II SA/Ol 292/24

II SA/Ol 292/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1336
art. 23 ust. 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 15, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 22 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi Województwa [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Województwa [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą nr LXXIX/609/2023 z dnia 31 sierpnia 2023 r., Rada Gminy Ełk (dalej jako: "Rada", "organ pierwszej instancji"), po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek wyroku tutejszego Sądu o sygn. II SA/Ol 802/22, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) oraz art. 23 ust. 3b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U.
z 2023 r. poz. 1336, z późn. zm., dalej jako: "u.o.p."), postanowiła odmówić uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "Sejmik") w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego z przyczyn wskazanych załączniku do uchwały.
W załączniku do uchwały Rada opisała stan faktyczny sprawy i wyjaśniła, że dokonała analizy decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy z powodu niezgodności planowanych inwestycji z zapisami aktualnie obowiązującej uchwały
Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r.
w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego,
w którym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Wskazała, że potencjalny inwestor mając do wyboru tereny znajdujące się na obszarze Gminy Ełk albo gminy, w której odstępstwa od zakazu budowania nowych obiektów będą miały zastosowanie, wybierze te tereny, gdzie będzie mógł zrealizować swoją inwestycję. Będzie to ewidentne ograniczenie możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ełk (dalej jako: "studium"). Gmina Ełk zostanie pozbawiona nowego inwestora, a co za tym idzie podatków, które uiści w gminie, miejsc pracy, które inwestycja może zapewnić mieszkańcom oraz promocji gminy.
W dalszej części uzasadnienia opisano dotychczasowy przebieg prowadzonego postępowania, dokonane ustalenia, jak też podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia. Wyjaśniono, że odmówiono uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "projekt uchwały Sejmiku") z uwagi na zapis § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 2 projektu, ponieważ w ocenie organu pierwszej instancji doprowadzą one do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ełk. Przytoczone zapisy formułują zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Zakaz nie będzie dotyczyć obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach obowiązujących w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś obszarów, dla których obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, zakaz nie będzie dotyczył obszarów wskazanych, jako tereny zabudowane. Obowiązujące na terenie Gminy Ełk studium nie zawiera przytoczonych w projekcie uchwały oznaczeń: "zwarta zabudowa wsi" oraz "tereny zabudowane". W studium, wśród form użytkowania terenu wyodrębniono tereny określone, jako "obszary wielofunkcyjnej zabudowy", "tereny istniejącej lub realizowanej zabudowy", "tereny zabudowy usługowej" oraz "tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej i usługowej". Dlatego przewidziane w projekcie uchwały Sejmiku odstępstwo od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych nie będzie miało zastosowania na terenie gminy. Okoliczność ta wpłynie na możliwości rozwoju gminy z uwagi na występujące uwarunkowania ekofizjograficzne, czyli na wysoki wskaźnik lesistości i jeziorności (na terenie gminy znajduje się ponad 40 jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych i cieków).
Dodatkowo Rada wskazała, że rozwiązanie to prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów mających nieruchomości w obrębie obszaru chronionego krajobrazu, położonych na obszarze różnych gmin, w zależności od interpretacji brzmienia przepisów studium, a przez to prowadzi do naruszenia zasady równości i niedatowanej ingerencji w prawo własności. Rada podniosła, że stosownie do § 5 ust. 7 pkt 4 projektu uchwały Sejmiku, zakaz budowania nowych obiektów budowlanych nie dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Odwołanie się do pojęcia "działek przyległych" bez doprecyzowania, że dotyczy przyległych działek budowlanych spowoduje ograniczenie możliwości rozwojowych gminy w stopniu nieproporcjonalnym do wartości, jakie planowany obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Działką przyległą może bowiem być droga, teren kolejowy, lub działka, na której zabudowa nie jest możliwa do zrealizowania z uwagi na jej parametry i cechy geometryczne, a wydzielona została zgodnie z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami - na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub w celu regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Dlatego przyjęcie zapisu w proponowanym brzmieniu uniemożliwi sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w celu uzupełnienia zabudowy. Podniesiono, że wobec braku ustawowej definicji pojęcia "nieprzekraczalnej linii zabudowy" w orzecznictwie ustalono, że pod tym pojęciem należy rozumieć granice sytuowania zabudowy od strony pasa drogowego i brak jest prawnego uzasadnienia do wprowadzania takiej linii od brzegów zbiorników wodnych.
