II SA/Ol 48/20

II SA/Ol 48/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1894/20 - Wyrok NSA z 2023-05-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 53 ust. 4,  art. 59,  art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia ... nr ... w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" Wójt Gminy P., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), odmówił ustalenia na rzecz M. P. i A. P. (dalej jako: inwestor bądź skarżący) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. "[...]" i "[...]" w obrębie S., gmina P. W uzasadnieniu podano, że decyzją z "[...]" organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż na działkach sąsiednich nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy. Na skutek wniesionego odwołania decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak uzasadnienia i wykazania, z jakich względów organ uznał za niecelowe zwiększanie granic obszaru analizowanego, a także konieczność rozważenia kwestii uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, gdyż uzgodnieniu podlegają również projekty decyzji negatywnych. Decyzją z "[...]" organ ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Na skutek odwołania wniesionego przez inwestora decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia podnosząc, że na działkach objętych wnioskiem znajdują się już budynki, a ze złożonego wniosku wynika, że działki nie są zabudowane. Wskazano, że z akt nie wynika, aby wniosek był konsekwencją toczącego się postępowania legalizacyjnego, a z akt wynika, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja ostateczna organów nadzoru budowlanego dotycząca działki nr "[...]" w zakresie rozbiórki istniejącego na niej obiektu rekreacyjnego. W odniesieniu natomiast do działki nr "[...]" brak było danych czy było/jest prowadzone postępowanie w zakresie legalności istniejącego na tym terenie budynku. W związku z tym wskazano na konieczność wyjaśnienia tych kwestii poprzez wystąpienie do organu nadzoru budowlanego. W wyniku ponownego przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz analizy materiałów źródłowych stwierdzono, że nie są spełnione łącznie przepisy art. 61 ust 1 u.p.z.p. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazują, iż w obszarze analizowanym nie istnieje działka zabudowana w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie obiekty budowlane "typu letniskowego" wzniesione w sposób samowolny, Aktualny sposób użytkowania uzupełnia jedynie rozproszona zabudowa zagrodowa, związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego przeznaczona dla rolników indywidualnych. Podano, że z informacji udzielonych przez organ nadzoru wynika, że prowadzi on wobec inwestora postępowanie dotyczące samowolnie wybudowanego drewnianego budynku rekreacji indywidualnej z użytkowym poddaszem, na działce nr "[...]", a także dotyczące samowolnie wybudowanego parterowego budynku rekreacji indywidualnej na działce nr "[...]". Postępowanie w odniesieniu do drugiego z obiektów na działce nr "[...]" zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z "[...]" utrzymaną w mocy decyzją "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z "[...]" nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku. Wskazano, że teren posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, działka nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto teren planowanej inwestycji jest położony na obszarach objętych formami ochrony, o których mowa w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), tj. na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza [...]" w stosunku do którego obowiązują zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz.133) oraz na Obszarze Chronionego Krajobrazu Otuliny "[...]" Parku Krajobrazowego "[...]" w stosunku do którego obowiązują przepisy uchwały nr "[...]" Sejmiku Województwa "[...]" z "[...]" w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny "[...]" Parku Krajobrazowego "[...]". Realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w treści § 5 ust. 1 pkt 8 powołanej uchwały, zgodnie z którym w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny "[...]" Parku Krajobrazowego "[...]" zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Podniesiono, że teren działki o nr "[...]" położony jest w całości z strefie 100 metrowej od jeziora, zaś teren działki "[...]" w przeważającej większości. Organ rozpatrzył możliwość zastosowania odstępstw od zakazu, dopuszczonych przepisami prawa, stwierdzając, że nie ma możliwości zastosowania żadnego z nich w przedmiotowej sprawie. Zatem nie są spełnione łącznie przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a ponadto zamierzenie budowlane jest niezgodne z przepisami odrębnymi.
Od decyzji tej odwołał się inwestor zarzucając:
1. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji poprzez jego błędną wykładnię i nieodniesienie stanu prawnego do stanu rzeczywistego w obszarze analizowanym, zawężenie po raz kolejny obszaru analizowanego, gdzie na działce graniczącej z działką analizowaną znajdują się budynki i zabudowania w odległości od 10-40 m od jeziora;
2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględniania interesu inwestora poprzez różnicowanie pozycji stron w postępowaniu administracyjnym, gdzie na działce sąsiedniej powstały zabudowania murowane a na przedmiotowej nieruchomości brak jest zgody na drewniane;
3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustalając inne przeznaczenie działki, niż jest w rzeczywistości;
4. naruszenie art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości; przede wszystkim nieprzeprowadzenie wizji lokalnej w terenie, z udziałem stron, pomimo wiedzy organu o zabudowie działek będących w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości inwestora;
5. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów;
6. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji - brak m.in. wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
7. naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 8 u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, gdzie brak uzgodnienia czy brak odpowiedzi nie może być potraktowany jak uzgodnienie, ponieważ w dalszej części organ stwierdza, że nie ma możliwości zastosowania odstępstw od zakazu, dopuszczonych przepisami prawa, podczas gdy o odstępstwach winien się wypowiedzieć RDOŚ.
