II SA/Ol 190/23

II SA/Ol 190/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 5, ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 3 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji O. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 27 kwietnia 2020 r., nr 10/20, Burmistrz (dalej jako: "organ
I instancji") ustalił na rzecz J. C. (dalej: "inwestor"), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dwóch budynków gospodarczych (jeden z budynków gospodarczych o obsadzie do 3 DJP) w zabudowie zagrodowej na działkach ewidencyjnych nr [...], obręb D., gm. O.
Odwołanie od tej decyzji wniosła Fundacja A (dalej jako: "fundacja", "skarżąca"), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniosła w odwołaniu, że przedmiotowe działki położone są w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz w graniach obszaru Natura 2000 Puszcza Piska PLB280008 i Rezerwatu Biosfery UNESCO Jeziora Mazurskie. Wskazano, że zabudowa dotyczy terenów otwartych - łąk, nieużytków i ugorów, poza zwartą zabudową wsi, przy północnym brzegu jeziora Śniardwy. Zdaniem fundacji przedsięwzięcie wpłynęłoby negatywnie na elementy ochrony obszaru Natura 2000, ponieważ granice działek znajdują się w odległości zaledwie 300-700 m od rewirów lęgowych kani czarnej i orlika krzykliwego i ok. 1 km od rewiru lęgowego bociana czarnego we wschodniej części lasu L. i w lesie administrowanym przez KOWR, którego biotopy żerowiskowe sięgają niecałe 30 m od działek (dwukrotna obserwacja z maja i czerwca 2019 r. oraz z maja 2020 r.). Fundacja wskazała, że działki objęte wnioskiem stanowią tereny łowieckie orlika krzykliwego, błotniaka stawowego, kani rudej (maj 2020 r.), a w zachodniej części też biotop derkacza (czerwiec 2019). Inwestycja wpłynie tym samym negatywnie na powyższe gatunki z załącznika I Dyrektywy Ptasiej. Fundacja zaznaczyła też, że zabudowa przewidziana jest na pustej przestrzeni o dużych walorach krajobrazowych w Mazurskim Parku Krajobrazowym - lokalizacja obiektów dotyczy terenu, który zgodnie z Planem Parku z 2012 r. znajduje się w strefie planistycznej IK15, gdzie nowe budownictwo może być realizowane w ścisłym powiązaniu z budownictwem już istniejącym, a więc niedopuszczalna jest na tym otwartym cennym przyrodniczo i krajobrazowo terenie realizacja nowego budownictwa rozproszonego. Fundacja wskazała, że organy administracji publicznej, w tym RDOŚ, działają na podstawie k.p.a. i "nie mogą się zasłaniać brakiem informacji (na bieżąco należy fakty sprawdzać i weryfikować, jeśli pochodzą od wyspecjalizowanym stron postępowania)". Na podstawie art. 142 k.p.a. fundacja zaskarżyła postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "RDOŚ") z 26 listopada 2019 r., znak: WOPN.43.08.31.2019.WS.3, wyrażające opinię, że opisane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na gatunki ptaków, dla ochrony których wyznaczony został obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Piska (PLB280008) i nie naruszy spójności sieci Natura 2000 oraz o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na ww. obszar Natura 2000.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 20 grudnia 2022 r.,
nr SKO.73.174.2020, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji oraz ww. postanowienie RDOŚ:
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny sprawy. Wskazało,
że projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako: "u.p.z.p."), a obowiązek uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynikał z faktu, iż działki nr [...] położone są w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego, ustanowionego rozporządzeniem Nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. i dla którego obowiązują ustalenia Planu Ochrony Parku przyjętego przez Sejmik Województwa Warmińsko - Mazurskiego w sierpniu 2012 r. Teren ten znajduje się również w granicach specjalnego obszaru ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Piska (kod obszaru PLB280008). W związku z tym uznano konieczność określenia potencjalnego wypływu zamierzonej inwestycji na obszar Natura 2000. Organ I instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia RDOŚ dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247, dalej jako: "u.i.o.