Zarzucono, że przedstawiony projekt uchwały Sejmiku zawiera w § 5 ust. 1 pkt 2 zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego powodu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej jako: "RDOŚ"), odmawia uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, gdy obszar objęty wnioskiem przekroczy 0,5 ha, gdyż takie przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w uzasadnieniu organ błędnie powołał nieobowiązujący akt z 9 listopada 2010 r.). Działania takie mają miejsce nawet w sytuacjach, gdy w projekcie decyzji znajduje się zapis, że powierzchnia przekształcona nie przekroczy progu 0,5 ha. Praktyka i nadinterpretacja przepisów prawa przez RDOŚ prowadzi do ograniczenia prawa własności, gdyż to inwestor określa swoje zamierzenie i jeśli oświadcza, że nie nastąpi przekształcenie gruntu na określonym obszarze, co zostaje uwzględnione w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, to organy wydające decyzję i uzgadniające winny taki zapis przyjąć za oświadczenie woli. Rada podała, że w ciągu 5 ostatnich lat tego typu odmów uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy ze strony RDOŚ było około 20. Godzi to w konstytucyjną zasadę ochrony własności i równości obywateli wobec prawa. Inwestorzy, którzy uzyskali decyzje o warunkach zabudowy kilka lat temu, w chwili obecnej w analogicznej sytuacji nie otrzymają już takiej decyzji, mimo braku zmiany stanu prawnego w tym zakresie. Przyjęcie zapisu § 5 ust. 1 pkt 2 w takim brzmieniu, bez doprecyzowania ww. kwestii, doprowadzi do nierównego traktowania podmiotów mających nieruchomości na tym samym obszarze oraz do różnicowania ich sytuacji prawnej, mimo braku zmian w obowiązujących przepisach. Ogranicza to możliwości rozwojowe gminy, gdyż potencjalni inwestorzy, w obliczu braku możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, poszukają terenów o bardziej stabilnej sytuacji prawnej.
Ostatecznie Rada wyjaśniła, że obecnie obowiązująca uchwała zawiera tożsame ustalenia w kwestii odległości od zbiorników wodnych i odstępstw oraz zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które budzą duże trudności interpretacyjne. Wprowadzenie ww. ustaleń spowoduje więc ograniczenia możliwości rozwojowych Gminy z ustaleń studium w stopniu nieproporcjonalnym do wartości, jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić, a także naruszy zasadę równości podmiotów.
Zażalenie na powyższą uchwałę wniosło Województwo Warmińsko-Mazurskie (dalej jako: "skarżący"), zarzucając naruszenie:
1. art. 23 ust. 3b u.o.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu przez Radę Gminy Ełk postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu uchwały, pomimo że przyjęcie przez Sejmik uchwały zgodnej z tym projektem nie prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych Gminy Ełk wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 106 k.p.a. i w zw. z art. 23 ust. 3a u.o.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie wnikliwego i rzetelnego porównania treści przedstawionego Radzie projektu uchwały Sejmiku z treścią aktualnie obowiązującej uchwały Sejmiku Nr VII/126/11 z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego.
3. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu się przez Radę przy ponownym orzekaniu w sprawie uzgodnienia przedstawionego projektu uchwały do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z 21 lutego 2023 r. o sygn. akt II SA/Ol 802/22.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zawartego w uchwale w całości oraz wydanie postanowienia o uzgodnieniu przedstawionego Radzie projektu uchwały Sejmiku oraz o przeprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postępowania wyjaśniającego w zakresie polegającym na przeprowadzeniu analizy aktualnie obowiązującej uchwały Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 74, poz. 1295 z późn. zm.) oraz przedstawionego projektu uchwały z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej
w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Olsztynie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), postanowieniem z 8 lutego 2024 r., znak SKO.61.52.2023, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W obszernym uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, w toku którego zostało uchylone wcześniejsze rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Kolegium wskazało, że podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Podkreśliło, że zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p., wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, wyłącznie z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem Przywołano art. 23 ust. 3 u.o.p., zgodnie z którym projekty uchwał sejmiku województwa, o których mowa w ust. 2, wymagają uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu (art. 23 ust. 3a ustawy). Rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 2, wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić (art. 23 ust. 3b ustawy).
Organ odwoławczy wskazał również, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Mając to na uwadze Kolegium powtórzyło, że rada gminy może odmówić uzgodnienia uchwały wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń planu ogólnego gminy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chroniony ma chronić. Okoliczność ta musi zostać należycie udowodniona w toku postępowania administracyjnego i precyzyjnie uzasadniona, w przeciwnym razie rozstrzygnięcie takie może być uznane za podjęte z przekroczeniem zasad podejmowania rozstrzygnięć o charakterze ocennym.
Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej analizy wpływu zapisów zawartych w przedstawionym do uzgodnienia projekcie uchwały, pomijając ocenę prawną wyrażoną na gruncie niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Podkreśliło, że Sąd zwrócił uwagę, że na terenie Gminy Ełk Obszar Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego już istnieje i został ustanowiony na mocy uchwały Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa z dnia 24 maja 2011 r. Rada, dokonując więc analizy wpływu zapisów zawartych w przedstawionym projekcie, nie może pominąć, że ta forma ochrony przyrody na terenie gminy już istnieje. Przy czym jednak przy analizie tej organ nie jest uprawniony do badania wpływu na możliwości rozwoju dotychczas obowiązujących przepisów i orzecznictwa ukształtowanego na ich tle; powinien natomiast zbadać czy zapisy zawarte w przedłożonym do uzgodnienia projekcie są bardziej restrykcyjne i dalej idące niż przepisy dotychczas obowiązujące na tym terenie. Dopiero w przypadku ustalenia, że proponowane w projekcie są bardziej restrykcyjne, organ winien ustalić czy i w jaki sposób zapisy te będą prowadzić do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy. Co więcej, Rada winna również w ramach prowadzonej analizy ustalić, czy ewentualne ograniczenie możliwości rozwojowych gminy wynikające z zawartych w projekcie uchwały Sejmiku zakazów pozostaje nieproporcjonalne do wartości, jakie obszar chroniony ma chronić.
Kolegium wyjaśniło, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu uchwały
z uwagi na treść zawartych w nim w § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 2. Stanowisko takie pozostaje jednak sprzeczne z oceną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który w swoim wyroku wskazał, że § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 projektu uchwały stwierdził, iż stanowią one powtórzenie aktualnie obowiązujących na tym terenie przepisów § 5 ust. 5 pkt 3 i 4 uchwały Nr VII/126/11 z dnia 24 maja 2011 r. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Rady pozostaje sprzeczne ze stanowiskiem Sądu, który jednoznacznie wskazał, że brak w obowiązującym studium pojęć "tereny zabudowy" oraz "zwarta zabudowa wsi", a posłużenie się pojęciami "obszary wielofunkcyjnej zabudowy", "tereny istniejącej lub realizowanej zabudowy", "tereny zabudowy usługowej" czy "tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej i usługowej" nie oznacza, że wskazany teren nie został oznaczony jako teren zabudowany. Z tego względu nie można podnosić, że przyjęcie w zaproponowanym brzmieniu § 5 ust. 7 pkt 3 projektu uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych Gminy Ełk. W zapadłym wyroku Sąd stwierdził również, że brak jest podstaw do uznania, aby możliwości rozwojowe gminy zostały ograniczone w związku z treścią § 5 ust. 1 pkt 2 przedłożonego projektu, ponieważ zapis ten powiela treść aktualnie obowiązującego § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr VII/126/11 z 24 maja 2011 r.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że Rada nie przeprowadziła prawidłowej analizy zapisów przedłożonego projektu uchwały Sejmiku
i pominęła zalecenia co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania oraz ocenę sformułowaną na gruncie niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Olsztynie. Podkreślił, że organ pierwszej instancji ograniczył się do powielenia zakwestionowanej uprzednio przez Sąd argumentacji. Tym samym, postanowienie należy uznać za wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. i 153 p.p.s.a. Ostatecznie Kolegium wywiodło, że Rada nie rozpoznała istoty sprawy i zakres postępowania dowodowego, jakie w przedmiotowej sprawie trzeba przeprowadzić nie pozwala na przyjęcie, że jest to postępowanie uzupełniające. Wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę Rada Gminy zastosuje się do wskazań wynikających z niniejszego postanowienia oraz do oceny prawnej wynikającej z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W szczególności organ pierwszej instancji jest zobligowany do ustalenia, jakie są możliwości rozwojowe gminy wynikające z obowiązującego studium oraz wartości, jakie ma chronić projektowany obszar chroniony. Wówczas organ przeprowadzi analizę wpływu projektowanych postanowień na możliwości rozwojowe gminy. Rada winna również w sposób konkretny i jednoznaczny wskazać, jakie możliwości rozwojowe gminy zostaną ewentualnie ograniczone w przypadku przyjęcia uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego.
