II SA/Ol 480/22

II SA/Ol 480/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 8/23 - Wyrok NSA z 2025-06-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 14 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2022 roku sprawy ze skargi J. P. i I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 28 października 2021 r. do Urzędu Miasta i Gminy wpłynął wniosek J. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy budynku rekreacji indywidualnej typu domek holenderski na działce nr [...], obręb [...].
Burmistrz Miasta (organ I instancji) decyzją z 19 stycznia 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że planowane zamierzenie stoi w sprzeczności z ograniczeniami zawartymi w rozporządzeniu nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, co potwierdza odmowa uzgodnienia projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie.
J. P. oraz I. P. (strona, skarżący) wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Podali, że w ich ocenie planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnili, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie błędnie ocenił, że planowana inwestycja nie będzie służyła turystyce wodnej. I. P. zajmuje się szeroko pojętą turystyką, m.in. posiada wypożyczalnię sprzętów wodnych. Domek holenderski zlokalizowany w odległości ok. 30 m od jez. [...] jest niezbędny do prowadzenia tej działalności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 25 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z powodu jej sprzeczności z przepisami odrębnymi, co zostało stwierdzone przez uprawniony do tego organ, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, który postanowieniem z 2 grudnia 2021 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że działka nr [...], obręb [...] – [...] zlokalizowana jest na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują przepisy rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 20, poz. 506). Ponadto działka ta jest zlokalizowana w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza Piska PLB 280008 oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja Piska PLH280048. Ustalono, że planowane zamierzenie stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ stwierdził, że przedmiotowy budynek nie będzie służył turystyce wodnej, gospodarce wodnej ani rybackiej, nie ma zatem możliwości zastosowania odstępstwa od powyższego zakazu ani odstępstw wymienionych w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Inwestor nie wniósł zażalenia na powyższe postanowienie, w związku z czym jest ono ostateczne, a organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego. Tym samym podniesione przez skarżących zarzuty kwestionujące prawidłowość dokonanej przez organ uzgadniający oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zarzuty te mogły zostać sformułowane w zażaleniu na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olszynie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji, jednak skarżący nie skorzystali z przysługującego im uprawnienia. W ocenie Kolegium w aktualnym stanie faktycznym i prawnym należy podzielić stanowisko organu I instancji, że realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa z uwagi na jej sprzeczność ze wskazanymi przepisami odrębnymi, co wynika z ostatecznego postanowienia organu uzgadniającego.
Skargę na decyzję Kolegium wywiedli skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
1) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na braku merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w sytuacji gdy skarżący w sposób jednoznaczny wskazali w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy, że obiekt objęty postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma służyć turystyce wodnej, co skutkować powinno ponownym uzgodnieniem projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy,
2) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ponownego uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie, z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy,
3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że obiekt objęty postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi budynek rekreacji indywidualnej, kiedy w rzeczywistości budynek wykorzystywany jest na potrzeby turystyki wodnej,
4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z 19 stycznia 2022 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy decyzja ta winna podlegać uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 j.t.).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 25 kwietnia 2021 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 9 marca 2022 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy budynku rekreacji indywidualnej typu domek holenderski na działce nr [...], obręb [...].
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).
Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Jednocześnie z treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w art. 53 ust. 4 pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Ustawodawca w art. 60 ust. 1, a także w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. używa zwrotu "decyzję wydaje się po uzgodnieniu". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 638/06, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako: CBOSA).
Przede wszystkim należy wskazać, że działka nr [...], obręb [...] – [...] zlokalizowana jest na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują przepisy rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Działka ta jest również zlokalizowana w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza Piska PLB 280008 oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja Piska PLH280048. Decyzja o warunkach zabudowy na tym terenie mogła zostać wydana dopiero po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.
Organ I instancji zwrócił się zatem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olszynie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej typu domek holenderski na działce nr [...] (w obszarze inwestycji podlegającym przekształceniu, oznaczonym literami A-D zgodnie z załącznikiem graficznym), w obrębie geodezyjnym [...], gmina A. RDOŚ postanowieniem z 2 grudnia 2021 r. (akta adm., k. – 53) odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Stwierdził, że dokonując analizy dokumentacji, ustalił, że planowane zamierzenie inwestycyjne stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ uzgadniający podkreślił, że dokonał analizy możliwości zastosowania odstępstw od zaprezentowanego zakazu, jednakże przedmiotowa budowa budynku rekreacji indywidualnej typu domek holenderski nie mieści się w ramach żadnego z przewidzianych prawem odstępstw.
Zaznaczyć należy, że strona nie wniosła zażalenia na postanowienie RDOŚ i stało się ono ostateczne. Powołane postanowienie organu współdziałającego funkcjonuje w obrocie prawnym i dopóki w prawem przewidziany sposób nie zostanie z tego obrotu wyeliminowane, ma charakter wiążący. Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je rozstrzygając sprawę.
Organy obu instancji prawidłowo odmówiły zatem ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która jest niezgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie ochrony przyrody. Przedmiotowa inwestycja stoi bowiem w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.
Strona na etapie postępowania odwoławczego podniosła, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest obiektem służącym turystyce wodnej i jako taki obiekt kwalifikuje się do odstępstwa od wspomnianego zakazu budowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Jednocześnie wskazano, że strona prowadzi działalność gospodarczą obejmującą m.in. wypożyczalnię sprzętu wodnego, a domek typu holenderskiego jest niezbędny do prowadzenia tej działalności.
Nie można podzielić stanowiska skarżących, ponieważ organy związane były wnioskiem strony o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym jednoznacznie zwrócono się o legalizację budynku rekreacji indywidualnej typu domek holenderski (wniosek o ustalenie warunków zabudowy, akta adm., k. – 5). Organy zobligowane były zatem do rozpatrzenia tego wniosku ściśle z danymi w nim umieszczonymi. Natomiast rodzaj prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Akta sprawy nie wskazują również, by inwestorzy zmodyfikowali wniosek złożony do organu I instancji. Rację ma ponadto Kolegium wskazując w odpowiedzi na skargę, że sprawa dotyczy legalizacji istniejącego budynku, zatem nie ma możliwości zmiany jego funkcji w tym postępowaniu, ponieważ jego zakres wyznacza zakres postępowania legalizacyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że bezpodstawne są zarzuty naruszenia przepisów procesowych wskazanych w skardze, tj. art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 k.p.a., organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny, podejmując prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie.
W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.