnienia warunków zabudowy przez RDOŚ na prawdopodobieństwie występowania sosny na działce A, pomimo braku dowodów potwierdzających te twierdzenia;
b) stwierdzeniu, że na działce A nie występowały gatunki obce drzew i krzewów pomimo twierdzeń i wyjaśnień strony, że na działce znajdowały się drzewa i krzewy owocowe oraz tuje i cyprysy;
c) oparciu twierdzeń RDOŚ na ortofotomapach opublikowanych na www.geoportal.gov.pl, które są nieścisłe i nie są na bieżąco aktualizowane;
d) pominięciu faktu, że działka o numerze A oznaczona jest jako grunty rolny z symbolem R, a niejako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych o symbolu Lzr, na których znajdują się zadrzewienia śródpolne;
2. art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy z powołaniem się na istniejący zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, pomimo pozostawania wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie rodzaju roślinności znajdującej się na działce A i braku wykazania, że na działce znajdowały się sosny;
3. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo wydania wcześniej przez organ, w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, decyzji pozytywnej z dnia
23 października 2012 r. ustalającej warunki zabudowy na działce B, gdzie również na ortofotomapach widoczna była tożsama roślinność;
4. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej poprzez powoływanie się RDOŚ na ustalenia postępowania w sprawie znak WOPN-OOP.612.132.30.2016, rzekomo wskazujące, że powodem negatywnego rozstrzygnięcia tego postępowania było występowanie na działce drzew i krzewów w sytuacji, gdy rzeczywistym powodem negatywnego rozstrzygnięcia tego postępowania był zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych;
5. naruszenie art. 79a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jedynym powodem negatywnego stanowiska RDOŚ oraz organów wydających decyzje w niniejszej sprawie było przypuszczenie, że na działce skarżącej, na której zaplanowano inwestycję, znajdowały się sosny, a zatem realizacja inwestycji nie jest możliwa ze względu na zakaz likwidacji zadrzewień śródpolnych. W ocenie skarżącej, na ww. działce nie ma żadnych zadrzewień, roślinność, która na niej występowała została usunięta wyłącznie w celu przywrócenia funkcji rolniczej działki. Z kolei dowód w postaci ortofotomap nie wskazuje na występowanie na działce sosen. Skarżąca wskazała również, że organy uznając, iż doszło do naruszenia zakazu w zakresie likwidacji zadrzewień śródpolnych, nie uznały jednak, że w sprawie zachodzi wyjątek od tego zakazu wskazujący na możliwość likwidacji drzew i krzewów należących do gatunków obcych, co stanowi naruszenie § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 uchwały nr XX/470/16.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium poinformowało, że posiada możliwości techniczne pozwalające na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu
(art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych na działce nr A, obr. [...].
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu
I instancji Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze, że zgodnie z treścią
art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy;
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu;
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Cytowany przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji nie będącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Tylko spełnianie przez wnioskodawcę wszystkich wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.
Podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany był do uzgodnienia rozstrzygnięcia z RDOŚ w oparciu o normę art. 60 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., wobec położenia działki skarżącej na obszarze chronionego krajobrazu. Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, które podlegają uzgodnieniu. Z kolei z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a więc również powołanym w sprawie aktem prawa miejscowego jakim jest uchwała w sprawie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu.
W rozpoznawanej sprawie RDOŚ postanowieniem z dnia 11 marca 2024 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia wskazując, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XX/470/16, w którym wprowadzono "zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych". RDOŚ ustalił, na podstawie ogólnodostępnych ortofotomap, że w granicach działki skarżącej występowały wcześniej zadrzewienia objęte ochroną na podstawie ww. przepisu prawa. Z analizy najnowszych ortofotomap wynika, iż aktualnie na działce nie występują zadrzewienia. Z ustaleń RDOŚ wynika, że do wycinki zadrzewień doszło na przestrzeni lat 2017-2019. RDOŚ zauważył ponadto, że już na etapie postępowania w sprawie znak WOPN-OOP.612.132.30.2016 prowadzonego również dla działki aktualnie objętej wnioskiem, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazywał na występowanie drzew i krzewów na terenie działki skarżącej.
Z uzasadnienia postanowienia RDOŚ z dnia 11 marca 2024 r. wynika ponadto, że organ współdziałający rozważył odstępstwa od stosowania tego zakazu, wymienione w § 5 ust. 4 i ust. 5 uchwały nr XX/470/16, ostatecznie uznając, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie. Zgodnie z odstępstwem z § 5 ust. 4 uchwały nr XX/470/16, zakaz nie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu w obrębie zadrzewienia, należących do gatunków obcych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 120 ust. 2f u.o.p. W granicach wyznaczonego terenu inwestycji, jak wynika z ustaleń RDOŚ, najprawdopodobniej występowały sosny, w związku z czym stwierdzono, że zadrzewienia te nie kwalifikują się do gatunków obcych, i tym samym niemożliwe było zastosowanie analizowanego odstępstwa. RDOŚ stwierdził również, że nie ma możliwości uwzględnienia wyjątku z § 5 ust. 4 ww. uchwały, bowiem odnosi się on do obowiązujących już planów miejscowych oraz ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy, natomiast niniejsze postępowanie dotyczy wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy.
Należy zauważyć, że poprzez uzgodnienie organ administracji wypowiada się o tym, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia stosownie do proponowanych warunków zabudowy nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Uzgodnienie stanowi zatem ocenę, czy zmiany będące następstwem realizacji proponowanych warunków zabudowy nie doprowadzą do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wyrażenie zgody (uzgodnienie) wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym, treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Innymi słowy, organ rozpoznający sprawę merytorycznie nie może wydać decyzji pozytywnej w sytuacji, w której organ współdziałający odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., II OSK 1306/20, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").
W orzecznictwie wskazuje się również, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2021 r.,
VII SA/Wa 2052/20, dostępny w CBOSA).
W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 79a, art. 80, art. 81a k.p.a. Brak jest bowiem podstaw do podważania stanowiska RDOŚ, który w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie ortofotomap oraz ustalenia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie znak WOPN-OOP.612.132.30.2016 uznał, iż planowana inwestycja stoi w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XX/470/16. Z kolei organy orzekające w sprawie były związane postanowieniem RDOŚ o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, które wyklucza pozytywne załatwienie wniosku skarżącej.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo wydania wcześniej przez organ decyzji pozytywnej z dnia 23 października
2012 r. ustalającej warunki zabudowy na działce B. Należy bowiem zauważyć, że decyzja ta została wydana w 2012 r., a zatem w innym stanie faktycznym i prawnym, bowiem uchwała w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego została podjęta dopiero 27 września 2016 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.