II SA/OL 375/21

II SA/Ol 375/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /sprawozdawca/
Beata Jezielska /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 4/22 - Wyrok NSA z 2024-10-16
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 15 ust. 1, art. 28 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji A. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu półwyspu K. obręb T., gmina M. oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr "[...]"z "[...]"r. Rada Miejska w "[...]"uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu "[...]".
Fundacja "[...]" (dalej: "Fundacja", "skarżąca") złożyła skargę, w której wniosła o uchylenie ww. uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych w uchwale symbolem R - tereny rolnicze lub o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Fundacja stwierdziła, że jest właścicielem działek "[...]", i posiada legitymację skargową w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż dla ww. nieruchomości w zaskarżonym planie, określonych jako "tereny rolnicze" – R, wprowadzono całkowity zakaz zabudowy.
Zarzuciła, że w § 8 planu zawarto ustalenia szczegółowe dotyczące terenów elementarnych, w tym zakaz zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: ZL, ZN, ZP, R. Jednocześnie z § 7 ust. 1 pkt 3 planu, dotyczącego całego terenu objętego planem, wynika, że zakaz zabudowy w granicach planu nie występuje. Zdaniem skarżącej powyższe narusza art. 15 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", gdyż plan nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów. Fundacja stwierdziła, że ustanawiając zakazy zabudowy na większości obszarów objętych planem, Rada winna była w ustaleniach ogólnych wskazać zaistnienie ograniczenia prawa własności. Zarzuciła też, że zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w związku
z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP przez nadużycie władztwa planistycznego, przejawiające się w nadmiernym, nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności przez wprowadzenie zakazu zabudowy i nieuwzględnienie przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości. W ocenie skarżącej, uchwała narusza także: art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i § 3 ust. 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego
z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.Warm.-Maz. z 2006 r. Nr 20, poz. 506), dalej: "rozporządzenie nr 9", przez nieuzasadnione i sprzeczne w ww. przepisami wprowadzenie na terenach objętych zaskarżonym planem zakazu realizowania jakiejkolwiek zabudowy, w tym również siedliska i zabudowy rolniczej na terenach rolniczych, pomimo braku w tym zakresie racjonalnych przesłanek faktycznych i prawnych. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Rady Miejskiej podniesioną w odpowiedzi na złożony w toku procedury planistycznej, wniosek Fundacji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o dopuszczenie rozproszonej zabudowy zagrodowej na terenach przeznaczonych pod użytkowanie rolnicze. Wywiodła, że zakaz zabudowy wprowadzony w zaskarżonym planie miejscowym jest szerszy niż zakazy wynikające z przepisów ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego czy też z treści pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska "[...]". Organ nie rozważył przy tym racjonalności, celowości i słuszności przyjętego rozwiązania w zakresie wprowadzenia zakazu zabudowy. W konsekwencji naruszono art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody przez ustanowienie w § 8 zaskarżonej uchwały zakazów o zakresie większym niż dopuszcza to ustawa o ochronie przyrody. Fundacja zarzuciła ponadto, że skoro w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta i gminy "[...]" , dalej jako: "Studium") obszary objęte zaskarżonym planem nie są wskazane jako obszary wyłączone z zabudowy, lecz jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, to zakaz zabudowy dla terenów rolniczych, nie ma oparcia w obowiązującym Studium. Powyższe narusza art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.