W związku z tym inwestor wniósł o zmianę i ustalenie warunków zabudowy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzucono, że pomimo wniosku strony o poszerzenie analizowanego terenu i wskazania numerów działek, na których znajduje się zabudowa, nadal nie określono prawidłowo terenu objętego obszarem analizowanym. Wskazano, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarach objętych formami ochrony przyrody, a w związku z tym organ winien uzyskać decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, czego nie uczynił. Przy czym podniesiono, że organ winien uzgodnić i uzyskać decyzję RDOŚ, a nie jedynie wysłać do RDOŚ projekt decyzji. Ponadto zarzucono, że organ ponownie nie rozszerzył obszaru analizowanego bez uzasadnienia. Podniesiono, że skoro działki leżą poza zwartą architektoniczno-urbanistyczną zabudową, a zabudowę uzupełnia rozproszona zabudowa, to tym bardziej zasadne jest poszerzenie analizowanego obszaru. Wskazano, że kilka działek w bezpośrednim sąsiedztwie dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowanych, co pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy, a dla stwierdzenia tej okoliczności wystarczy dokonanie wizji lokalne. Ponadto teren ma dostęp do drogi publicznej, a organ poczynił odmienne ustalenie. Także istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co organ pominął przy wydaniu decyzji. Podniesiono, że aktualnie dla terenu obejmującego przedmiotowe działki brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działki leżą w strefie oznaczonej jako strefa zainwestowania mieszkalno-usługowa i rekreacyjna. Zatem działki będące przedmiotem wniosku nie będą potrzebowały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wskazano, że inwestor zamierza przeznaczyć działki na cele rekreacyjne, co w pełni zgadza się z przeznaczeniem tych działek zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunkami zagospodarowania tej gminy. Ponadto inwestor dokonał nasadzeń drzewek iglastych, liściastych i krzewów i również w inny sposób zamierza dbać o środowisko. Nadto zamierzenia inwestorskie są zgodne z analizowanym obszarem co potwierdza również decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na działce nr "[...]". Zarzucono, że w zaskarżonej decyzji nie wymieniono wszystkich wyjątków od zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Ponadto zdaniem inwestora obszar analizowany został tak wyznaczony, by pominąć zabudowania przylegającej do strony działki o nr "[...]", na której powstały obiekty w odległości ok. 30 - 40 metrów od brzegu jeziora. Organ pominął także prawo strony do wystąpienia z wnioskiem o legalizację posadowionych obiektów zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, co też inwestor uczynił i uzyskał zalecenia starosty, niezbędne do legalizacji obiektów. Wskazano, że działki będące przedmiotem wniosku są przeznaczone na cele rekreacyjne, a pozbawienie właściciela możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie jego wolą i również zgodnie z prawem godzi w same prawo własności. Zarzucono ponadto, że w zaskarżonej decyzji brak jest obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji.
Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej z użytkowym poddaszem zlokalizowanym na działce nr "[...]", obręb S., gmina P. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części, a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, że front terenu inwestycji stanowi długość zachodniej granicy działki nr "[...]", która wynosi 19,5 m, w związku z czym obszar analizowany wyznaczono jako trzykrotną szerokość frontu, tj. 58,5 m w każdą stronę. Z analizy wynika, że działki o nr "[...]" i "[...]" zlokalizowane są poza zwartą jednostką architektoniczno-urbanistyczną. Ich sąsiedztwo to teren użytkowany rolniczo z rozproszoną zabudową zagrodową, zwarte kompleksy leśne oraz jezioro K. W takiej sytuacji brak jest podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego, gdyż zabieg ten nie służyłby zachowaniu ładu przestrzennego, lecz poszukiwaniu budynków mogących stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu co do braku uwzględnienia zabudowy na działce nr nr "[...]" podano, że wprawdzie żadna z map znajdujących się w aktach sprawy nie obejmuje swym zasięgiem tej działki, ale z map dostępnych w Internecie wynika, że działka ta nie graniczy z żadną z działek wchodzących w skład terenu inwestycji, lecz oddziela ją od działki nr "[...]" wielokrotnie większa od terenu inwestycji działka nr "[...]", zaś odległość pomiędzy tymi działkami wynosi ok. 200 m. W związku z tym w celu włączenia działki nr "[...]" do obszaru analizowanego musiałby on zostać powiększony prawie czterokrotnie, co w świetle przepisów oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest niedopuszczalne. Wyjaśniono, że w toku postępowania organ I instancji zwracał się do właściwego starostwa oraz do właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego o udzielenie stosownych informacji. Z udzielonych odpowiedzi wynika, że brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeń na wykonanie robót budowalnych niewymagających pozwolenia na budowę dla terenu objętego obszarem analizowanym. Zatem wszelka istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym jest nielegalna i nie może stanowić punktu odniesienia dla przedmiotowej inwestycji. Stwierdzenie przez organ prowadzący postępowania, że choćby jedna z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. nie jest spełniona, obliguje organ do wydania decyzji odmownej. Wskazano ponadto, że nie jest także spełniona przesłanka z art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., tj. sprzeczność inwestycji z przepisami odrębnymi. Teren inwestycji położony jest na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Na obszarze tym obowiązują m.in. przepisy uchwały Sejmiku Województwa "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny "[...]" Parku Krajobrazowego "[...]". Realizacja planowanego zamierzenia stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 5 ust. 1 pkt 8 tej uchwały. Wskazano, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z podaniem przyczyny tej odmowy, w tym niezgodność z przepisami odrębnymi, przesłano do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, który w ustawowym terminie 21 dni nie zajął stanowiska w sprawie. W świetle przepisu art. 53 ust. 5c u.p.z.p., niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji uznaje się za uzgodnienie decyzji. Wyjaśniono, że proces uzgodnienia projektu decyzji polega na tym, że organ prowadzący postępowanie przesyła projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, bądź w przypadku, gdy ustali, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi - projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, zaś organ uzgadniający (w tym przypadku RDOŚ), w zawitym terminie 21 dni, wydaje postanowienie w przedmiocie uzgodnienia bądź odmowy uzgodnienia projektu decyzji. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, projekt ten w przesłanym kształcie uznaje się za uzgodniony. Podniesiono ponadto, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji zrealizowanej lub będącej w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że realizuje obowiązek legalizacji nałożony na niego przez organ nadzoru budowlanego. Wskazano, że postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej (jednego na działce nr "[...]" i dwóch na działce nr "[...]"), przy czym wszystkie budynki zostały już wybudowane. Z ustaleń organu wynika, że w odniesieniu do drewnianego budynku rekreacji indywidualnej z użytkowym poddaszem usytuowanym na działce nr "[...]" postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku. W związku z tym w stosunku do tego budynku brak jest podstaw do prowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie warunków zabudowy. Dlatego też w tym zakresie konieczne jest było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji.
W skardze na powyższą decyzję skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zarzucono:
- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględniania interesu sakrżącego;
- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
- naruszenie art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, niepełne ustalenie stanu faktycznego pomimo takiego zobowiązania zawartego w postanowieniu GDOŚ z "[...]" oraz pomimo konieczności przeprowadzenia postępowania co do wpływu inwestycji na środowisko, jak również co do ziszczenia przesłanek stanowiących wyjątek od zakazu sytuowania budynków w odległości 100 m od brzegu jeziora;
- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów i oparcie się jedynie na części materiału dowodowego;
- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji - brak m.in. wskazania przyczyn, dlaczego organ nie przeprowadził dowodów zawnioskowanych przez stronę, brak wskazania konkretnych dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- naruszenie art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji bez uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, gdyż obszar objęty wnioskiem objęty jest ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody;
- naruszenie art. 2 u.p.z.p. poprzez niewydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pomimo istnieniu ku temu przesłanek, działki sąsiednie są zabudowane - brak przeprowadzenia oględzin terenu sąsiedniego.
- art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieustalenie, czy obiekty posadowione przez stronę wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wymagają jedynie zgłoszenia, co znacznie różnicuje postępowanie w zakresie posadowienia tychże obiektów;
- art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym odwołujący się wystąpił do starosty z wnioskiem o zalegalizowanie budowy obiektów gospodarczych poprzez jego pominięcie w zupełności;
- art. 32 ust. 3 zgodnie z którym stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powinno być wyrażone w drodze decyzji, oraz uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, poprzez jego pominięcie i uniemożliwienie stronie skorzystania do prawa odwołania od tejże decyzji;
W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu została powtórzona argumentacja zawarta w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślono, że organ pominął prawo strony do wystąpienia z wnioskiem o legalizację posadowionych obiektów zgodnie z art. 48 Pprawa budowlanego, co też skarżący uczynił, stąd wniosek o wydanie zaskarżonej decyzji. Skarżący uzyskał zalecenia od starosty, niezbędne do legalizacji tychże obiektów. Podniesiono także, że organ winien szczegółowo wyjaśnić motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy oraz wykazać czy przeprowadzał oględziny działki przedmiotowej i działek sąsiednich. Zarzucono, że organ pomija przeznaczenie działki oraz rodzaj prowadzonej na niej działalności gospodarczej, jak i podjęte prace w zakresie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. z 2019r., poz. 2325., dalej jako: p.p.s.a.)
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna.
Stosownie do art. 59 ust 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji – zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w przepisie tym określonych.
Przede wszystkim należy podnieść – na co słusznie wskazało Kolegium - że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Dopiero bowiem po jej uzyskaniu inwestor może wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Przy czym zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2162/16, dostępny w internecie) ogólna zasada, że inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego ma zastosowanie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do tych ostatnich dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy.
W niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy obiektów już istniejących, wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. Z ustaleń organów wynika, że w odniesieniu do obiektu zlokalizowanego na działce nr "[...]" oraz do jednego z obiektów posadowionych na działce nr "[...]" toczą się postępowania legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego. Natomiast w odniesieniu do drugiego z obiektów zlokalizowanych na działce nr "[...]" wydana została ostateczna decyzja nakazująca jego rozbiórkę. Nie ulega zatem wątpliwości, że w odniesieniu do ostatniego z obiektów brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie o wydania decyzji o warunkach zabudowy. Słusznie zatem Kolegium uznało, że w tym zakresie postępowanie należało umorzyć. Jednakże wskazać należy, że przed tut. Sądem toczyła się już sprawa ze skargi tego samego skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]" o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla istniejącej już inwestycji polegającej na budowie 3 budynków rekreacji indywidualnej na działkach o nr "[...]" i "[...]" obręb S., gm. P. Wyrokiem z 4 kwietnia 2017r. (sygn. akt II SA/Ol 61/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wywiedzioną skargę i wyrok ten stał się prawomocny. Zresztą sam skarżący powołuje się w skardze na jedno z postanowień wydanych w tamtej sprawie, a mianowicie postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z "[...]". Zatem także w odniesieniu do pozostałych obiektów sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta.
Gdyby jednak nawet przyjąć, że w niniejszej sprawie w jakimkolwiek zakresie zmianie uległ stan faktyczny (np. z uwagi na brak tożsamości obiektów objętych wnioskiem) lub prawny (np. z uwagi na zmianę uregulowania dotyczącego Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny "[...]" Parku Krajobrazowego "[...]", który poprzednio był regulowany rozporządzeniem Wojewody "[...]" nr "[...]" z "[...]", a obecnie jest regulowany przepisami uchwały nr "[...]" Sejmiku Województwa "[...]" z "[...]"), to i tak brak było podstaw do wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji. Skoro bowiem zabudowa działek sąsiednich powstała w warunkach samowoli budowlanej, to nie ma możliwości uwzględnienia jej w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko takie zostało już dawno ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 1/11, z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 184/11, z 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 405/10, wyrok WSA w Szczecinie z 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 659/19, dostępne w Internecie) oraz w piśmiennictwie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H.BECK, str. 514 i 515) i w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, gdyż godziłoby to w zasadę praworządności, określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem - stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. - celem regulacji przewidzianej w art. 61 tej u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego, to budynki, których dotyczy wniosek o warunki zabudowy i ich funkcja muszą nawiązywać do obiektów wzniesionych legalnie. Wprowadzona bowiem konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie do przeznaczenia danych terenów na określone cele, a także akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. Zatem organ orzekający o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać jedynie legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę, bądź też dokonano zgłoszenia zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ ustalił, że istniejąca w analizowanym obszarze zabudowa typu letniskowego wzniesiona jest nielegalnie, gdyż nie został zachowany tryb określony przepisami Prawa budowlanego. Zatem w tym zakresie wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzą zastrzeżeń. Niezasadny jest przy tym zarzut, że organ nie przeprowadził wizji w terenie, co pozwoliłoby – zdaniem skarżącego - na stwierdzenie, że w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem istnieją obiekty pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ nie kwestionuje bowiem faktu, że taka zabudowa istnieje. Obiekty te zostały jednak pobudowane w warunkach samowoli budowlanej, a w związku z tym nie mogą zostać uwzględnione w analizie. Także granice terenu analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588) granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przepis ten określa minimalne wielkości. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2011r. (sygn. II OSK 172/11, dostępny w Internecie) wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też z zasady dobrego sąsiedztwa. W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczony został wprawdzie w minimalnych granicach określonych przez powołany wyżej przepis, ale ze sporządzonej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, z jakich względów niecelowe było rozszerzenie tego obszaru. Wskazano bowiem, że działki zlokalizowane są poza zwartą jednostką architektoniczno-budowlaną, w sąsiedztwie terenów użytkowanych rolniczo z rozproszoną zabudową zagrodową i zwartymi kompleksami leśnymi oraz jeziorem. Słuszne jest zatem stanowisko organu, że w tych okolicznościach poszerzenie terenu analizowanego służyłoby wyłącznie poszukiwaniu budynków mogących stanowić punkt odniesienia do obiektów objętych wnioskiem, co nie jest rolą organu. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem jednoznacznie, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1299/14, wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 779/18, wyrok WSA w Łodzi z 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 184/19, wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 769/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1570/16, wyrok WSA w Łodzi z 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19, dostępne w Internecie). Dlatego także w tym zakresie nie zostały naruszone przepisy prawa. Należy przy tym wyjaśnić skarżącemu, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa własności. Z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona, przy czym ograniczenie to może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Odnośnie do sposobu zagospodarowania nieruchomości właściciel jest ograniczony w zakresie, w jakim określa to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zatem móc legalnie zagospodarować swoją nieruchomość w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel musi spełnić określone w powołanej ustawie przesłanki niezbędne dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione.
Nie mają także znaczenia zapisy zawarte w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to akt prawa miejscowego, a w związku z tym jego zapisy nie są wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym zauważyć należy, że skarżący podniósł argument dotyczący zapisów w Studium w kontekście spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jednakże z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie kwestionuje spełnienie tego wymogu. Jednakże wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wymaga spełnienia wszystkich przesłanek określonych w powołanych wyżej przepisach prawa, a nie tylko niektórych z nich.
Podnieść także należy, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z uwagi na fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla istniejących już obiektów dotyczy działek położonych w granicach Obszaru Chronionego Krajobraz Otuliny "[...]" Parku Krajobrazowego "[...]" oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza [...]" (kod obszaru "[...]"), organ wystąpił o uzgodnienie odmownej decyzji do właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który w ustawowym terminie nie zajął stanowiska w sprawie. Zgodnie z art. 53 ust. 5c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Zatem brak wydania rozstrzygnięcia przez organ uzgadniający nie oznacza - jak twierdzi skarżący - że nie został spełniony warunek określony w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Natomiast niezależnie od procedury uzgodnieniowej organ właściwy w sprawie warunków zabudowy winien ocenić zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W tym zakresie słusznie organy uznały, że przedmiotowa inwestycja narusza § 5 ust. 1 pkt 8 powołanej wyżej uchwały Semiku Województwa "[...]", skoro teren działki o nr "[...]" położony jest w całości z strefie 100 metrowej od jeziora, zaś teren działki nr "[...]" w przeważającej większości. Zgodnie zaś z powołanym przepisem uchwały w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny "[...]" Parku Krajobrazowego "[...]" zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut nieuwzględnienia przez organ przepisów Prawa budowlanego i nieustalenie, czy przedmiotowa inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, czy też tylko zgłoszenia. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy już istniejących budynków. Zatem to organ nadzoru budowlanego, a nie organ właściwy w sprawie warunków zabudowy, określa tryb legalizacji obiektu, rozstrzygając przy tym, czy obiekt wymagał pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia.
Niezasadne jest także twierdzenie skarżącego, że przedmiotowa decyzja winna być poprzedzona postępowaniem w sprawie uwarunkowań środowiskowych. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018r poz. 2081 ze zm. – tekst jednolity na dzień wydania zaskarżonej decyzji) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z treści obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 poz. 71) nie wynika, aby budynki rekreacji indywidualnej były zaliczone do tego rodzaju przedsięwzięć. Natomiast zupełnie bezzasadne jest powoływanie się w tym kontekście na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z "[...]", które – jak wskazano wyżej – zostało wydane w innej sprawie.
W tym stanie rzeczy skargę, jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.