II SA/OL 269/23

II SA/Ol 269/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15, art. 80. art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83f ust. 1, 6, art. 87a ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 89 ust. 1, 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 64e, art. 151a par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J.O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 14 marca 2023 r., nr SKO.61.73.2022 w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia i bez zgody właściciela nieruchomości oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3, art. 89 ust 1 i ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916, - u.o.p.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J.O. (skarżący, strona) od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza G. przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM w G. (organ pierwszej instancji) w dniu 30 listopada 2022 r. w sprawie wymierzenia J.O. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 4230,00 zł za usunięcie bez zezwolenia i bez zgody właściciela nieruchomości dwóch sztuk drzew gatunku [...] z terenu działki nr [...] przy ulicy [...] w G. – uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Zawiadomieniem z 7 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia bez wymaganego zezwolenia drzew gatunku [...] rosnących przy ul. [...] w G., na terenie działki nr geod. [...].
Następnie decyzją z 30 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji wymierzył J.O. administracyjną karę pieniężną w wysokości 4230,00 zł za usunięcie bez zezwolenia i bez zgody właściciela nieruchomości dwóch sztuk drzew z gatunku [...] z terenu działki nr [...] przy ulicy [...] w G. Jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne w zakresie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie jednego drzewa z gatunku [...] o obwodzie pnia 50 cm mierzonego na wysokość 5 cm od poziomu gruntu. W treści rozstrzygnięcia wskazał na sposób obliczenia wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie i wskazał, że na usunięte drzewa nie było uprzednio wydane zezwolenie na wycinkę. W toku postępowania ustalono, że wycinki drzew gatunku [...] dokonano na zlecenie skarżącego i to on ponosi odpowiedzialność za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oraz bez zgody posiadacza nieruchomości.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. Podał, iż drzewa gatunku [...] nie zostały całkowicie usunięte ponieważ nie wysychają, puściły żywicę. Drzewa zostały przycięte na wysokość około 120 cm, a średnica przyciętych [...] wynosi 13 cm i 15 cm. Wskazał, że [...] były wcześniej czymś oblane i zaczynały wysychać gałęzie. Drzewa posadził sam, były już one przycinane 10 lat temu i czuby drzew poodrastały. Stwierdził, że w istocie dokonał zabiegów pielęgnacji drzew, a jego zamiarem było zadbanie o ekologię i czystość pod blokiem mieszkalnym. Stwierdził, że o zamiarze przycięcia drzew poinformował Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej i uzyskał zgodę na przycięcie. Do odwołania załączył kartę leczenia szpitalnego. Podał, że nie będzie go stać na zapłatę wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej. Podkreślił, iż potrzeba czasu by określić czy drzewa zachowają żywotność.
W uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji z 14 marca 2023 r. Kolegium, przytaczając treść: art. 87a ust 2-6, art. 88 ust. 1-2, ust. 4-5 i ust. 10 oraz art. 89 ust. 1 oraz ust. 4 u.o.p., wskazało, że z akt sprawy wynika, że J.O. zlecił prace w obrębie korony trzech drzew zlokalizowanych na działce nr [...] przy ulicy [...] w G. Wykonawcą prac był J.P. Prace wykonano w maju 2022 r. Okoliczności te nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane w sprawie. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego działania w obrębie korony drzew doprowadziły do ich zniszczenia. Jak wynika bowiem z protokołu oględzin z dnia 16 września 2022 r. oraz sporządzonej dokumentacji zdjęciowej, drzewa zostały przycięte do wysokości pni odpowiednio: 105 cm, 103 cm oraz 100 cm. Niewątpliwie usunięcie całej korony drzew doprowadziło do ich ogłowienia. Nie stwierdzono kłód po usuniętych drzewach. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że J.O. nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której rosną drzewa, tj. działki nr [...] przy ulicy [...] w G. (co wynika z ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej nieruchomości). Z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków wynika ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie poinformował on o zamiarze przeprowadzenia przycinki zarządcy nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" oraz nie konsultował zakresu zleconych prac z nadleśniczym. Dalej podniosło, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wyjaśnił bowiem w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. Mianowicie, skarżący kwestionuje ustalenia dotyczące pomiarów drzew po przycince, nie pozwalają one na bezsporne ustalenie czy obwody pni drzew na wysokości 5 cm zwalniają z obowiązku uzyskania zezwolenia na ich usunięcie. Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie wyjaśniające w tym zakresie z racji na jego specyfikę (jak również, kwestionowanie dokonanych ustaleń przez stronę) wymaga co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu dendrologii. Powołanie biegłego dendrologa pozwoliłoby na bezsporne ustalenie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadzeniu dodatkowych oględzin z udziałem strony gatunku usuniętych drzew jak również dokładnego obwodu pni drzew na wysokości 5 cm, najmniejszej średnicy pni oraz potwierdzenie przybliżonej daty ich usunięcia. Dodatkowo oceny biegłego wymaga ocena możliwości zachowania żywotności przyciętych drzew. Jak wynika bowiem z przytoczonych wyżej przepisów ustawy, termin płatności kar wymierzonych w przypadku zniszczenia drzewa odracza się na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności. W takim przypadku odroczenie terminu płatności kar wymierzonych za zniszczenie korony drzewa dotyczy 70% wysokości kary. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w której treść merytoryczną co prawda organ wkraczać nie może, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły, ma jednak obowiązek ocenić jej wartość dowodową, wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy. Dowód z opinii biegłego, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Organ może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Zadaniem biegłego jest zatem dostarczenie organowi orzekającemu tylko wiadomości specjalnych (art. 89 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji winien prawidłowo zastosować art. 89 ust 4 u.o.p., zgodnie z którym jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Niewątpliwie w okolicznościach przedmiotowej sprawy z uwagi na brak kłód nie jest możliwe ustalenie obwodu zniszczonych drzew na wysokości 130 cm w celu określenia wysokości opłaty, a następnie administracyjnej kary pieniężnej. Wobec powyższego ponownie rozpatrując sprawę organ winien ponownie przeprowadzić oględziny, a w ich ramach ustalić najmniejsze średnice pni usuniętych drzew oraz wyliczyć obwody. Dodatkowo Kolegium wskazało, że organ prowadził postępowanie administracyjne bez właściwego poinformowania strony – J.O. o jego wszczęciu.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję Kolegium złożył skarżący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.
W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazać należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpoznania sprawy przed tym organem (v: wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. II OSK 2219/15, publ.: orzeczenie.nsa.gov.pl, CBOSA).
Ocena organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym jest trafna. Zwrócić należy uwagę, że dla takiej oceny, że nie naruszono dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. wystarczającym jest, aby wystąpiła choćby jedna przesłanka wydania decyzji kasatoryjnej, spośród wskazywanych przez organ odwoławczy.
W ocenie Sądu zasadnie podnosi Kolegium, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnie uznał organ odwoławczy, że brak jest możliwości weryfikacji prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji. Wady zaistniałe w toku prowadzonego postepowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nie mogą być w ocenie Sądu uzupełnione na etapie odwoławczym, albowiem w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.
Zgodnie z brzmieniem art. 88 ust. 1 u.o.p. wójt, burmistrz lub prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:
1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;
2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;
3) zniszczenie drzewa lub krzewu;
4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa;
5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16;
6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8.
Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (ust. 2).
Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że istotne znaczenie ma to, z jakiego powodu rozważana jest administracyjna kara pieniężna w odniesieniu do drzew, gdyż czym innym jest usunięcie drzewa, a czym innym jego zniszczenie.
Jak prawidłowo podało Kolegium, zgodnie z art. 87a ust 2 u.o.p. prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu: usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych (pkt 1); utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa (pkt 2); wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa (pkt 3). Zabieg, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, wykonuje się na podstawie dokumentacji, w tym dokumentacji fotograficznej, wskazującej na konieczność przeprowadzenia takiego zabiegu. Dokumentację przechowuje się przez okres 5 lat od końca roku, w którym wykonano zabieg. Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi uszkodzenie drzewa (ust. 4). Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa (ust. 5). Przepisu ust. 2 nie stosuje się do drzew, o których mowa w art. 83f ust. 1 (ust. 6).
Przepisów ustawy o ochronie przyrody dotyczących obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew nie stosuje się w szczególności do: drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza: a) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego; b) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego; c) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew (art. 83f ust 1 pkt 3 u.o.p.).
Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego działania w obrębie korony drzew doprowadziły do ich zniszczenia. Z protokołu oględzin z dnia 16 września 2022 r. oraz sporządzonej dokumentacji zdjęciowej wynika, że drzewa zostały przycięte do wysokości pni odpowiednio: 105 cm, 103 cm oraz 100 cm. Usunięcie całej korony drzew doprowadziło do ich ogłowienia. Skarżący nie zgadza się z ustaleniami organu pierwszej instancji dotyczącymi pomiarów drzew po przycince. Stwierdza, że nie pozwalają one na bezsporne ustalenie czy obwody pni drzew na wysokości 5 cm zwalniają z obowiązku uzyskania zezwolenia na ich usunięcie.
W ocenie Sądu nie jest możliwe wyjaśnienie kluczowych dla sprawy okoliczności w toku uzupełniającego postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego. Zasadnie wskazuje Kolegium, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie z racji na jego specyfikę (jak również, kwestionowanie dokonanych ustaleń przez stronę) wymaga co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu dendrologii. Powołanie biegłego dendrologa pozwoliłoby na bezsporne ustalenie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadzeniu dodatkowych oględzin z udziałem strony gatunku usuniętych drzew jak również dokładnego obwodu pni drzew na wysokości 5 cm, najmniejszej średnicy pni oraz potwierdzenie przybliżonej daty ich usunięcia. Ocena biegłego wyjaśniłaby również, w świetle twierdzeń skarżącego, że drzewa nie wysychają i puszczają żywicę, czy drzewa mają szansę na zachowanie żywotności, co jest istotne dla możliwości odroczenia płatności kary.
Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji winien prawidłowo zastosować również art. 89 ust 4 u.o.p., zgodnie z którym jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Niewątpliwie w okolicznościach przedmiotowej sprawy z uwagi na brak kłód nic jest możliwe ustalenie obwodu zniszczonych drzew na wysokości 130 cm w celu określenia wysokości opłaty, a następnie administracyjnej kary pieniężnej. Wobec powyższego ponownie rozpatrując sprawę organ 1 instancji winien ponownie przeprowadzić oględziny, a w ich ramach ustalić najmniejsze średnice pni usuniętych drzew oraz wyliczyć obwody. Od wyliczonej wartości obwodu należy odjąć 10%. Dopiero w ten sposób uzyskane wyniki obwodów usuniętych drzew pozwolą na wyliczenie administracyjnej kary pieniężnej stosownie do art. 89 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 1 u.o.p
Niewątpliwie uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkują koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynika konieczność zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i wszechstronnego jego rozważenia. Wskazać również należy, że strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organ dwóch instancji (art. 15 k.p.a.), w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Wydanie decyzji kasatoryjnej było więc uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.