Skargę na ww. postanowienie Kolegium wniósł skarżący, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 §1 i 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a. i art. 144 k.p.a.
w zw. z art. 23 ust. 3b u.o.p., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia
i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji
w sytuacji, gdy organ odwoławczy miał możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i wydania orzeczenia rozstrzygającego co do istoty sprawy.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części obejmującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny sprawy i podniósł, że wyrokiem z 21 lutego 2023 r. o sygn. akt II SA/Ol 802/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zarówno zaskarżone postanowienie Kolegium, jak i uchwałę Gminy Ełk Nr LVII/416/2022 z dnia 29 kwietnia 2022 r. Pomimo oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku, Rada po raz kolejny odmówiła uzgodnienia projektu uchwały. Podkreślił, że nie ma sporu pomiędzy Województwem a Kolegium co do tego, że postanowienie zawarte w uchwale LXXIX/609/2023 Rady Gminy Ełk z dnia 31 sierpnia 2023 r. jest wadliwe i istniały podstawy do jego uchylenia przez organ odwoławczy.
Z tego względu skarżący zaskarża postanowienie Kolegium nie w całości, a w części rozstrzygnięcia przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Powołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku
z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 782/22, wyjaśnił, że rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść, gdy wątpliwości organu odwoławczego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Jakkolwiek słusznie Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej analizy zapisów przedłożonego mu projektu uchwały Sejmiku Województwa, to specyfika postępowania powodowała, że postępowanie wyjaśniające, którego przeprowadzenie jest konieczne, jest stosunkowo ograniczone. Polega ono bowiem wyłącznie na przeprowadzenia analizy aktualnie obowiązującej uchwały Nr VII/126/11 z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego oraz przedłożonego Radzie projektu z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku Sądu. W pełni uprawnione jest więc twierdzenie, że było to możliwe w trybie art. 136 § 1-3 k.p.a. Skarżący podał, że z uzasadnienia uchwały Rady Gminy wynika, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające polegające na przeprowadzeniu dowodów z dokumentów, tj. przeprowadził analizę decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy z powodu niezgodności z aktualnie obowiązującą uchwałą w sprawie obszaru chronionego. Niemniej Rada wywiodła z tej analizy nieprawidłowe wnioski, niezgodne z oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Ol 802/22.
Ostatecznie skarżący podał, że w przepisie art. 23 u.o.p. nie zawarto uregulowań ograniczających samorządowe kolegia odwoławcze w uprawnieniach do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty, jak na przykład w art. 233 § 3 Ordynacji podatkowej. W tym stanie rzeczy, Kolegium było władne uchylić zaskarżone orzeczenie Rady Gminy i orzec o uzgodnieniu przedstawionego Radzie projektu uchwały w sprawie Obszary Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (o czym świadczy np. wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 144/22). Na marginesie dodał również, że w konsekwencji wielokrotnego wydawania przez organ pierwszej instancji wadliwych orzeczeń, odmawiających uzgodnienia projektu uchwały oraz niewydania orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, mieszkańcy Gminy Ełk nie mają możliwości skorzystania z liberalniejszych zapisów aktu prawa miejscowego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego w stosunku do postanowień obecnie obowiązującej uchwały. Fakt, że projekt podlegający uzgodnieniu zawiera liberalniejsze zapisy został stwierdzony m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 21 lutego 2023 r. o sygn. akt II SA/Ol 802/22. Opisana postawa organów przejawia się zatem również negatywnymi skutkami dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego
i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, tutejszy Sąd uznał, że jest ona zasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Wskazać także należy, że tutejszy Sąd powoływanym już wyrokiem z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 802/22, uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy uchwałę Rady Gminy Ełk nr LVII/416/2022 z dnia 29 kwietnia
2022 r. oraz samą uchwałę, którą odmówiono uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego. Wyrok ten jest prawomocny.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Kolegium, którym organ ten uchylił postanowienie Rady, wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmawiające uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na mocy art. 144 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń.
Wobec tego rolą sądu było dokonanie oceny, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przytoczonym art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 882/23, LEX nr 3576403). Dla oceny prawidłowości zastosowania przez Kolegium powołanego przepisu pozostają istotne dwie kwestie. Pierwsza wiąże się z zarzutem dotyczącym naruszenia przez organ pierwszej instancji związania organu administracyjnego oceną prawną zawartą w uzasadnieniu prawnomocnego wyroku sądu administracyjnego, wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Druga kwestia zaś dotyczy stwierdzonych przez organ odwoławczy naruszeń przepisów postępowania, jako powodu uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji
i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (postanowienia kasacyjnego) jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja (postanowienie) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Żadne inne wady postępowania ani wady aktu podjętego w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast wyjątkiem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.
