II SA/Ol 370/23

II SA/Ol 370/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 84 ust. 5
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Wójta Gminy D. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 28 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 84 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2022 r. poz. 916 – u.o.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – k.p.a.), po rozpatrzeniu wniesionego przez Gminę odwołania od wydanej z upoważnienia Starosty Olsztyńskiego przez Dyrektora Wydziału Gospodarowania Środowiskiem Starostwa Powiatowego w Olsztynie (organ pierwszej instancji) decyzji z dnia 17 sierpnia 2022 r. w przedmiocie częściowej odmowy umorzenia opłaty za usunięcie drzew - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Wydaną przez organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r., zezwolono Gminie na usunięcie 22 sztuk drzew oraz 40 m2 krzewów. Przy czym organ pierwszej instancji uzależnił usunięcie 3 sztuk drzew gatunku wiąz pospolity, 1 sztuki drzewa gatunku jesion wyniosły oraz 1 sztuki drzewa gatunku lipa drobnolistna (wskazanych w punkcie 1a decyzji) od dokonania na działce o numerze [...], obręb B., uzupełniających nasadzeń zastępczych w postaci co najmniej 5 sztuk drzew gatunku klon zwyczajny, wiąz pospolity, lipa drobnolistna, lipa szerokolistna, dąb szypułkowy lub głóg jedno-, dwuszyjkowy o obwodach pni (na wysokości 1 m) minimum 10-12 cm i wysokości minimum 1,8 m - 2,2 m, w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r. Ponadto organ pierwszej instancji naliczył opłatę za usunięcie wskazanych w punkcie 1a decyzji drzew w wysokości 19640,00 zł. Jednocześnie organ odroczył termin pobrania tej opłaty na okres 3 lat od dnia upływu terminu dokonania nasadzeń następczych, to jest do dnia 29 kwietnia 2022 r.
Następnie, decyzją z 17 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji umorzył Gminie należność w wysokości 7856,00 zł z tytułu opłaty za usunięcie drzew ustalonej w decyzji z dnia 26 sierpnia 2017 r. Ponadto organ pierwszej instancji zobowiązał Gminę do zapłaty należności z tytułu ustalonej wskazaną wyżej decyzją opłaty za usunięcie drzew w kwocie 11784,00 zł. W uzasadnieniu organ podał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i wskazał, że w toku przeprowadzonych oględzin ustalono, że z 4 drzew posadzonych przez Gminę w ramach nasadzeń zastępczych na działce o numerze [...], obręb B., 2 drzewa są suche i zwiędnięte. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, iż nałożył na Gminę obowiązek uiszczenia ustalonej opłaty za usunięcie drzew w wysokości proporcjonalnej do ilości nasadzonych drzew, które zachowały żywotność.
W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina wskazała, że pracownicy Urzędu Gminy każdorazowo podlewali nasadzone drzewa podczas przeglądu i konserwacji oczyszczalni ścieków, w pobliżu której zostały one posadzone. Ponadto do odwołania załączono dokumentację fotograficzną (6 zdjęć) mającą potwierdzić zachowanie żywotności przez nasadzone drzewa.
