Pełny tekst orzeczenia II SA/Ol 194/06

II SA/Ol 194/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Beata Jezielska
Adam Matuszak
Janina Kosowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
I OSK 1209/06 - Wyrok NSA z 2006-11-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy w Kolnie z dnia 28 kwietnia 2005 r. Nr XXIV/151/2005 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Kolno l/ stwierdza nieważność § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono nieważność, nie może być wykonana.
Uzasadnienie
W oparciu o przedstawione akta za podstawę do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny sprawy.
W dniu 28 kwietnia 2005 r. Rada Gminy w Kolnie, na podstawie art. 90 lit.f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XXIV/151/2005 w sprawie regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Kolno.
Określając sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego, Rada Gminy w § 6 ust. 1 regulaminu, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, postanowiła, iż stypendium szkolne jest przyznawane na rok szkolny, a jego wysokość uzależniona jest od dochodu na osobę w rodzinie ucznia. W § 6 ust. 2 ustaliła trzy grupy dochodowe:
1) I grupa – dochody miesięczne na członka rodziny wynoszą do 100% kwoty, o której mowa w art. 90 d ust. 7 ustawy o systemie oświaty i występowanie sieroctwa zupełnego,
2) II grupa – dochody miesięczne na członka rodziny wynoszą do 50% kwoty, o której mowa w art. 90 d ust. 7 ustawy o systemie oświaty i występuje wielodzietność powyżej 4 dzieci, ciężka lub długotrwała choroba, alkoholizm lub narkomania,
3) III grupa – dochody miesięczne na członka rodziny wynoszą do 40% kwoty, o której mowa w art. 90 d ust. 7 ustawy o systemie oświaty i występuje bezrobocie, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, niepełnosprawność lub gdy rodzina jest niepełna,
natomiast w ust. 3 wysokość stypendium szkolnego dla uczniów zaliczanych do wskazanych wyżej grup dochodowych.
Przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem 25 maja 2005 r. (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 maja 2005 r., Nr 53, poz. 747).
W dniu 10 czerwca 2005 r., a następnie w dniu 29 września 2005 r., Rada Gminy w Kolnie podjęła uchwały Nr XXV/161/2005 oraz Nr XXIX/173/2005, zmieniające odpowiednio § 6 ust. 2 pkt. 2 i 3 oraz § 6 ust. 2 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXIV/151/2005 z dnia 28 kwietnia 2005 r.
Zgodnie z § 1 pkt 1 i 2 uchwały Nr XXV/161/2005, która weszła w życie z dniem 12 lipca 2005 r. (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 czerwca 2005 r., Nr 80, poz. 1113), § 6 ust. 2 pkt. 2 otrzymał brzmienie:
II grupa – dochody miesięczne na członka rodziny wynoszą do 50% kwoty, o której mowa w art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty i występuje wielodzietność powyżej 3 dzieci, ciężka lub długotrwała choroba, alkoholizm lub narkomania,
natomiast § 6 ust. 2 pkt 3:
III grupa – dochody miesięczne na członka rodziny wynoszą do 45% kwoty, o której mowa w art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty i występuje bezrobocie, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, niepełnosprawność lub gdy rodzina jest niepełna.
Zgodnie natomiast z § 1 ust. 1 uchwały Nr XXIX/173/2005, która weszła w życie z dniem 2 listopada 2005 r., lecz z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2005 r. (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 18 października 2005 r., Nr 152, poz. 1751), § 6 ust. 2 otrzymał brzmienie:
1) I grupa – dochody miesięczne na członka rodziny wynoszą do 100% kwoty, o której mowa w art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty i występowanie sieroctwa zupełnego lub występuje wielodzietność powyżej 3 dzieci,
2) II grupa – dochody miesięczne na członka rodziny wynoszą do 60% kwoty, o której mowa w art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty i występuje ciężka lub długotrwała choroba, alkoholizm lub narkomania,
3) III grupa – dochody miesięczne na członka rodziny wynoszą do 55% kwoty, o której mowa w art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty i występuje bezrobocie, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, niepełnosprawność lub gdy rodzina jest niepełna.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Nr XXIV/151/2005 z dnia 28 kwietnia 2005 r. w części dotyczącej § 6 ust. 2 i 3 regulaminu, stanowiącego jej załącznik, oraz na uchwały Nr XXV/161/2005 i Nr XXIX/173/2005, zmieniające przedmiotową uchwałę, wniósł w dniu 20 lutego 2006 r. Prokurator Okręgowy w Olsztynie. Zarzucając Radzie Gminy w Kolnie obrazę przepisów art. 90b ust. 1 i 2 oraz art. 90d ust. 1, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wprowadzenie unormowania, które wbrew wskazanym przepisom ustawy pozbawiają pomocy materialnej uczniów, którzy spełniają kryteria ustawowe do otrzymania świadczenia, a tym samym wprowadzają niedozwolone ograniczenia podmiotowe, wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 i 3 tego regulaminu oraz uchwał Nr XXV/161/2005 oraz Nr XXIX/173/2005.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż zgodnie z art. 90b ust. 1 i 2 powołanej ustawy, uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Pomoc materialna jest udzielana uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych. Art. 90d ust. 7 i 8 powołanej ustawy określa kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o stypendium szkolne oraz sposób obliczania dochodu odsyłając w tej kwestii do treści art. 8 ust. 1 pkt .2 oraz ust. 3-13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Natomiast w art. 90d ust. 9 ustawy o systemie oświaty, ustawodawca określił wysokość stypendium szkolnego wskazując, iż nie może ono być niższe miesięcznie niż 80% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i nie może przekraczać miesięcznie 200% tej kwoty. W świetle powyższego, Prokurator zauważył, iż zgodnie z wolą ustawodawcy uczniowi, którego dochód na jednego członka w rodzinie nie przekracza kwoty 316 zł przysługuje stypendium szkolne w wysokości od 44,80 zł do 112 zł przy czym wysokość tego świadczenia uzależniona jest od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty.