ś."). Po otrzymaniu dokumentów regionalny dyrektor ochrony środowiska może podjąć dwa rodzaje rozstrzygnięć. Na podstawie art. 97 ust. 1 może stwierdzić obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Stosowanie zaś do art. 97 ust. 5 u.i.o.ś w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Postanowienie wydane w tym trybie nie podlega zaskarżeniu, gdyż z mocy art. 97 ust. 9 tej ustawy do postanowienia tego nie stosuje się art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, z mocy art. 142 k.p.a., postanowienie takie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia RDOŚ, Kolegium stwierdziło, że postanowienie wydano w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, tj. szczegółowe informacje uzyskane od inwestora, w tym kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz z odwołaniem się do wszelkich dostępnych danych będących w zasobach tego organu i gromadzonych zgodnie z odpowiednimi przepisami. RDOŚ uwzględnił dostępne dane zgromadzone w wyniku badań ornitologicznych z przeprowadzonej w 2012 inwentaryzacji obszaru, wyniki inwentaryzacji przyrodniczej z lat 2006-2008 wykonanej na zlecenie RDLP w Olsztynie, rejestry stref ochronnych gatunków chronionych strefowo oraz raporty oddziaływania na obszar Natura 2000 Puszcza Piska dla przedsięwzięć polegających na budowie obiektu stanicy żeglarskiej na dz. nr [...], obr. D. oraz budowie czterech elementów pomostów i slipu na dz. nr [...], obr. L. W oparciu o te wszystkie materiały ustalił, że na terenie planowanej inwestycji i w jej bezpośrednim sąsiedztwie nie stwierdzono stanowisk gatunków ptaków, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000 Puszcza Piska, najbliżej - ok. 0,4 km na północy zachód od planowanej inwestycji - stwierdzono występowanie żurawia Grus grus; nie stwierdzono występowania cennych gatunków fauny i flory w rejonie planowanej inwestycji i w jej najbliższym sąsiedztwie. Z rejestru stref wynika, że najbliższa strefa ochrony ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania (wyznaczone dla orlika krzykliwego) znajdują się w odległości ok. 2,5 km na południowy zachód, zaś sporządzone na potrzeby powołanych inwestycji raporty nie wskazują, aby na terenie działek objętych inwestycją występowały stanowiska gatunków ptaków objętych ochroną. Stwierdzenia te potwierdzają dokumenty przekazane przez RDOŚ i skład orzekający powyższe ustalenia w całości potwierdza. Kolegium podniosło, że samo twierdzenie, że we wskazanych miejscach "obserwowano" rewiry lęgowe ptaków objętych ochroną, bez odwołania się do jakiejkolwiek formy udokumentowania tych okoliczności, bez powołania się na to, kto i czy osoba ta miała jakiekolwiek przygotowanie merytoryczne do takich stwierdzeń, uznać należy za nieuprawdopodobnione, nie wspominając o udowodnieniu. RDOŚ odwoływał się bowiem do udokumentowanych inwentaryzacji oraz badań ornitologicznych, zatem oceniając stopień wykazania powyższych kwestii orzec należy na korzyść organu administracji. Z pewnością fundacja jako organizacja mająca na celu ochronę przyrody jest podmiotem, który dokłada wszelkich starań, aby wypełnić swoją rolę, także biorąc udział w postępowaniach. Jednakże przepisy procedury administracyjnej nie przewidują "wyspecjalizowanych stron postępowania" i tym bardziej nie mogą przyznawać im w tej sytuacji uprzywilejowanej pozycji, jeśli chodzi o obowiązki dowodowe organów. To RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym w omawianym zakresie. Mając powyższe na względzie, Kolegium podzieliło ocenę RDOŚ, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Piska i nie naruszy spójności sieci Natura 2000, nie wpłynie negatywnie na obszar ponieważ nie doprowadzi do zniszczenia lub uszczuplenia siedlisk i żerowisk gatunków objętych ochroną. Podkreślono nieduży zasięg i skalę oddziaływania przedsięwzięcia, lokalizację zamierzenia przy drodze, w sąsiedztwie istniejącej zabudowy zagrodowej i planowanej (uzgodnionej z organami) zabudowy turystyczno-rekreacyjnej.