Rada Miejska zauważyła, że z § 7 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały wynika, że szczególne warunki zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu zostały określone w ustaleniach szczegółowych dla terenów elementarnych. Powyższy sposób jest prawidłowy, gdyż ustanowienie zakazu zabudowy w części "ogólnej" planu mogłoby doprowadzić do "odgórnego" zakazu zabudowy na terenie całego obszaru planu. Temu celowi służy część szczegółowa, dotycząca terenów elementarnych, aby w zależności od szeregu okoliczności i uwarunkowań panujących na danym obszarze możliwe było kształtowanie właściwych założeń planistycznych. Zauważyła, że żaden przepis, w tym
art. 15 ust. 2 u.p.z.p., nie traktuje tego rodzaju elementu planu jako obligatoryjnego. Wskazała, że w § 7 ust. 2 pkt 1 i 2 stwierdzono, że cały teren objęty planem zlokalizowany jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego, w którym obowiązują przepisy
o ochronie przyrody i przepisy lokalne, w tym w szczególności Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, a ponadto cały teren objęty planem zlokalizowany jest w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 Puszcza Piska, w granicach którego obowiązują przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm.), które umożliwiają wprowadzenie tego rodzaju zakazu.
Odnosząc się do zarzutu zaniechania rozważenia w odpowiedni sposób interesu społecznego, jego istotnych cech występujących na obszarze planu zagospodarowania przestrzennego, z interesem prywatnym, Rada Miejska zauważyła, że stosownie do § 2 rozporządzenia nr 9 celem ochrony w Parku jest ochrona wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości. Należało zatem ocenić zasadność zakaz zabudowy z punktu widzenia celów powołania parku krajobrazowego. Podniosła, że uchwała obejmuje obszar o wysokich wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, na który składa się Mazurski Park Krajobrazowy i obszar Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 Puszcza Piska (PLB280008). Umożliwienie rozproszonej zabudowy zagrodowej spowoduje zaś zanik i trwałą utratę walorów krajobrazowych i przyrodniczych. Dodała, że konsekwencje wprowadzenia zakazów w parku krajobrazowym, w tym zwłaszcza w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, mogą dotykać praw właścicieli nieruchomości na obszarze parku. Ustanowienie takich ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jest dopuszczalne, gdy jest konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Jako pozbawiony uzasadnionych podstaw Rada Miejska oceniła zarzut naruszenia zasady proporcjonalności. Przyznała, że art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. gwarantuje, że własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności, to jednak art. 64 ust. 3 Konstytucji RP pozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się to w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Także art. 140 kodeksu cywilnego wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewidują ww. przepisy. Ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają tylko granice korzystania z prawa własności.
Rada Miejska podniosła ponadto, że art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. przewiduje możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy. Podniosła, że obszar znajdujący się w granicach planu jest w zasadzie pozbawiony jakiejkolwiek zabudowy, a potencjalne umożliwienie zabudowy zagrodowej rozproszonej zrujnuje zachowany w dużej mierze w pierwotnej formie obszar. Podkreśliła przy tym, że ustawodawca określił park krajobrazowy jako jedną z najważniejszych form przyrody, umieszczając tego rodzaju formę w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Dodała, że w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nr 9 wprowadzono zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Realizacja zabudowy zagrodowej rozproszonej będzie skutkować złamaniem tego zakazu.
Rada Miejska podniosła ponadto, że zgodnie ze Studium, tereny znajdujące się
w obszarze planu oznaczono jako "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej" i "lasy". Dodatkowo w części opisowej Studium znajdują się postanowienia uniemożliwiające zabudowę terenu Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Dodała, że Studium zawiera tereny przeznaczone pod zabudowę, które są oznaczone jako "tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej o niskiej intensywności", "tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej
o wysokiej intensywności", itd. Natomiast tereny zaskarżonej uchwały oznaczone jako "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz "lasy" wskazują wyraźnie, iż tereny te według założeń Studium nie są przeznaczone pod zabudowę.
