II SA/Ol 360/05

II SA/Ol 360/05 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2005-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Katarzyna Matczak /sprawozdawca/
Adam Matuszak /przewodniczący/
Alicja Jaszczak-Sikora
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Adam Matuszak Alicja Jaszczak - Sikora Katarzyna Matczak (spr.) Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy R. z dnia 28 lutego 2005 r. w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie w trwały zarząd oddala skargę
Uzasadnienie
Rada Gminy R., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm), podjęła w dniu 28 lutego 2005. uchwałę Nr "[...]" w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie w trwały zarząd na czas oznaczony lokalu w budynku nr 104 w R. na rzecz Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 marca 2005r. nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, ze zm), stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy R. nr "[...]" z dnia 28 lutego 2005. w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie w trwały zarząd na czas oznaczony lokalu w budynku nr 104 w R. na rzecz Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.
W motywach rozstrzygnięcia podano, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Wskazano, iż przedmiotem zakwestionowanej uchwały jest wyrażenie zgody przez radę gminy na przekazanie w trwały zarząd na czas oznaczony lokalu w budynku nr 104 w R. na rzecz Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., natomiast powołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawa nie dotyczy instytucji trwałego zarządu. Wyjaśniono, iż oddanie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego w trwały zarząd uregulowane zostało przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543, ze zm). Stosownie do art. 44 i 45 ww. ustawy trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia na czas oznaczony lub czas nieoznaczony właściwy organ, w drodze decyzji. Przez właściwy organ w myśl tej ustawy należy rozumieć w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, organ wykonawczy gminy. Wobec tego określanie zasad, czy warunków oddawania nieruchomości w trwały zarząd nie jest materią przekazaną przez ustawodawcę [do kompetencji rady gminy. Zatem przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów określających kompetencje rady gminy, a w związku z tym zasadne było stwierdzenie jej nieważności.
Na marginesie wskazano, że instytucja trwałego zarządu jest prawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Przy czym pojęcie nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 46 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym przez nieruchomość rozumie się część powierzchni ziemskiej stanowiącej odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Jak wynika z powołanej uchwały zamiarem rady gminy było przekazanie w trwały zarząd lokalu w budynku, a zatem części budynku nie stanowiącej odrębnego od gruntu przedmiotu własności, co nie wydaje się dopuszczalne na gruncie obowiązujących przepisów prawa.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła Gmina R., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Kodeku postępowania administracyjnego. Wskazano, że rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem : art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej zwanej ustawano Sg), w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej Kpa), poprzez brak zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego i umożliwienia wypowiedzenia się co do zakresu obciążenia nieruchomości gminnej na skutek planowanego przekazania jej części w trwały zarząd; art. 91 ust. 5 ustawy o Sg w związku z art. 7 i art. 77 Kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności nie wyjaśnienie treści czynności o której postanowiono w uchwale; art. 91 ust. 5 ustawy o Sg w związku z art. 104 § l i § 3 Kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia oceny stopnia naruszenia prawa i nie zamieszczenie oceny wskazującej na czym polega istotne naruszenie prawa przez podjętą uchwałę; art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o Sg poprzez przyjęcie, że ustanowienie trwałego zarządu na nieruchomości gminnej nie powoduje obciążenia tej nieruchomości oraz art. 43 ust. l i art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przekazanie nieruchomości w trwały zarząd, nie powoduje przeniesienia prawa władania na rzecz jednostki organizacyjnej gminy i nie obciąża nieruchomości gminnej. Podniesiono, że wykładnia przepisów prawa dokonana przez organ nadzoru budzi znaczne wątpliwości, jak również brak pełnego postępowania wyjaśniającego co do istoty czynności wyrażonej przez radę gminy w zaskarżonej uchwale uniemożliwia pełną jej ocenę. Wyjaśniono, iż zamiarem rady gminy nie było wydanie decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, a jedynie zajęcie stanowiska w kwestii obciążenia nieruchomości gminnej tym prawem i w kwestii przeniesienia prawa władania nieruchomością gminną na rzecz jednostki organizacyjnej. Poza tym powołany przepis art.