W uzasadnieniu decyzji z 28 lutego 2023 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 84 ust. 1 i 2 u.o.p. posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. Opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia. W przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych (ust. 3 tego przepisu). W takim wypadku jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu. Natomiast w wypadku, gdy przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności (o czym stanowi art. 84 ust. 4 i 5 powoływanej ustawy). Z kolei w myśl art. 84 ust. 7 u.o.p. w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Dalej Kolegium wskazało, że zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji poinformował Gminę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie umorzenia obciążającej gminę należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew naliczonej decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r. Jednocześnie organ poinformował Gminę o terminie oględzin dokonanych przez gminę nasadzeń zastępczych. Podlegli organowi pierwszej instancji pracownicy w dniu 5 lipca 2022 r. dokonali oględzin działki o numerze [...], obręb B., na której Gmina miała dokonać nasadzenia zgodnie z decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r. W trakcie tej czynności ustalono, iż na poddanej oględzinom nieruchomości rosną 4 sztuki drzew gatunku klon zwyczajny. Przy czym 2 sztuki tych drzew były zwiędnięte i suche, a przy nich występowały świeże ślady posadzenia. Natomiast kolejne 2 sztuki były w dobrym stanie fitosanitarnym. Wysokość drzew wynosiła około 2,5 - 3 metry, a obwody około 12 cm. Drzewa rosły przy ogrodzeniu oczyszczalni ścieków (ustalenia zawarte w protokole oględzin z dnia 7 lipca 2022 r.). Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia 8 lipca 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał Gminę do przekazania informacji i materiałów wskazujących na przyczynę obumarcia 3 z 5 drzew posadzonych w ramach nasadzeń zastępczych. W szczególności zaś do wskazania czy drzewa te były systematycznie podlewane. Organ pierwszej instancji wyznaczył również Gminie termin 7 dni na złożenie żądanych informacji i materiałów. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Gmina w piśmie z dnia 11 sierpnia 2022 r. wyjaśniła, że przeżyły 3 z 5 drzew posadzonych w ramach nasadzeń zastępczych. Przy czym gmina wskazała, że drzewa były systematycznie pielone i podlewane. Natomiast do odwołania Gmina załączyła pisemne oświadczenie osoby pełniącej funkcję kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej w Urzędzie Gminy. Z oświadczenia tego wynikało, że do obowiązków pracowników konserwujących oczyszczalnię ścieków zlokalizowaną na działce o numerze [...], obręb B., należało również podlewanie nowo posadzonych na tej nieruchomości drzew. Zgodnie z tym oświadczeniem pracownicy ci mieli zawsze podczas konserwacji i przeglądu oczyszczalni podlewać posadzone drzewa. Kolegium wskazało, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, aby do utraty żywotności 3 z 5 drzew posadzonych przez Gminę w ramach wykonania nasadzeń zastępczych wynikających z wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 16 sierpnia 2017 r. doszło z przyczyn niezależnych od Gminy. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania przez organ pierwszej instancji nie wynika, aby do utraty żywotności przez wskazane wyżej drzewa doszło z winy podmiotów niezależnych od Gminy lub w wyniku zdarzeń, którym Gmina nie mogła zapobiec mimo dołożenia należytej staranności (takich jak kataklizmy pogodowe lub katastrofy naturalne). Na wystąpienie takich okoliczności nie wskazują również składane w toku prowadzonego postępowania wyjaśnienia przedstawicieli Gminy.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy podniósł, że w decyzji Starosty Olsztyńskiego z 16 sierpnia 2017 r. widnieje zapis mówiący o nasadzeniach zastępczych w postaci co najmniej 5 sztuk drzew. Gmina nasadziła 5 sztuk drzew, załączona do odwołania dokumentacja fotograficzna potwierdziła zachowanie żywotności 3 drzew z 5 sztuk. Organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy nie odniósł się do piątego drzewa, którego obecność została pominięta przy oględzinach przeprowadzonych 5 lipca 2022 r. Skoro organ pierwszej instancji nie znalazł jednego z nasadzonych 5 sztuk drzew, to powinien przeprowadzić oględziny w obecności przedstawiciela wnioskodawcy. Podniósł, że w odwołaniu była zawarta informacja, że na zachowanie żywotności 3 sztuk drzew dołączono dokumentację fotograficzną. Fakt ten został całkowicie pominięty przez organ odwoławczy. Organ pierwszej instancji nie opisał stanu piątego drzewa, co potwierdza fakt jego nie zauważenia przy oględzinach.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - p.p.s.a.) sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja/postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W stanie faktycznym sprawy, w dniu 16 sierpnia 2017 r. Starosta Olsztyński wydał decyzję o zezwoleniu Gminie na usunięcie drzew, przy czym organ pierwszej instancji uzależnił usunięcie 3 sztuk drzew gatunku wiąz pospolity, 1 sztuki drzewa gatunku jesion wyniosły oraz 1 sztuki drzewa gatunku lipa drobnolistna od dokonania na działce o nr [...], obręb B., uzupełniających nasadzeń zastępczych w postaci co najmniej 5 sztuk drzew gatunku klon zwyczajny, wiąz pospolity, lipa drobnolistna, lipa szerokolistna, dąb szypułkowy lub głóg jedno-, dwuszyjkowy o obwodach pni (na wysokości 1 m) minimum 10-12 cm i wysokości minimum 1,8 m - 2,2 m, w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r. Ponadto organ pierwszej instancji naliczył opłatę za usunięcie wskazanych w punkcie 1a decyzji drzew w wysokości 19640,00 zł. Jednocześnie organ odroczył termin pobrania tej opłaty na okres 3 lat od dnia upływu terminu dokonania nasadzeń następczych, to jest do dnia 29 kwietnia 2022 r. Decyzją z 17 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji umorzył Gminie należność w wysokości 7856,00 zł z tytułu opłaty za usunięcie drzew ustalonej w decyzji z dnia 26 sierpnia 2017 r. i zobowiązał Gminę do zapłaty należności z tytułu ustalonej wskazaną wyżej decyzją opłaty za usunięcie drzew w kwocie 11784,00 zł wskazując, że w toku przeprowadzonych oględzin ustalono, że z 4 drzew posadzonych przez Gminę w ramach nasadzeń zastępczych na działce o numerze [...], obręb B., 2 drzewa są suche i zwiędnięte.
Jednocześnie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Gmina podniosła, że dokonała nasadzeń zastępczych – 5 sztuk drzew, pracownicy Urzędu Gminy każdorazowo podlewali nasadzone drzewa podczas przeglądu i konserwacji oczyszczalni ścieków, w pobliżu której zostały one posadzone. Ponadto do odwołania załączono dokumentację fotograficzną (6 zdjęć) mającą potwierdzić zachowanie żywotności przez 3 drzewa nasadzone na działce nr [...].
Na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze unormowanie zawarte w art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W myśl tej zasady, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W judykaturze wskazuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Skoro zatem w odwołaniu Gmina podniosła, że dokonała nasadzeń zastępczych i załączyła dokumentację fotograficzną potwierdzającą zachowanie żywotności 3 sztuk drzew, to koniecznym było zbadanie tej okoliczności. Obowiązkiem organu administracji jest bowiem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Nie sposób zaprzeczyć, że dokładne ustalenie czy rzeczywiście na działce nr [...] "przeżyły" 3 z posadzonych 5 drzew jest kluczową kwestią w niniejszej sprawie. Z powołanego wyżej art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, m.in. przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czy zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. W niniejszym postępowaniu brak jest przeprowadzenia innych stosownych dowodów poza oględzinami nieruchomości przez pracownika organu pierwszej instancji, który, jak twierdzi Gmina, dokonał oględzin na niewłaściwej działce. Brak jest przede wszystkim weryfikacji twierdzeń wysuwanych przez skarżącą w zakresie dokumentacji fotograficznej obrazującej "żywotność" 3 drzew posadzonych w ramach nasadzeń zastępczych. W zaistniałej zatem sytuacji, organ powinien był we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody. W postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania znana z art. 6 Kodeksu cywilnego zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne, w myśl przepisu art. 77 § 1 k.p.a.. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 34/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
W ocenie Sądu brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co do materiału dowodowego załączonego do odwołania – dokumentacji fotograficznej, należy uznać za istotne uchybienie procesowe, mające wpływ na wynik sprawy, jak i takie które uniemożliwia merytoryczną kontrolę przez Sąd. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ drugiej instancji rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego stanowi naruszenie art. 107 § 3, art. 15 i art. 138 k.p.a. Do takich naruszeń doszło w niniejszej sprawie.
Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do wykładni przepisów przedstawionych w wyroku i wskazówek co do dalszego postępowania.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a , orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 210 § 2 p.p.s.a.