Do pisma procesowego z 15 czerwca 2021 r. Fundacja załączyła odpis zaświadczenia Burmistrza Miasta "[...]"z 26 marca 2021 r., z którego wynika, że ww. działki skarżącej położone są na terenie rolniczym, oznaczonym w planie "[...]", gdzie obowiązuje zakaz zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie
w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Powołany przepis przyznaje legitymację procesową do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej każdemu, kogo prawa zostały naruszone postanowieniami skarżonego aktu. Chodzi tu o powiązanie pomiędzy sferą praw jednostki a oddziaływującą na nią sferą regulacji prawnych wynikających z uchwały lub zarządzenia. Jeśli w wyniku regulacji zawartej w uchwale lub zarządzeniu dotychczasowa sfera praw jednostki dozna ograniczeń, to należy stwierdzić naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g., a więc uznać legitymację skarżących do podjęcia środków ochrony swoich praw. Zaznaczyć należy, że naruszenie to musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Sama ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11 - wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec takiej konstrukcji art. 101 ust. 1 u.s.g., przed przystąpieniem do oceny skargi pod względem merytorycznym, Sąd obowiązany jest do sprawdzenia czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi.
Fundacja wykazała, że jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym - działek "[...]", objętych ustaleniami przewidzianymi dla terenu "[...]". Zarzuciła, że obowiązujące dla tego terenu ustalenia wykluczają zabudowę działek, co narusza jej prawo własności.
Skarżąca, jako właściciel wskazanych w skardze działek, ma niewątpliwie interes prawny we wniesieniu skargi w zakresie naruszenia zapisami planu jej prawa własności.
W rezultacie zarzuty skargi, jako dopuszczalnej, podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu.
Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Konieczne jest wykazanie, że naruszenie interesu prawnego skarżącego powiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 796/12). W przypadku uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi,
z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), dalej "u.p.z.p.", ustalenie
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotu skarżącego w sposób odbierany przez niego jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponad ustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego
i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, zgodnie
z którym własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.
Oceniając zaskarżoną uchwałę, podkreślić należy, że przepisy u.s.g. zawierają normę o charakterze generalnym, która w odniesieniu do uchwały rady gminy podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulega doprecyzowaniu w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten, stanowiący lex specialis, względem powołanej wyżej regulacji u.s.g., wskazuje bowiem następujące podstawy stwierdzenia nieważności (w całości lub w części) uchwały podjętej w tym przedmiocie: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się, że pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (tj. z częścią testową, graficzną i załącznikami), zawartymi
w nim ustaleniami oraz wymogami z zakresu kształtowania polityki przestrzennej, a także standardami dokumentacji planistycznej. Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub ustawowymi
o charakterze materialnoprawnym, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego przez uprawnione organy. Istotnym zaś naruszeniem prawa jest takie naruszenie, które wpływa na treść uchwały, dotyczy przyjętych w niej merytorycznych rozwiązań oraz prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa (por. np. wyroki NSA z: 18 listopada 2020 r., II OSK 3745/18, 20 listopada 2018 r., II OSK 2828/16). Z kolei przez tryb sporządzania planu należy rozumieć sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej - począwszy od uchwały
o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z nich lub zrealizowanie w sposób nieprawidłowy, może stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu wówczas, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby procedury sporządzania aktu planistycznego nie naruszono (por. np. wyroki NSA: z 30 stycznia 2018 r., II OSK 925/16, czy z 20 października 2011 r., II OSK 1593/11).
Zaskarżona uchwała nie zawiera opisanych wyżej naruszeń.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który
w ocenie skarżącej, polegać ma na zaniechaniu wskazania w ustaleniach ogólnych wprowadzenia zakazu zabudowy dla niektórych obszarów objętych planem.
Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo:
1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;
3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;
3a) zasady kształtowania krajobrazu;
4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;
5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;
6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;
7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;
8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;
9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;
10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;
12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.
Z treści cytowanych przepisów nie wynika, aby wadliwe było ustalenie w § 7 ust. 1
pkt 3 planu zasad zagospodarowania obowiązujących na całym obszarze objętym planem, w tym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przez zawarcie zapisu, że "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, zostały określone w ustaleniach szczegółowych dla terenów elementarnych", przy jednoczesnym ustaleniu w § 8 warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów elementarnych wydzielonych liniami rozgraniczającymi. Ponadto, wbrew wywodom skargi, z § 7 ust. 1 pkt 3 planu nie wynika brak zakazu zabudowy na terenie objętym planem. Takiego zapisu ten przepis nie zawiera ani też z jego treści nie można wyinterpretować takiej normy.
Dodać należy, że nawet brak zawarcia w akcie planistycznym któregokolwiek z ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., nie przesądza sam w sobie o istotnym naruszeniu zasad uchwalenia planu, skutkującym automatycznym wyeliminowaniem z porządku prawnego tego aktu, lecz wymaga uprzedniego wykazania, że uchybienie to ma istotny wpływ na treść planu miejscowego, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem, a nawet uniemożliwiać jego wykonalność (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska - Filipowicz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 225).
Tak więc nawet gdyby rzeczywiście Rada Miejska miała obowiązek podania w zasadach zagospodarowania obowiązujących na całym obszarze objętym planem zapisu dotyczącego zakazu zabudowy, pominięcie tego nie przesądzałoby automatycznie
o obowiązku stwierdzenia nieważności planu.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Miejską, sprowadzający się do kwestionowania przez Fundację prawa gminy do ustalenia przeznaczenia terenu jako "terenu rolniczego", na którym m.in. obowiązuje zakaz zabudowy.
Niewątpliwie, gmina, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązana jest stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie (zob. wyroki NSA z: 18 września 2019 r. II OSK 2118/17 i 12 czerwca 2018 r., II OSK 1780/16). Dodać należy, że nie każde ograniczenie prawa własności stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego. Skoro ustawodawca pozwolił organ planistycznym na ingerencję w prawo własności przez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistyczne, stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. II OSK 331/17). Podnieść również trzeba, że działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (zob. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). Ważne jest, aby przyjęte w planie rozwiązania wynikały z właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości. Organ stanowiący gminy winien więc wykazać, że przyjęte rozwiązania są optymalne, gdyż są uzasadnione interesem publicznym i nie ingerują ponad niezbędną konieczność w sferę wykonywania prawa własności. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego przez jego nadużycie, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości (zob. wyrok z 21 sierpnia 2012 r., II OSK 1339/12).
Bezsporne jest, że działki skarżącej położone są na terenie rolniczym, oznaczonym
w planie symbolem "[...]". Jak wynika z pkt. 11 "Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "[...]"" dotychczas teren ten był wyłączony z zabudowy. Skarżąca nie podniosła w skardze, aby w efekcie uchwalenia planu pozbawiono ją możliwości zabudowy, która wcześniej istniała na przedmiotowych działkach na mocy ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego lub ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność taka nie wynika też z przedłożonych Sądowi akt sprawy. Z treści Studium wynika ponadto, że przedmiotowy obszar jest terenem rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
Zauważyć należy, że stosownie do § 7 pkt 1, 2 i 4 ust. 2 zaskarżonego planu cały teren objęty planem zlokalizowany jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego, w którym obowiązują przepisy o ochronie przyrody oraz przepisy lokalne, w tym w szczególności Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 Puszcza Piska, w granicach którego obowiązują przepisy o ochronie przyrody. Zgodnie zaś z Planem Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego teren elementarny "[...]" znajduje się w strefie zerowej o oznaczeniu "[...]". W Planie Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, stanowiącego Załącznik Nr 1 do uchwały Nr XIX/368/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 28 sierpnia 2012 r., przewidziano dla tego terenu ("[...]") nakaz zachowania krajobrazu naturalnego i zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych, ponadto ograniczono dostępność turystyczną ze względu na miejsca gniazdowania i żerowania ptaków drapieżnych.