18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o Sg zawiera delegację dla organu gminy do wypowiadania się w sprawach dotyczących instytucji trwałego zarządu w tej części, w której norma prawna żąda zgody rady gminy na obciążenie nieruchomości gminnej. Wskazano, iż wprawdzie ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, to jednak nie może budzić wątpliwości fakt, że może on orzec o nieważności każdej uchwały tylko wówczas, gdy zostanie ona uznana za niezgodną z prawem, przy czym jak wynika z brzmienia art 91 ust. 4 ustawy o Sg tylko istotne naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1999r. sygn. akt II SA/Wr 606/98 oraz z dnia 18 kwietnia 2000r. sygn. akt III SA 397/00, z których wynika bezwzględny obowiązek organu nadzoru wykazania w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa oraz dokonania oceny stopnia tego naruszenia, czy ma ono charakter istotny. W ocenie skarżącej bowiem zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia tego wymogu, co stanowi o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego, jako pozostającego w sprzeczności z zasadą samodzielności gminy i jej prawem do ustalania kierunków gospodarowania mieniem. Zarzucono, iż podjęta uchwała Rady Gminy R. nie zawiera żadnej z wad skutkujących koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a w szczególności nie narusza kompetencji organu wykonawczego gminy do ustanowienia w drodze decyzji administracyjnej prawa trwałego zarządu, gdyż stanowi tylko wyraz woli organu stanowiącego gminy co do sposoby gospodarowania mieniem gminnym przekraczający zakres zwykłego zarządu. Skarżąca gmina wyraziła przekonanie, iż przeniesienie prawa władania rzeczą na rzecz innego podmiotu (nawet jeżeli jest to jednostka organizacyjna gminy) ma cechy trwałego zagospodarowania tej rzeczy i niewątpliwie posiada charakter czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o Sg. Wobec tego mimo, że instytucja ta nie została enumeratywnie wymieniona w powołanym przepisie to zawiera się w ogólnym stwierdzeniu o "obciążeniu" nieruchomości, który to zwrot zastępuje konieczność wyliczania wszelkich czynności faktycznych i prawnych, które mogą przekroczyć zakres zwykłego zarządu nieruchomością gminną. Z brzmienia art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że instytucja trwałego zarządu jest prawną formą władania nieruchomości, a zatem zawiera w sobie obciążenie nieruchomości skoro stanowi formę władania nieruchomością gminną. Nadto w przekonaniu skarżącej wszelkie wątpliwości dotyczące podjętej uchwały mogły zostać wyjaśnione w toku postępowania nadzorczego, gdyby organ nadzoru poinformował gminę o jego wszczęciu, a zatem brak takiego zawiadomienia w sposób istotny wpłynął na treść rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśniono, że warunkiem zgodności z prawem zarówno aktów normatywnych, jak i aktów administracyjnych oraz innego rodzaju czynności prawnych i faktycznych jest ich podjęcie przez właściwy organ gminy. Naruszenie zaś właściwości organu gminy jest obwarowane sankcją nieważności. Podniesiono, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o Sg przyznaje radzie gminy wyłączną właściwość do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, która jednak jest ograniczona przesłanką - o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Taką szczególną ustawą jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, póz. 2603), która m.in. określa zasady ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomości gminnej i wskazuje właściwy w tym zakresie organ wykonawczy gminy. Wyjaśniono, iż żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązku uzyskania w kwestii ustanowienia trwałego zarządu zgody rady gminy, wobec czego zakwestionowana uchwała podjęta została bez wymaganych kompetencji w tym zakresie.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi wyjaśniono, iż faktycznie stwierdzenie nieważności uchwały w ramach wykonywanego przez wojewodę nadzoru może mieć miejsce tylko w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa mającego miejsce w podjętej uchwale, jednakże takim istotnym naruszeniem prawa jest podjęcie uchwały z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje organu do podejmowania uchwał. Ustosunkowując się zaś do zarzutu braku zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego wyjaśniono, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2002r. sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego z urzędu nie przesądza o wadliwości tego rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu, gdyż ocena czy brak takiego zawiadomienia pozbawił gminę możliwości uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia należy do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu prawnego nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie jego wydania.
W mniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa.
Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. W związku z tym do jego organów w pełni znajduje zastosowanie zasada określona w art. 7 Konstytucji RP, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Działalność organów gminy reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm) zwana dalej ustawą o sg., której przepisy wyraźnie rozgraniczają zakres kompetencji przyznanych poszczególnym organom tj. radzie gminy oraz wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W związku z tym organy te mają obowiązek przestrzegania swojej kompetencji, a wydanie aktu wykraczającego poza upoważnienie ustawowe musi być traktowane jako sprzeczne z prawem, co musi skutkować jego nieważnością.