Wskazał, iż konstrukcja § 6 ust. 2 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXIV/151/2005, nie znajduje uzasadnienia w ustawie. Uzależnia bowiem przyznanie stypendium szkolnego od wystąpienia dodatkowych, nie określonych w niej, przesłanek. W konsekwencji, osoby które spełniają kryterium dochodowe do przyznania pomocy, mogą jej nie otrzymać jeżeli nie spełniają jednocześnie określonego po spójniku "i" kryterium, wskazanego w poszczególnych grupach dochodowych. Prokurator zauważył, iż dodatkowe kryteria przyjęte przez Radę Gminy w Kolnie w § 6 ust. 2 regulaminu, tożsame w istocie z treścią art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty, mogą mieć wpływ jedynie na wysokość przyznanego stypendium szkolnego, a nie na samą możliwość jego przyznania. Dodatkowo wskazał, iż jego zastrzeżenia budzi również treść § 6 ust. 3 regulaminu, który sztywno określa wysokość stypendium szkolnego, podczas gdy w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty wysokość tego świadczenia może być zróżnicowana i uzależniona od wysokości dochodu na jednego członka rodziny ucznia oraz trudnych sytuacji życiowych, o których mowa w art. 90d ust. 1 powołanej ustawy.
W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy w Kolnie wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów wskazała, iż zaskarżona uchwała wraz z dwiema uchwałami ją zmieniającymi była w ramach nadzoru poddana kontroli Wojewody, który nie stwierdził nieważności przedmiotowych uchwał. Rada Gminy podniosła, iż w jej ocenie za nietrafne uznać należy twierdzenie skarżącego, zgodnie z którym każdemu uczniowi, którego dochód jest niższy od 316 zł na osobę w rodzinie przysługuje stypendium. Zauważyła, iż art. 90 d ust. 7 ustawy o systemie oświaty wskazuje miesięczną kwotę dochodu na osobę w rodzinie ucznia, która uprawnia do ubiegania się o stypendium szkolne. Nie oznacza to jednak, że każdemu uczniowi o takim dochodzie przysługuje stypendium. Swobodę w tym zakresie, ograniczoną nakazami przepisu art. 90 f powołanej ustawy, ustawodawca pozostawił bowiem radzie gminy, która w niniejszej sprawie podjęła uchwały na podstawie i zgodnie z powołanymi przepisami prawa.
W dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie Prokurator Prokuratury Okręgowej w Olsztynie, podtrzymując wniesioną skargę, dodała, iż zaskarżona uchwała stanowi ponadto obrazę art. 90f ustawy o systemie oświaty, bowiem Rada Gminy w Kolnie przekroczyła uprawnienia wynikające z tego przepisu. Pełnomocnik Rady Gminy w Kolnie, wnosząc o oddalenie skargi, oświadczyła natomiast, iż ustawodawca w art. 90 d ustawy o systemie oświaty, rozróżnia uprawnienie do ubiegania się o stypendium od prawa otrzymania tego stypendium. Wskazała, iż na tej właśnie różnicy oparty został zapis załącznika do uchwały Rady Gminy w Kolnie. W zależności od sytuacji w rodzinie wysokość pomocy materialnej może być bowiem uzasadniona bardziej lub mniej. Takie rozumowanie potwierdza treść art. 90f powołanej ustawy. Pełnomocnik zauważyła ponadto, iż w przedmiotowej sprawie Rada Gminy w Kolnie, określając kryteria i zasady przyznawania stypendium opierała się głównie na dyspozycji wynikającej z przesłanki, określonej w art. 90 d ustawy o systemie oświaty. Kolejne uchwały z dnia 10 czerwca 2005 r. i z dnia 29 września 2005 r. poszerzyły natomiast krąg osób, które mogą być objęci pomocą stypendialną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
W niniejszej sprawie oceną Sądu objęta jest uchwała Rady Gminy w Kolnie Nr XXIV/151/2005 z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Kolno w części zaskarżonej przez Prokuratora Okręgowego w Olsztynie.
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Konkretyzację tego zapisu stanowią przepisy rozdziału 8a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w świetle których uczniowi przysługuje ze środków przeznaczonych na ten cel prawo do pomocy materialnej. Pomoc materialna, która ma charakter socjalny albo motywacyjny, jest udzielana uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych (art. 90 b ust. 1 i 2 oraz art. 90c ust. 1 ustawy). Świadczeniem pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest m.in. stypendium szkolne (art. 90c ust. 2 pkt. 1 ustawy).