Kolegium wyjaśniło też, że RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. z uwagi na nieuwzględnienie na załączniku graficznym strefy 100 m ochrony jeziora, w której obowiązuje zakaz zabudowy. Następnie poprawiony projekt decyzji ustalającej warunku zabudowy ponownie przekazano do uzgodnień m.in. RDOŚ, który nie zajął stanowiska, co nakazuje przyjąć milczące uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Przechodząc do oceny merytorycznej decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium stwierdziło, że organ oparł swoje ustalenia o prawidłowo zgromadzony w toku postępowania materiał i z zachowaniem przepisów obowiązujących w sprawie. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem związanym
i stanowi promesę dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie decyzja ta nie narusza praw osób trzecich, nie rodzi praw do terenu, nie jest pozwoleniem na budowę, na jej podstawie nie można podjąć robót budowlanych, jej uszczegółowienie następuje na dalszym etapie realizacji inwestycji, a mianowicie na etapie projektowania inwestycji i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia robót budowlanych. Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Kolegium uwzględniło, że stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm. dalej jako: "rozporządzenie"), w sprawie niniejszej przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z rozporządzeniem organ I instancji określił front działki i dalej obszar analizowany, uzasadniając przy tym zasadność wyznaczenia tego obszaru w odległości 304 m od granic terenu inwestycji, tj. jako trzykrotności szerokości frontu działki. W ocenie Kolegium tak wyznaczony obszar pozwala na prawidłową ocenę zastanego sposobu zagospodarowania terenu i istniejącej tam zabudowy,
z uwzględnieniem uwarunkowań planistycznych obszaru rolniczego, z rozproszoną zabudową siedliskową. W analizie stanowiącej załącznik do decyzji przedstawiono wszystkie parametry obiektów występujących w obszarze analizowanym. Uczyniono to w sposób pozwalający na weryfikację przyjętych w decyzji ustaleń. Wyjaśniono przebieg wyznaczonych linii zabudowy, wskaźnika zabudowy Kolegium uznało, że w sprawie spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Teren inwestycji ma dostęp do drogi powiatowej nr [...] poprzez gminną drogę wewnętrzną (dz. [...]). Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Działki objęte wnioskiem dla realizacji planowanego zamierzenia nie wymagają zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy potwierdzają stanowiska organów uzgadniających. Projekt decyzji uzyskał bowiem wymagane przepisami uzgodnienia, w tym ze Starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych, PGW Wody Polskie w zakresie urządzeń melioracyjnych, RDOŚ - co do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - odnośnie stanowiska archeologicznego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie fundacja wniosła o uchylenie obu decyzji instancyjnych i wymienionego postanowienia RDOŚ oraz o zwrot od organu kosztów postępowania. Akcentowała, że wnioskowana zabudowa dotyczy otwartego terenu, poza zwartą zabudową wsi D., około 1,5 km na zachód od wsi, w pobliżu północnego brzegu jeziora Śniardwy. Zmieni
to w sposób nieodwracalny walory krajobrazowe otwartego polno-łąkowego krajobrazu w północnej części Parku (w bezpośrednim rejonie największego polskiego Jeziora Śniardwy), które powinny być chronione według definicji art. 5 pkt 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz zgodnie z zasadami wytyczonymi przez Agendę ONZ - UNESCO względem Rezerwatu Biosfery Jeziora Mazurskie (art. 91 Konstytucji RP). Nazwanie inwestycji zabudową zagrodową jest próbą obejścia dobrego sąsiedztwa w przepisach planistycznych. Teren działek [...] wchodzi w zakres udokumentowanego terenu łowieckiego - bielika, kani czarnej, orlika krzykliwego
i błotniaka stawowego, ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej Rady Europy.
W odległości zaledwie ok. 400 m - 800 m od miejsca planowanej inwestycji znajdują się rewiry lęgowe kani czarnej i orlika krzykliwego w pobliskim lesie L. będącym w administracji Nadleśnictwa M., leśnictwa L.. Zarzucono, że organy administracji publicznej, w tym RDOŚ, po odwołaniu się przez fundację od decyzji organu I instancji nie odniosły się ani nie zweryfikowały informacji dostarczonych przez fundację o nowe udokumentowane dane z 2020 r. dotyczące rzadkich gatunków ptaków drapieżnych (orlik krzykliwy, kania czarna) z najbliższego rejonu wnioskowanego przedsięwzięcia, (dokumentacja fotograficzna), do czego obligują art. 7 i art. 77 k.p.a., lecz w dalszym ciągu opierają się na niezaktualizowanych danych z 2012 r., całkowicie pomijając kwestie wymienionych wyżej gatunków antropofobowych i zasłaniając się danymi niekorespondującymi z aktualnym stanem faktycznym, co jest w tym przypadku elementem zasadniczym do prawidłowego wydania decyzji w kontekście art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Skarżąca podała, że 27 lutego 2020 r. przesłała organowi
