II SA/Ol 445/26

II SA/Ol 445/26 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2025 poz 1214
art. 61 ust. 2d, art. 64, art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz P.P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu P.P. (dalej: "strona", "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy, "Kolegium") wydana wskutek odwołania strony od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "organ I instancji", "burmistrz miasta") z 23 czerwca 2025 r. nr [...], w przedmiocie opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej [...] (dalej: "DPS") babki strony R.L. (dalej: "podopieczna w DPS", "świadczeniobiorca"). Mocą tej decyzji organ odwoławczy, powołując art. 60 i art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1214 ze zm.; dalej: "u.p.s.") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 poz. 1691 ze zm.; dalej: "Kpa") uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (dalej: "decyzja kasatoryjna").
Z akt sprawy wynika, że decyzja kasatoryjna była drugim z kolei rozstrzygnięciem Kolegium wydanym w tej sprawie. Poprzednia decyzja tego organu z 23 lipca 2024 r. oraz poprzedzająca ją decyzja burmistrza miasta z 23 maja 2024 r. w części odnoszącej się do strony zostały bowiem uchylone wyrokiem tutejszego Sądu z 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 778/24. Orzeczenie Sądu jest prawomocne. W uzasadnieniu tego wyroku oceniono, że osoba obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustającej wysokość opłaty.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy burmistrz miasta wydał opisaną na wstępie decyzję z 23 czerwca 2025 r., w której ustalił, że strona jest obowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt podopiecznej w DPS w wysokości 1.139,90 zł miesięcznie oraz odmówił stronie zwolnienia od ponoszenia ww. odpłatności. W poprzedniej decyzji burmistrza miasta z 23 maja 2024 r. ustalono natomiast, że zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt podopiecznej w DPS w kwocie 1.471 zł. miesięcznie jest jej córka O.P., natomiast nie jest obowiązany do wnoszenia tej opłaty jej syn S.P.
W odwołaniu od decyzji z 23 czerwca 2025 r. strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 12 oraz art. 7 w zw. z 77 Kpa poprzez przewlekłe, nieefektywne prowadzenie postępowania, skutkujące brakiem koncentracji materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji na podstawie nieaktualnego stanu faktycznego sprawy. Wskazała na pominięcie w tej sprawie takich okoliczności jak: wzrost dochodów w rodzinie S.P., zawarcie przez stronę umowy z organem o ponoszeniu odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS i uiszczanie opłat z niej wynikających, inne przesłanki życiowe niż dochody i wydatki strony. Oceniła, że powyższe uchybienia doprowadziły do naruszenia w tej sprawie: art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 i art. 64 u.p.s. Z tych też powodów wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt podopiecznej w DPS, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Kolegium wydało zaskarżoną w drodze sprzeciwu decyzję kasatoryjną, w której oceniło, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, gdyż nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona kwestia obowiązywania umowy o odpłatności strony za pobyt podopiecznej w DPS. Kolegium podało, że 15 kwietnia 2024 r. pomiędzy stroną a MOPS w B. została zawarta umowa nr 5/2024, której celem była realizacja określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt. 2 lit. b oraz art. 103 ust. 2 u.p.s. obowiązku ciążącego na stronie, będącej wnukiem podopiecznej w DPS (dalej: "umowa o odpłatności"). Zrelacjonowało, że na mocy § 2.1 tej umowy strona przyjęła na siebie obowiązek dokonywania opłat w kwocie 100 zł miesięcznie począwszy od 1 kwietnia 2024 r. przez cały okres pobytu świadczeniobiorcy w DPS. Opłata, o której mowa w punkcie 1 podlega aktualizacji w formie aneksu do umowy w szczególności w przypadkach (§ 2.2): a) zmiany wysokości miesięcznego kosztu utrzymania świadczeniobiorcy w DPS, b) zmiany dochodu świadczeniobiorcy powodującej zmianę decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS, c) zmiany dochodu, sytuacji osobistej i majątkowej zobowiązanego. Zgodnie zaś z § 5.1 umowy może być ona w każdym czasie rozwiązana przez wypowiedzenie jednej ze stron. Kolegium wskazało, że organ I instancji potwierdził w wydanej decyzji, że strona uiszcza wynikającą z tej umowy kwotę 100 zł miesięcznie. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby organ I instancji próbował zmienić wysokość przedmiotowej odpłatności, przedkładając stronie propozycję zmiany w formie aneksu do umowy o odpłatności. Co więcej, w aktach nie ma wypowiedzenia przedmiotowej umowy np. z uwagi na brak porozumienia w kwestii wysokości odpłatności.