Kryteria przyznawania stypendium szkolnego ustalone zostały przez ustawodawcę w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12. W świetle tego przepisu, podstawową przesłanką uprawniającą do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie jest trudna sytuacja materialna ucznia. Zgodnie też z art. 90 d ust. 7 ustawy, miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Wpływ na przyznanie tego świadczenia mogą mieć jednak także i inne okoliczności, które w sposób nie wyczerpujący ustawodawca określił w art. 90 d ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie też z jego wolą, wyrażoną w art. 90 m ust. 1 powołanej ustawy, o przyznaniu bądź odmowie przyznania stypendium szkolnego decyduje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który stosownie do art. 90 n ust. 1 ustawy przyznaje te świadczenia w drodze decyzji administracyjnych.
Uchwalenie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy ustawodawca powierzył natomiast radzie gminy. Stosownie też do art. art. 90 f ustawy o systemie oświaty, rada gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, uchwala regulamin, w którym określa w szczególności:
1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90 d ust. 1,
2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy,
3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego,
4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.
Zatem w świetle przytoczonych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty, rada gminy jest uprawniona do określenia w regulaminie sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego, form w jakich będzie ono udzielane na terenie gminy oraz trybu i sposobu jego udzielania. Zauważyć jednak należy, iż czyniąc to w drodze uchwały nie może ingerować w określone w art. 90d ust. 1 ustawowe przesłanki, których spełnienie uprawnia ucznia do ubiegania się o przyznanie stypendium szkolnego. Ich określenie może być bowiem uregulowane jedynie w przepisach rangi ustawowej, co wyraźnie wynika z przytoczonego na wstępie art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż w przedstawionym stanie prawnym brak było podstaw do ustalenia przez Radę Gminy w Kolnie wysokości stypendium szkolnego w sposób, który w istocie zawężał krąg osób uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia do ustalonych przez Radę w § 6 ust. 2 regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, trzech grup dochodowych. Zauważyć należy, iż ograniczenia takiego nie przewiduje w szczególności przepis art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W świetle tego przepisu, prawo do ubiegania się o stypendium szkolne ma bowiem każdy uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie. W konsekwencji, określenie przez radę gminy w regulaminie sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego powinno umożliwiać ustalenie wysokości przedmiotowego świadczenia w sytuacji każdego ucznia, uprawnionego do ubiegania się o jego przyznanie. Z uwagi na to, że sytuacja materialna i rodzinna uczniów uprawnionych do ubiegania się o stypendium szkolne może być różna, rada gminy, ustalając wysokość tego świadczenia, powinna zgodnie z art. 90 f pkt. 1 ustawy o systemie oświaty zróżnicować ją zależnie od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz okoliczności, o których mowa w art. 90 d ust. 1. Kwestią odrębną jest natomiast to, czy każdemu uczniowi znajdującemu się w sytuacji uprawniającej do ubiegania się o stypendium szkolne przyznane zostanie wnioskowane świadczenie. Decyzje w tym przedmiocie podejmuje bowiem właściwy organ administracji.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw prawnych do ograniczenia przez Radę Gminy w Kolnie w podjętej uchwale kręgu osób uprawnionych do stypendium szkolnego do określonych przez nią trzech grup dochodowych i uzależnienia wysokości przyznawanego stypendium szkolnego od przynależności do tak określonego zamkniętego katalogu osób.
Dodatkowo zauważyć należy, iż uzależnienie przynależności do poszczególnych grup dochodowych od wysokości dochodu miesięcznego na członka rodziny i występowania w rodzinie określonych w § 6 ust. 2 pkt. 1-3 regulaminu innych okoliczności, a ponadto uzależnienie wysokości stypendium szkolnego od przynależności do określonej grupy (§ 6 ust. 3 regulaminu) było sprzeczne w istocie z zapisem § 6 ust. 1 regulaminu, w którym zawarto zapis, iż wysokość stypendium szkolnego uzależniona jest wyłącznie od dochodu na osobę w rodzinie ucznia.
Mając na uwadze powyższe, skargę złożoną przez Prokuratora Okręgowego, pomimo tego, że Sąd nie podzielił wszystkich wyrażonych w niej twierdzeń, uznać należało za uzasadnioną. W związku z brakiem zbieżności ust. 2-3 § 6 regulaminu z ust. 1 § 6 tego regulaminu za zasadne uznano ponadto stwierdzenie nieważności całego § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały.
W ponownie zredagowanym § 6 regulaminu, Rada Gminy w Kolnie powinna ograniczyć się do określenia sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego zgodnie z wymogami art. 90 f pkt. 1 ustawy o systemie oświaty. Przyjęta regulacja powinna mieć charakter generalny, tzn. powinna umożliwiać w oparciu o zawarte w niej wytyczne ustalenie wysokości stypendium szkolnego dla każdego ucznia uprawnionego do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie odpowiednio do jego sytuacji materialnej i życiowej.
W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 oraz zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.