W judykaturze przyjmuje się, że stwierdzenie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jest równoznaczne
z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego
w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 14 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w takiej sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 583/19, LEX nr 3087198). Należy mieć też na uwadze, że sąd kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną (postanowienie kasacyjne), czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się jednak bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.
Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy, tutejszy Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ postanowienie Kolegium – oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wymienionych przesłanek – nie jest prawidłowe.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 802/22, wynikające z art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą̨ w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie oceny prawnej obejmuje dokonaną przez sąd wykładnię przepisów prawnych oraz wyjaśnienie właściwego sposobu ich stosowania, a zatem w zakresie tego pojęcia mieści się "zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i - wreszcie - jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem" (T. Woś, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.).
W uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Ol 802/22, tutejszy Sąd wskazał jakie działania winny być podjęte dla prawidłowego zastosowania art. 23 ust. 3b u.o.p. stwierdzając, że odmowa uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 2, może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Przy czym, nie wystarczy poprzestanie na samym stwierdzeniu ograniczenia możliwości rozwojowych gminy, a ograniczenie to musi być nieproporcjonalne do wartości, jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić oraz musi mieć postać kwalifikowaną, która powinna być oczywista dla wszystkich podmiotów dokonujących oceny. Sąd zarzucił, że organy orzekające pominęły fakt obowiązywania na terenie gminy formy ochrony przyrody, która przewiduje już określone zakazy dotyczące nowej zabudowy, a przedstawiona przez Radę analiza zapisów projektu uchwały Sejmiku faktycznie nie dotyczy nowo zaproponowanych treści, lecz wskazuje na praktykę związaną z realizacją dotychczas obowiązujących zakazów i ograniczeń. Jednocześnie Sąd wskazał na konieczność porównania zapisów dotychczas obowiązującej uchwały nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, którą ustanowiony został obszar chronionego krajobrazu z zapisami przedłożonego do uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku. Sąd stwierdził, iż zakwestionowane w projekcie uchwały przedłożonym do uzgodnienia zapisy § 5 ust. 1 pkt 2 w całości powielają zapis § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr VII/126/11 , a w § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 projektu uchwały w istocie powtórzono zapisy § 5 ust. 5 pkt 3 i 4 uchwały Nr VII/126/11. Zatem wyrażając stanowisko w kwestii uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku dotyczącego tej samej formy ochrony przyrody na tym samym terenie, organ gminy winien dokonać analizy nowych zapisów uchwały pod kątem wprowadzanych ewentualnie zmian i ich wpływu na ograniczenie możliwości rozwojowych gminy wynikających ze studium. Sąd uznał za niedopuszczalną analizę wykładni dotychczas obowiązujących przepisów uchwały Nr VII/126/11, bowiem przeprowadzona analiza winna wykazać, że to nowo zaproponowane w projekcie uchwały Sejmiku zapisy ochrony krajobrazu spowodują ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających ze studium.
Uchylając postanowienie organu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium zarzuciło, iż organ ten ograniczył się do powielenia zakwestionowanej uprzednio przez Sąd argumentacji. Tym samym, postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. i 153 p.p.s.a. Ponadto, zdaniem Kolegium, Rada nie rozpoznała istoty sprawy a zakres postępowania dowodowego, jakie
w przedmiotowej sprawie trzeba przeprowadzić nie pozwala na przyjęcie, że jest to postępowanie uzupełniające. Wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę, Rada Gminy winna przeprowadzić analizę wpływu projektowanych postanowień na możliwości rozwojowe gminy. Rada winna również w sposób konkretny i jednoznaczny wskazać, jakie możliwości rozwojowe gminy zostaną ewentualnie ograniczone w przypadku przyjęcia uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego.