Tymczasem w opinii Kolegium wydanie decyzji ustalającej przedmiotową opłatę może mieć miejsce wówczas, gdy nie obowiązuje w tym zakresie umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kolegium założyło zatem, że aby organ mógł wydać w tej sprawie decyzję to umowa o odpłatności winna przestać obowiązywać, co z akt sprawy nie wynika. Stwierdziło, że w celu zwiększenia odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS organ I instancji powinien zaproponować stronie zawarcie aneksu do umowy z 15 kwietnia 2024 r., uwzględniającego jej możliwości. Uznało, że w przypadku zawarcia aneksu zasadne będzie umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stronie opłaty. W przeciwnym wypadku, w braku woli zawarcia aneksu, organ powinien umowę wypowiedzieć i w dalszej kolejności wydać decyzję w tym przedmiocie. Kolegium sformułowało przy tym wytyczne dotyczące sposobu ustalenia w decyzji wysokości tej opłaty dla strony.
W sprzeciwie wniesiono o uchylenie decyzji kasatoryjnej Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 i 2a Kpa poprzez brak wskazania, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpoznania sprawy, a ponadto brak wytycznych odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, a mianowicie relacji pomiędzy przepisami art 128 i n. KRiO a przepisami u.p.s., a także wykładni przepisów art. 64 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Wskazano na brak wyjaśnienia przez Kolegium jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ I instancji rozstrzygając w zakresie częściowego lub całkowitego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt podopiecznej w DPS. Zauważono, że Kolegium nie podało także okoliczności uzasadniających częściowe zwolnienie z opłat w przypadku uznania, że brak jest podstaw do całkowitego zwolnienia. Odnośnie zaś do wykładni art. 103 ust. 2 u.p.s. za konieczne uznano wskazanie przez Kolegium okoliczności sprawy innych niż kryterium dochodowe, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę w przypadku odmowy zawarcia umowy i jednoczesnym wyrażeniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Oceniono, że powyższe braki w decyzji kasatoryjnej naruszają prawa i interes skarżącego, gdyż uniemożliwiają mu rozeznanie, jaki kierunek powinna obrać jego inicjatywa dowodowa w postępowaniu przed organem I instancji, a tym samym uniemożliwiają mu czynny i merytoryczny udział w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Sprzeciw od decyzji jest zasadny.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje zatem w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 Kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), do którego w ocenie Sądu doszło także w kontrolowanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 Kpa "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji, w ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, gdyż nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona kwestia obowiązywania umowy o odpłatności strony za pobyt podopiecznej w DPS. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji ustalającej przedmiotową opłatę może mieć miejsce wówczas, gdy nie obowiązuje w tym zakresie umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Stwierdziło, że w celu zwiększenia odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS organ I instancji powinien zaproponować stronie zawarcie aneksu do ww. umowy, uwzględniającego jej możliwości. Uznało, że w przypadku zawarcia aneksu zasadne będzie umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stronie opłaty. W przeciwnym wypadku, w braku woli zawarcia aneksu organ powinien umowę wypowiedzieć i w dalszej kolejności wydać decyzję w tym przedmiocie, co do której treści Kolegium zawarło wytyczne.
Zdaniem Sądu przedstawiona ocena Kolegium nie uprawniała do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 Kpa. Kwestia obowiązywania umowy o odpłatności jest bowiem okolicznością niesporną w tej sprawie, możliwą do ustalenia na podstawie dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zweryfikowania co do jej aktualności z zastosowaniem art. 136 Kpa. Do rozstrzygnięcia pozostawała natomiast jedynie kwestia skutków, jakie wywołuje obowiązywanie tej umowy dla wyniku sprawy, co winno znaleźć swój wyraz w rozstrzygnięciu podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa a nie na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Prawidłowo bowiem przyjął organ odwoławczy, że w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji o odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS możliwe będzie dopiero w razie wypowiedzenia umowy o odpłatności zawartej 15 kwietnia 2024 r. pomiędzy stroną a MOPS w B. Materialnoprawną podstawę wydania tego rodzaju decyzji stanowi bowiem art. 61 ust. 2d u.p.s. w świetle którego "w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2". Jak stanowi zaś art. 103 ust. 2 u.p.s. "kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości".
Wobec jednoznacznej treści przywołanych wyżej przepisów nie budzi wątpliwości Sądu, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej, co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. bądź w decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. Jednak warunkiem wydania rzeczonej decyzji jest stwierdzenie, że osoba zobowiązana do partycypowania w kosztach utrzymania podopiecznego w DPS odmówiła zawarcia umowy. Z przepisów tych wynika także kolejność działań podejmowanych przez organ, który w pierwszej kolejności ma dążyć do ustalenia warunków ponoszenia odpłatności na zasadach porozumienia z osobami zobowiązanymi. Dopiero w razie gdy do zawarcia takiej umowy nie dojdzie z przyczyn leżących po stronie zobowiązanego, organ jest uprawniony do jednostronnego ustalenia odpłatności poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 września 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 234/25, CBOSA).
Wymaga przy tym podkreślenia, że rozpatrzenie wniosku osoby zobowiązanej o zwolnienie z odpłatności za pobyt w DPS częściowo lub całkowicie możliwe jest zarówno podczas ustalania wysokości tej opłaty w drodze umowy, jak i w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w tym przedmiocie. Jak wynika bowiem z art. 103 ust. 2 u.p.s. ustalenie w drodze umowy wysokości opłaty dla osób zobowiązanych następuje z uwzględnieniem wysokości ich dochodów i możliwości. W doktrynie wskazuje się natomiast, że przy wykładni terminu "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. należy mieć na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64 u.p.s.). Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z regulacji ustawy o pomocy społecznej (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VII, Warszawa 2025, art. 103). Skoro zaś ocena możliwości ponoszenia przez zobowiązanego opłaty za pobyt podopiecznej w DPS jest dokonywana na etapie zawierania umowy, to ocena taka może i powinna być dokonywana także na etapie sporządzania aneksu do umowy o odpłatności. W ten sposób możliwe będzie uwzględnienie w tej sprawie oceny prawnej zawartej w wyroku tut. Sądu z 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 778/24. W orzeczeniu tym Sąd odnosił się bowiem jedynie do zagadnienia prawnego dotyczącego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty, dopuszczając taką możliwość. Jak wykazano realizacja tego rodzaju wniosku w niniejszej sprawie możliwa jest także na etapie sporządzenia aneksu do umowy o odpłatności.
Wobec zaś bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie ustalenia stronie wysokości opłaty za pobyt w DPS, wynikającej z obowiązywania w tym zakresie umowy o odpłatności, przedwczesne byłoby formułowanie przez Kolegium oceny dotyczącej przesłanek do zwolnienia z przedmiotowej opłaty. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia stronie odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS w drodze decyzji administracyjnej będzie możliwe dopiero w przypadku odmowy zawarcia przez stronę aneksu do umowy o odpłatności.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 51a § 1 zd. 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym (480 zł) według stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).