Na mocy § 3 ust. 1 pkt 5 i 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego w Parku wprowadzono na przedmiotowym obszarze zakazy: wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych oraz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior
i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Dodać również należy, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w "[...]" (dalej: RDOŚ) w piśmie z 31 października 2018 r., odpowiadając na zawiadomienie
o podjęciu przez Radę Miejską "[...]" uchwały "[...]"w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego "[...]", stwierdził m.in., że przy opracowywaniu ustaleń ogólnych i szczegółowych dla przedmiotowego projektu planu należy zwrócić szczególną uwagę na charakter i specyfikę obszaru objętego opracowaniem. Tereny te stanowią bowiem grunty niezabudowane, otwarte i podmokłe. Zgodnie z danymi będącymi w posiadaniu RDOŚ na badanym terenie stwierdzono łącznie 37 gatunków ptaków należących do 6 rzędów, spośród których 7 gatunków znajduje się w Załączniku I Dyrektywy Ptasiej. RDOŚ podkreślił, że inicjowanie na tym terenie zabudowy stwarza zagrożenie wystąpienia oddziaływań skumulowanych, gdyż sukcesywne zabudowywanie terenów otwartych prowadzi do systematycznego zmniejszania powierzchni żerowisk gatunków ptaków, dla ochrony których wyznaczono obszar Natura 2000 Puszcza Piska. Wobec powyższego teren ten powinien pozostać w obecnym użytkowaniu, gdyż wprowadzenie zabudowy prawdopodobnie doprowadzi do fragmentacji siedlisk lęgowych i żerowiskowych lub spowoduje ich całkowitą nieprzydatność dla gatunków będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Piska, czyli naruszy integralność obszaru. RDOŚ dodał, że podczas ustalania zasad zagospodarowania terenu należy uwzględnić konieczność realizacji inwestycji z maksymalnym zachowaniem walorów przyrodniczych.
Uwzględniając wynikające z przepisów uchwał zakazy: zabudowy, lokalizowania obiektów kubaturowych i wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz nakazy zachowania krajobrazu naturalnego oraz stanowisko RDOŚ, podkreślającego zagrożenia, jakie powstaną przez zabudowę dotychczas niezabudowanych gruntów dla ptaków, dla ochrony których wyznaczono obszar Natura 2000 Puszcza Piska, a także niezakwestionowany fakt, że przedmiotowe działki Fundacji przed uchwaleniem zaskarżonego planu stanowiły teren rolniczy i nie były wcześniej przeznaczone pod zabudowę, w tym zabudowę zagrodową, nie można podzielić oceny skarżącej, że przez ustalenie zakazu zabudowy dla terenu "R – tereny rolnicze" doszło do nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności Fundacji. Podkreślenia wymaga, że zakwestionowane ustalenia planu miejscowego nie wprowadzają diametralnie odmiennego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, lecz pozostawiają dotychczasowy sposób użytkowania tych terenów – jako tereny rolnicze.
Przyznać należy, że uzasadnienie nieuwzględnienia w toku procedury planistycznej wniosku Fundacji, zgłoszonego do projektu planu miejscowego (pkt. 2 - 4 załącznika nr 2 do postanowienia Burmistrza "[...]"z "[...]"r.), jest zwięzłe, jednakże zawiera ono argumentację zasługującą na akceptację. Zasadnie wskazano bowiem na zakazy wznoszenia nowych obiektów budowlanych i lokalizowania obiektów kubaturowych wynikające z Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Zauważyć przy tym należy, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie obliguje gminy do ustanawiania w przepisach miejscowych wyłącznie zakazów zabudowy w takich samych, jak wynikające z przepisów ustawy o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie Sąd nie może poddać kontroli legalności uchwały nr XIX/368/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 28 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego.
Zaznaczyć należy, że nie ma wymogu udowodnienia przez organ gminy twierdzeń uzasadniających określone rozstrzygnięcia planistyczne w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodność stanowiska organów gminy, rozstrzygającego o przeznaczeniu terenu, z wymaganiami procesowymi może być oceniona na podstawie uzasadnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 oraz na podstawie materiałów planistycznych określonych w art. 14 - art. 20 u.p.z.p. Kompetencji planistycznej gminy, zarówno w aspekcie ustrojowym oraz materialnym, jak i procesowym, nie można mylić z kompetencją organu wydającego rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej (zob. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19).
Zaskarżoną regulację należy też ocenić z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W zagospodarowaniu przestrzeni interes społeczny nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek rozważnego wyważania praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: w ogóle nie doszło do wyważania; do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy; bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 437/08).
Nie można zarzucić Radzie Miejskiej, że naruszyła powyższą zasadę tylko z tego względu, że przedłożyła ochronę przyrody na terenie znajdującym się w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego i Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 Puszcza Piska nad plany inwestycyjne Fundacji, które – co należy ponownie podkreślić – nie miały oparcia w dotychczas obowiązujących przepisach prawa miejscowego i ostatecznych decyzjach. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podała, że Fundacja wydzieliła "[...]"działek na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ""[...]"", o łącznej powierzchni ponad "[...]" ha, zaś w skardze zarzuca brak możliwości zabudowy dwóch z tych działek. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia, że obiektywnie jej prawo własności zostało w jakikolwiek sposób uszczuplone zaskarżonym aktem tylko z uwagi na zablokowanie zamiarów inwestycyjnych Fundacji. Właściciel nieruchomości nie może skutecznie żądać, aby w planie miejscowym uwzględniono każde jego żądanie dotyczące przeznaczenia gruntu, niezależnie od uwarunkowań przyrodniczych.
Odnosząc się natomiast do zarzutu braku zgodności zaskarżonej planu miejscowego z ustaleniami Studium, należy podnieść, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Potwierdza tę zasadę art. 15 ust. 1 u.p.z.p., przewidujący, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstowa
i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.
Wyjaśnić należy, że zgodności między treścią studium a treścią planu miejscowego nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (zob. m.in. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., II OSK 2033/16). Jak wskazano w orzecznictwie, wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyroki NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19, z 24 października 2018 r., II OSK 2891/17).
W Studium "[...]" przedmiotowy teren jest oznaczony jako "teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej" i znajduje się w Strefie III - "turystyczno-rolniczej" - obejmującej jednostki wiejskie z otaczającymi terenami niezurbanizowanymi. Bezspornie też nie został oznaczonych jako kierunek rozwoju zabudowy. Dla tej Strefy w Studium przyjęto następujące kierunki i zasady zagospodarowania przestrzennego: w pierwszej kolejności powinny zostać zainwestowane tereny położone w granicach oznaczonych jako istniejąca zabudowa, a następnie zabudowa powinna być kontynuowana na terenach oznaczonych jako kierunki rozwoju zabudowy; lokalizacja nowej zabudowy powinna zostać ściśle powiązana z wieloletnim planem inwestycyjnym gminy w zakresie wyposażenia terenów
w sieci infrastruktury technicznej; należy dążyć do optymalnego wykorzystania terenu w granicach wskazanych na rysunku studium jako tereny zabudowy; studium ustala konieczność zachowania i kontynuowania układu urbanistycznego jednostek osadniczych, powiązań funkcjonalno-przestrzennych oraz sposobu lokalizacji przestrzeni publicznych; poza terenami oznaczonymi na rysunku studium jako obszary zabudowane i rozwoju zabudowy studium zakłada dopuszcza się możliwość tworzenia nowej zabudowy kolonijnej (zagrodowej) dla potrzeb gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie, powyżej 20 ha jednocześnie preferuje się przy jej lokalizacji wykorzystanie istniejących siedlisk (opuszczonych). Natomiast dla obszaru rolniczo-turystycznego przewidziano, jako kierunek zagospodarowania i użytkowania terenów, że "należy bezwzględnie chronić tereny w bezpośrednim otoczeniu jezior przed niekontrolowaną zabudową, w szczególności poza obszarami zwartej zabudowy". W odniesieniu zaś do obszarów oraz zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk wskazano, że zgodnie z przepisami o ochronie przyrody zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000; wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000; pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Uwzględniając powyższe zapisy nie można podzielić zarzutu o braku zgodności zaskarżonego zapisu planu miejscowego z ustaleniami Studium.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.