W ocenie tutejszego Sądu, niezrozumiałe jest twierdzenie organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy co do istoty, skoro postanowienie Rady rozstrzyga o odmowie uzgodnienia projektu uchwały przedłożonego w trybie art. 23 ust. 3 u.o.p. Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie Rady nie jest prawidłowe, ale nie wyjaśniło dostatecznie dlaczego nie jest możliwe wydanie postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty przez organ odwoławczy. Tym samym pominęło, że z chwilą przekazania zażalenia nastąpiło przeniesienie na organ odwoławczy kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie, do czego zobowiązuje zasada dwuinstancyjności. Z brzmienia art. 15 k.p.a. wyraźnie wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jak słusznie podniesiono w skardze, art. 23 u.o.p. nie wyłącza możliwości wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1746/21, LEX nr 3558109). Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy, do której zobowiązuje wyrok wydany w sprawie sygn. akt II SA/Ol 802/22 przez Kolegium i wydania postanowienia co do meritum sprawy na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy lub uzupełnionego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku, analiza ta w głównej mierze powinna być oparta na porównaniu treści projektu przedłożonej do uzgodnienia uchwały z treścią poprzednio podjętej uchwały w tym samym przedmiocie oraz z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, a Kolegium nie wyjaśniło, jakie konkretnie czynności powinny zostać podjęte przez organ pierwszej instancji podczas ponownego postępowania wyjaśniającego.
Kolegium ogólnikowo stwierdziło, iż zakres postępowania dowodowego, jakie
w przedmiotowej sprawie trzeba przeprowadzić nie pozwala na przyjęcie, że jest to postępowanie uzupełniające. Jest to argumentacja niewystarczająca do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne jest przeprowadzone przez organy obu instancji, w zakresie przysługujących im kompetencji. Jeżeli organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami, to wszelkie czynności dowodowe organu odwoławczego nie będą wykraczały poza zakres art. 136 § 1 k.p.a. Z warunkami zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. koreluje brzmienie art. 136 § 2 k.p.a., który umożliwia odstąpienie przez organ odwoławczy od zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i samodzielne rozstrzygnięcie sprawy na wniosek strony odwołującej się, właśnie w sytuacji, gdy decyzja (postanowienie) organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Jest to zatem warunek konieczny i wprowadzony przez ustawodawcę w sposób konsekwentny. Warunek ten nie może być pomijany przy ocenie legalności decyzji kasatoryjnej lub jak w niniejszej sprawie postanowienia kasacyjnego (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2700/23, LEX nr 3648107). W rozpoznawanej sprawie Kolegium zarzuciło Radzie, że nie przeprowadziła ona "prawidłowej analizy zapisów przedłożonego projektu uchwały" i pominęła zalecenia co do dalszego sposobu postępowania wyrażone przez tutejszy Sąd, naruszając tym samym art. 7 k.p.a. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak nawet w jakim zakresie art. 7 k.p.a. został naruszony, a podkreślić należy, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym statuuje on aż trzy zasady ogólne, tj. zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (P. Krzykowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60. Tom I, red. M. Karpiuk, A. Skóra, Olsztyn 2020, LEX/el.) oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga natomiast, że w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 808/22, Sąd kierował zalecenia co do dalszego postępowania głównie do Rady Gminy, ale było to uzasadnione tym, że wyrokiem wydanym w tamtej sprawie zostało uchylone nie tylko postanowienie Kolegium, ale także uchwała Rady Gminy odmawiająca uzgodnienia projektu uchwały w przedmiocie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu. Wskutek tego sprawa powróciła do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Kolegium zostało zwolnione z obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Tym samym, to organ odwoławczy, nie zgadzając się z wynikami przeprowadzonej przez Radę analizy, mógł dokonać własnej analizy, wydając rozstrzygnięcie merytoryczne. Tym bardziej, że jak wynika z treści uchwały Rady Gminy będącej przedmiotem zażalenia w niniejszej sprawie, Kolegium było w posiadaniu danych dotyczących np. decyzji odmownych w przedmiocie wydania warunków zabudowy, na których Rada opierała swoje twierdzenie o ograniczeniach możliwości rozwojowych gminy.
Reasumując, tutejszy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane
z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.. a organ odwoławczy nie uzasadnił wystarczająco powodu uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Powtórnie rozpoznając sprawę Kolegium merytorycznie rozpozna sprawę, odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu. Jeżeli Kolegium doszłoby do przekonania, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, wówczas uzupełni go w trybie art. 136 k.p.a. Kolegium powinno mieć też na względzie, że jest związane oceną prawną zawartą
w wyroku tutejszego Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Ol 802/22.
Uwzględniając powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w pkt 1) sentencji wyroku.
Mając na względzie niezwiązanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi, Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącego o uchylenie zaskarżonego postanowienia jedynie w części rozstrzygającej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie takie skutkowałoby bowiem pozostawieniem w obrocie postanowienia tylko o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji, jakiego nie przewiduje ani art. 138 § 1 k.p.a., ani art. 138 § 2 k.p.a.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi
w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto
w punkcie 2) sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935)