Przepis art. 91 ust. l ustawy o sg stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Cytowana wyżej ustawa o samorządzie gminnym jak słusznie zauważa skarżąca wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Takie rozgraniczenie kategorii wad organów gminy ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwał organu gminy. Powołana ustawa nie zawiera jednak rozróżnienia rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategoriach istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takie naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002r. sygn. akt II SA/Wr 797/02, Orzecznictwo w sprawach samorządowych 2003, nr l, poz. 12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3 póz. 79.
Zakwestionowaną rozstrzygnięciem nadzorczym uchwałą nr "[...]" z dnia 28 lutego 2005r. Rada Gminy R. postanowiła o wyrażeniu zgody na przekazanie w
trwały zarząd na czas oznaczony lokalu w budynku nr 104 w R. na rzecz Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.
Powołany jako podstawa prawna, przepis art 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o sg stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata , o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Przepis art. 18 ust 2 pkt 9 lit a ustawy o sg wyraźnie statuuje zasadę w myśl której, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w zakresie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia na okres dłuższy niż trzy lata. Ta generalna zasada doznaje jednak ograniczenia wynikającego z dalszej treści tej normy prawnej zawierającej zapis "o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej". Wobec takiego brzmienia powołanego przepisu generalna kompetencja rady gminy we wskazanym zakresie może zostać ograniczona bądź nawet wyłączona, jeżeli tak stanowią ustawy szczególne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera katalogu ustaw szczególnych, o których mowa w cytowanym przepisie, zatem tę normę prawa należy rozumieć jako ogólne wskazanie wszystkich aktów prawa będących ustawami, które w przedmiocie spraw majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu odnoszących się do określenia zasad nabycie, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych, ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata przekazują kompetencje w tym zakresie innemu organowi niż rada gminy.
Słusznie podnosi organ nadzoru, że taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2004r. Nr 261, poz. 2603, ze zm). Z art. 43 ust. l tej ustawy wynika, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, natomiast ustanawiany jest on w drodze decyzji przez właściwy organ - art. 45 ust. l ustawy. Pod pojęciem właściwego organu stosownie do art. 4 pkt 9 wymienionej ustawy rozumieć, z zastrzeżeniem art. 60, starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Organem wykonawczyni gminy jest wójt zgodnie z art. 26 ust. l ustawy o sg. Zatem kompetencja w przedmiocie ustanowienia instytucji trwałego zarządu na nieruchomości stanowiącej własność gminy została na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami przekazana do właściwości wójta. Słusznie zatem
Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi wskazał, iż uchwała Rady Gminy R. w sposób istotny narusza prawo, gdyż podjęta została z naruszeniem kompetencji organu do stanowienia w tym zakresie.
Już tylko ta okoliczność stanowiła o braku możliwości pozostawienia uchwały w obrocie prawnym, gdyż naruszała ona zarówno kompetencje organu wykonawczego gminy do orzekania w przedmiocie stanowienia o trwałym zarządzie, jak również wydana została z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o sg, poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu do określonego stanu faktycznego sprawy.
Wobec wskazanego wyżej istotnego naruszenia prawa przez podjętą uchwałę nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżącej dotyczące braku jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, co uniemożliwiło przedstawienie wyjaśnień co do zakresu obciążenia nieruchomości gminnej na skutek planowanego przekazania jej części w trwały zarząd, oraz wyjaśnienia treści czynności o których postanowiła rada gminy.
W tym miejscu należy również wskazać, że Sąd podziela stanowisko skarżącej w przedmiocie stwierdzenia, iż instytucja trwałego zarządu będąca prawną formą władania nieruchomością obciąża niewątpliwie nieruchomość stanowiącą własność gminy i gdyby nie wyłączenie na mocy ustawy szczególnej - o którym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o sg - to niewątpliwie w tym zakresie rada gminy posiadałaby uprawnienie do wypowiadania się w przedmiocie obciążenia nieruchomości gminnej. Skoro jednak mocą ustawy szczególnej rozstrzygniecie w przedmiocie tej formy obciążenia nieruchomości gminnej zostało przekazane jako uprawnienie dla organu wykonawczego gminy, to tym samym kompetencja rady gminy w tym zakresie została wyłączona.
Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw uwzględnienia skargi. W związku z tym skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm).