II SA/Ol 223/24

II SA/Ol 223/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-06-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 9 ust. 4, art. 15 ust.1, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 6, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 111, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skarg Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 18 października 2023 r., nr LXXII/410/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie Biskupiec Kolonia, gmina Biskupiec oddala skargi.
Uzasadnienie
W dniu 18 października 2023 r. Rada Miejska w Biskupcu (dalej jako: "Rada Miejska") podjęła uchwałę Nr LXXII/410/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie Biskupiec Kolonia, gmina Biskupiec (dalej: "miejscowy plan", zaskarżona uchwała").
Na powyższą uchwałę Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "Wojewoda") wniósł skargę domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała wpłynęła do Wojewody w dniu 7 listopada 2023 r. wraz z dokumentacja planistyczną. W zaskarżonej uchwale stwierdzono, że miejscowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec przyjętego uchwałą nr III/13/2018 z dnia
28 grudnia 2018 r. (dalej: "Studium"), zmienionego uchwałą nr LXXI/409/2023 z dnia
12 października 2023 r. (dalej: "uchwała zmieniająca"). Jednocześnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 grudnia 2023 r. Wojewoda stwierdził w całości nieważność uchwały zmieniającej. Zdaniem Wojewody, zmiana Studium wprowadzona uchwałą zmieniającą miała istotny wpływ na kształt kwestionowanego planu, gdyż polegała w szczególności na zmianie kierunków rozwoju, w tym m.in. dla terenów, dla których następnie Rada Miejska uchwaliła zaskarżony miejscowy plan. Bez zmiany Studium nie można było stwierdzić nienaruszalności jego ustaleń w zakresie uchwalonego planu. Wojewoda podniósł, że skoro rozstrzygnięciem nadzorczym, które wywołuje skutek ex tunc, stwierdził w całości nieważność uchwały zmieniającej, to zaskarżony miejscowy plan nie może być uznany za nienaruszający ustaleń Studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r poz. 997 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Wskazał, że tym samym podjęta uchwała w sposób istotny narusza przepisy art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1.
Następnie w piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2024 r. Wojewoda wskazał, że powoływane przez Radę Miejską orzeczenia sądów administracyjnych dotyczyły spraw, w których stwierdzenie nieważności studium miało miejsce po pewnym czasie od wejścia w życie planów miejscowych. Natomiast w niniejszej sprawie w chwili wejścia w życie zaskarżonego planu (data publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego 22 lutego 2024 r.), studium, którego miejscowy plan nie mógł naruszać zostało wyeliminowane z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 grudnia 2023 r., czyli przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że prace nad miejscowym planem mają sens, gdy w sposób ostateczny ukształtowane jest i uchwalone studium. W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewody, projekt planu miejscowego został sporządzony przed projektem studium, bowiem wyłożenie do publicznego wglądu projektu miejscowego planu nastąpiło
21 lutego 2023 r., a projektu studium – 28 sierpnia 2023 r.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł również M. S. (dalej: "skarżący") domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie zasad i trybu sporządzania planu, w szczególności:
1. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sprzeczność z ustaleniami dotychczasowego Studium (w związku z tym, iż Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały zmieniającej);
2. art. 95 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.) – dalej: "u.p.g.g.", poprzez nieujawnienie w miejscowym planie występowania wszystkich udokumentowanych złóż kopalin;
3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jednoczesne prowadzenie przez organ planistyczny procedury związanej z uchwalaniem zmiany Studium oraz miejscowego planu, co spowodowało, że termin końcowego zgłaszania uwag do projektu zmiany studium przypadł już po upływie terminu do zgłaszania uwag do projektu miejscowego planu;
4. art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie rysunku przedmiotowego planu miejscowego na podkładach mapowych w skali 1:2000, zamiast wymaganej skali 1:1000;
5. art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. oraz § 131 pkt 1 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez opublikowanie uchwały nr XXXV/213/21 Rady Miejskiej z dnia
2 czerwca 2021 r. o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu w Biuletynie Informacji Publicznej bez stanowiącego jej integralną część załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego projektem planu oraz bez uzasadnienia, co uniemożliwiło wszystkim zainteresowanym wzięcie aktywnego udziału – nie było bowiem wiadome, jakie były granice obszaru objętego projektem planu;
6. art. 17 pkt 6 lit. a i pkt 9 u.p.z.p. poprzez zaniechanie wystąpienia o opinie w projekcie planu do właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii oraz do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowania złóż kopalin, a także zaniechanie wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego;
7. art. 20 ust. 1 u.s.g. oraz § 5 ust. 1 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej poprzez zaniechanie dołączenia do zawiadomienia o zwołaniu sesji projektu uchwały w sprawie miejscowego planu, co utrudniło zainteresowanym zapoznanie się z projektami uchwał.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem objętych zaskarżonym planem działek o nr [x1] oraz [x2] i [x3] obr. K., gmina B. Działki te wchodzą w skład prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa rolnego, których przeznaczenie w wyniku uchwalenia miejscowego planu zostało zmienione z rolnego na cele związane m.in. z gospodarowaniem odpadami. Skarżący nie zgadza się ze zmianą przeznaczenia swoich działek, gdyż nadal zamierza prowadzić na nich działalność rolniczą. Skarżący wskazał, że zmiana miejscowego planu spowoduje wzrost podatku od nieruchomości i renty planistycznej, a zatem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny.
W odpowiedziach na wniesione skargi Rada Miejska wniosła o ich oddalenie podnosząc, że z art. 20 u.p.z.p. wynika obowiązek uchwalenia planu miejscowego przez radę gminy po wcześniejszym stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przepisy u.p.z.p. nie określają skutku stwierdzenia nieważności studium. Zdaniem Rady Miejskiej, nie oznacza to jednak, że wyeliminowanie uchwały w przedmiocie studium oznacza, iż miejscowy plan powinien być oceniany w świetle studium z pominięciem zmian. Przepisy u.p.z.p. nakazują bowiem badać zgodność miejscowego planu ze studium obowiązującym przed uchwaleniem miejscowego planu.
Rada Miejska dodatkowo wskazała, że przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej było według organu nadzoru nieujawnienie w studium występowania wszystkich udokumentowanych złóż kopalin oraz niewłaściwe wykonanie bilansów terenów przeznaczonych pod nową zabudowę mieszkaniową. Jednak wskazane złoża nie znajdują się na terenie miejscowego planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą, nie została również na tym terenie zaplanowana zabudowa mieszkaniowa. W tej sytuacji Rada Miejska podniosła, że nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 95 ust. 1 i 2 u.p.g.g poprzez nieujawnienie w miejscowym planie występowania wszystkich udokumentowanych złóż kopalin.
Rada Miejska podniosła także, iż nie podziela stanowiska, że zmiana Studium, wprowadzona uchwałą zmieniającą, miała istotny wpływ na kształt miejscowego planu, bowiem polegała na zmianie kierunków rozwoju. Rada Miejska wskazała, że zarówno w Studium, jak i w uchwale zmieniającej, całość obszaru objętego miejscowym planem znajdowała się w terenie określonym jako tereny rozwoju zabudowy produkcyjnej, przemysłowej, składowej, magazynowej i usługowej. Na każdym z tych terenów możliwe jest jednak prowadzenie działalności gospodarczej związanej z gospodarowaniem odpadami.
Dodatkowo w odpowiedzi na skargę skarżącego, Rada Miejska poddała w wątpliwość interes prawny skarżącego w rozpatrywanej sprawie wskazując, że w dziale III obydwu ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości skarżącego wpisane jest roszczenie na rzecz Spółki F. o zawarcie umowy przenoszącej własność w terminie do 31 stycznia 2022 r. zgodnie z treścią umowy warunkowej zobowiązującej do zawarcia umowy sprzedaży.
Rada Miejska wyjaśniła również, że w orzecznictwie nie jest kwestionowane stanowisko dopuszczające równoległe procedowanie studium i planu, kwestionowana jest jedynie dopuszczalność połączenia przez radę gminy uchwał w przedmiocie studium oraz miejscowego planu na tej samej sesji. Wskazano, że do sporządzania zmiany Studium przystąpiono 1,5 roku wcześniej niż do sporządzenia zaskarżonego miejscowego planu. Wyjaśniono również, że plan miejscowy został sporządzony w skali 1:2000. W związku z tym, że obszar miejscowego planu jest niewielki, to sporządzenie planu w takiej skali było uzasadnione, gdyż w związku ze zwiększeniem skali pogorszeniu nie uległa czytelność planu.
Ponadto Rada Miejska podniosła, że istota treści uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Wyjaśniła, że nie było podstaw do występowania do właściwego organu administracji geologicznej, gdyż na terenie objętym miejscowym planem nie występują żadne złoża kopalin. Z kolei wystąpienie do właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej jest fakultatywne, ograniczone do przypadków inwestycji, które zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii. Rada Miejska wskazała również, że ze względu na przewidziane w art. 25 ust. 2 u.p.z.p. reguły postępowania przy opiniowaniu projektów planu organ dokonuje oceny tych opinii i nie jest tymi opiniami związany. Zatem nie ma konieczności wprowadzania do projektu planu uwag z zasięgniętych opinii.
Następnie Rada Miejska wyjaśniła, że pomimo braku dołączenia do porządku obrad projektu uchwały treść uchwalanego miejscowego planu była dobrze znana wszystkim radnym, bowiem projekt miejscowego planu został wyłożony do publicznego wglądu od dnia 1 marca 2023 r. oraz toczyły się prace nad projektem tego planu. Treść uchwały wraz z załącznikami radni otrzymali także przed sesją, na której uchwała została podjęta.
Postanowieniem tut. Sądu z dnia 4 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 223/24 sprawy ze skarg Wojewody i skarżącego, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2024 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wniesioną skargę i argumenty w niej zawarte, jak również rozszerzenie zarzutów skargi zawartych w piśmie z dnia 5 kwietnia 2024 r. Również pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości wniesioną skargę oraz dodatkowo wyjaśnił, że skarżący prowadzi 200-hektarowe gospodarstwo rolne i postanowienia miejscowego planu mogą utrudniać mu planowane inwestycje, zwłaszcza, że obecnie na terenie objętym ustaleniami planu będzie możliwa lokalizacja biogazowni. Z kolei pełnomocnik organu zajął stanowisko jak w odpowiedziach na skargę oraz wniósł o odrzucenie skargi skarżącego z uwagi na brak wykazania naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami skarżonego planu. Na pytanie sędziego dotyczące powodu jednoczesnego prowadzenia procedury dotyczącej uchwalenia studium i planu miejscowego w efekcie czego czynności procedury dotyczące uchwalenia planu miejscowego poprzedziły czynności z procedury studium, pełnomocnik organu nie potrafił podać przyczyn jednoczesnego procedowania. Następnie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że działki o nr [x1], [x2] i [x3] nadal stanowią własność skarżącego, a wiedzę tę posiada ponieważ jest pełnomocnikiem skarżącego w sprawie cywilnej wytoczonej przez spółkę F. o wykonanie umowy przedwstępnej i zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o przeniesienie własności tych nieruchomości. Sprawa ta nie została jeszcze zakończona, następny termin został wyznaczony na wrzesień 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 1643 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego.
Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.
Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi, Sąd obowiązany jest również do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego M. S., co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.
W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale podmiotowi, którego interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym, nie ulega wątpliwości, że składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.
W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona przez skarżącego, będącego właścicielem działek, które znajdują się w granicach obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. W ocenie skarżącego, uchwała narusza jego uprawnienia właścicielskie z uwagi na zmianę przeznaczenia terenu z rolnego, w jaki to sposób grunt jest aktualnie wykorzystywany - na cele związane m.in. z gospodarowaniem odpadami. W ocenie Sądu, spełniony został zatem warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego z uwagi na ograniczenie prawa własności przez zaplanowaną zmianę przeznaczenia gruntu.
Należy jednocześnie zauważyć, że naruszenie interesu prawnego lub prawa daje stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej, lecz nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi bowiem zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 796/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").
Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności zając się należy zarzutem jej niezgodności ze Studium. Na samym początku zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Ponadto zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie znajdzie zastosowanie, mimo uchylenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zastosowanie też znajdzie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Także mimo, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w nowym brzmieniu wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, to w tym przypadku, zgodność ta ma dotyczyć przedmiotowego studium.
Procedura sporządzania planu stanowi ściśle określony przepisami ciąg czynności, a pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia planu miejscowego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, zaś jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wykładnia systemowa przemawia za przyjęciem takiej sekwencji zdarzeń jaka wynika kolejno z unormowania zawartego w ustawie: najpierw uchwalenie studium, a dopiero następnie uchwalenie planu miejscowego. Powyższe pozwala uznać, iż studium powinno poprzedzać sporządzanie i uchwalanie planu miejscowego.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1487/17, uporządkowanie w przepisach prawa kolejności ciągu działań ma tę konsekwencję prawną, że każde działanie ma określone miejsce w ciągu, a naruszenie tak uporządkowanego ciągu działań stanowi naruszenie trybu postępowania. Istotne znaczenie w tym procesie działań zajmuje badanie zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 14 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym ust. 5 przewiduje, że przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.
Stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II OSK 2185/2005).
Dopuszczalne jest bowiem równoległe prowadzenie prac nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planem miejscowym, w szczególności gdy chodzi o ich zmiany. Natomiast w orzecznictwie wyklucza się dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu (wyroki NSA: z dnia 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11; z dnia 14 grudnia 2016 r., II OSK 1388/16; z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16; z dnia 23 maja 2019 r. II OSK 1353/18; dostępne w CBOSA).
Zgodność planu miejscowego ze studium musi natomiast bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium. Naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Zaznaczyć trzeba, że przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. również wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08).
W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w dniu 12 października 2023 r. przyjęła uchwałę w sprawie zmiany istniejącego Studium, a następnie w dniu 18 października 2023 r. podjęła zaskarżoną uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu, w której stwierdzono, iż miejscowy plan nie narusza ustaleń Studium zmienionego uchwałą z dnia 12 października 2023 r. Zatem w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały istniała zgodność miejscowego planu z postanowieniami Studium. Dopiero bowiem w dniu
11 grudnia 2023 r. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały zmieniającej Studium z dnia 12 października 2023 r.
Dodatkowo należy wskazać, że cały obszar objęty miejscowym planem uchwalonym zaskarżoną uchwałą zarówno w Studium, jak i w uchwale z dnia
12 października 2023 r. zmieniającej Studium znajduje się w terenie o kierunku zagospodarowania przestrzennego określonym jako tereny rozwoju zabudowy produkcyjnej, przemysłowej, składowej, magazynowej i usługowej. Nie można zatem uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 95 ust. 1 i 2 u.p.g.g., poprzez nieujawnienie w miejscowym planie występowania wszystkich udokumentowanych złóż kopalin. Przedmiotowe złoża nie znajdują się bowiem na terenie miejscowego planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie rysunku przedmiotowego planu miejscowego na podkładach mapowych w skali 1:2000, zamiast wymaganej skali 1:1000 należy wyjaśnić, iż zarzut ten jest zasadny, ale nie może on stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności całego planu. Zgodnie z art. 16. ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Celem ustawowego uregulowania skali planu miejscowego jest zapewnienie jego czytelności. Niecelowe byłoby zatem stwierdzanie nieważności planu miejscowego z powodu formalnego naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie skali planu miejscowego, mimo że cel przepisu, tj. czytelność planu miejscowego, został osiągnięty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1916/17). Zatem naruszenie przez Radę Miejską art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie może zostać uznane za istotne, w sytuacji gdy po zwiększeniu skali nie uległa pogorszeniu czytelność planu miejscowego. Powtórzyć przyjdzie, że cel unormowania art. 16 ust. 1 u.p.z.p. polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. Sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 i 1:5000 nawet bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu, jeśli pomimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek nie stanowi trudności (por.: w wyrokach NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., II OSK 2795/19, z dnia 27 października 2015 r., II OSK 2071/13, z dnia 3 listopada 2015 r., II OSK1734/15, z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14, dostępne w CBOSA).
Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a i pkt 9 u.p.z.p. poprzez zaniechanie wystąpienia o opinie w projekcie planu do właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii oraz do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowania złóż kopalin. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miejskiej, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do występowania do właściwego organu administracji geologicznej, gdyż na terenie objętym miejscowym planem nie występują żadne złoża kopalin. Z kolei wystąpienie do właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej jest ograniczone do przypadków inwestycji o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. oraz § 5 ust. 1 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej poprzez zaniechanie dołączenia do zawiadomienia o zwołaniu sesji projektu uchwały w sprawie miejscowego planu należy wskazać, iż z wyjaśnień Rady Miejskiej wynika, że treść uchwalanego miejscowego planu była dobrze znana wszystkim radnym, bowiem projekt miejscowego planu został wyłożony do publicznego wglądu od dnia 1 marca 2023 r. oraz toczyły się prace nad projektem tego planu. Treść uchwały wraz z załącznikami radni otrzymali także przed sesją, na której uchwała została podjęta.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesione skargi.