I instancji i RDOŚ (prowadzącemu sprawę oddziałowi w E.) pismo wraz
z dokumentacją fotograficzną, w którym informowała, że granice działek [...] znajdują się w odległości zaledwie 300-700 m od rewirów lęgowych kani czarnej i orlika krzykliwego i ok. 1 km od rewiru lęgowego bociana czarnego we wschodniej części lasu L., którego biotopy żerowiskowe sięgają (działki nr [...]) niecałe 200 m od działek [...] (dwukrotna obserwacja z maja i czerwca 2019 r.). Same przedmiotowe działki [...] stanowią tereny łowieckie orlika krzykliwego, błotniaka stawowego, kani rudej, a w zachodniej części też biotop derkacza (obserwacje maj, czerwiec 2019). Wobec tego niewątpliwie przedmiotowa inwestycja wpłynie negatywnie na powyższe gatunki z załącznika I Dyrektywy Ptasiej, szczególnie na bociana czarnego i orlika krzykliwego. Fundacja wskazała na zasadę ostrożności, zgodnie z którą wszystkie racjonalne wątpliwości, które oparte są na dokumentacji merytorycznej muszą być interpretowane na korzyść ochrony obszaru, a przeciwko przedsięwzięciu. Do zezwolenia na przedsięwzięcie konieczne jest uzyskanie pewności, że znaczący negatywny wpływ jest wykluczony. Powyższe kwestie reguluje art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Organ sprawujący nadzór nad obszarem Natura 2000 zobowiązany jest zapobiec wszelkim pogorszeniom stanu siedlisk i znaczącemu niepokojeniu gatunków, będących w danym obszarze przedmiotami ochrony. Obowiązek ten wywodzi się z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. Po drugie, obszary z dyrektywy ptasiej (OSO) zostały objęte zakresem stosowania przepisów art. 6 ust. 2, 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Stan zachowania konkretnego obszaru powinien odzwierciedlać dynamiczny charakter siedlisk i gatunków, dla których został on wyznaczony. Stąd należy bezwzględnie na bieżąco, jak w przedmiotowej sprawie aktualizować dane. Wobec wątpliwości Kolegium co do kompetencji fundacji, skarżąca podała, że w fundacji od 30 lat prowadzą działalność naukową osoby inwentaryzujące i monitorujące stan gatunków i środowiska przyrodniczego obszaru Mazurskiego Parku Krajobrazowego i obecnego obszaru Natura 2000 Puszcza Piska. Autor skargi wskazał, że posiada tytuł naukowy doktora uzyskany w Instytucie Botaniki im. Szafera Polskiej Akademii Nauk na podstawie pracy – "Ekologiczne Podstawy Ochrony i Kształtowania Przyrody Mazurskiego Parku Krajobrazowego", a więc rzeczywistych badań terenowych m.in. rejonu postępowania. Przez 16 lat pracował na Uniwersytecie [...] jako pracownik naukowo-dydaktyczny i równolegle przez 21 lat był zastępcą dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego i głównym specjalistą ds. ochrony przyrody i krajobrazu. W związku z tym błędne jest przypisywanie eksperckiej roli RDOŚ. Skarżąca podkreśliła, że istotne oddziaływanie zachodzi wówczas, gdy planowane działanie niesie za sobą ryzyko naruszenia założeń ochrony danego obszaru Natura 2000 (por. wyrok ETS w sprawie C-127/02 Waddenzee pkt 39-45). Podniosła, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Art. 3 tej ustawy stanowi wprost, że cele ochrony przyrody są realizowane m.in. przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w działalności gospodarczej i inwestycyjnej - a zatem również w postępowaniach dotyczących realizacji inwestycji budowlanych. Powołane powyżej przepisy ustawy o ochronie przyrody niewątpliwie stanowią "przepisy odrębne", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Fundacja zarzuciła, że w niniejszej sprawie organy orzekające nie wzięły w ogóle po uwagę art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym " w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin". Fundacja stwierdziła, że nie budzi wątpliwości, że ocena zgodności projektu decyzji z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska nie może się ograniczać wyłącznie do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego. Przeprowadzenie takiego postępowania nie zwalnia organu administracji z obowiązku wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy i dokonania samodzielnej oceny zgodności projektu decyzji z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy lub organ nadzorczy, a także sąd administracyjny (w postępowaniach głównych), zobowiązane są do oceny stanowiska organu uzgadniającego (także milczącego). Kolegium zaś nie dokonało oceny milczącego uzgodnienia RDOŚ. Fundacja zarzuciła też Kolegium naruszenie art. 17 ust. 1 (ochrona parku krajobrazowego), art. 33 ust. 1 (ochrona obszarów Natura 2000), art. 117 ust. 1 i 2 (ochrona szlaków migracji zwierząt) poprzez ich niezastosowanie przy ocenie decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej dużą wątpliwość budzi prawidłowość przeprowadzonej analizy. Z załączników mapowych wynika duża swoboda lokalizacji inwestycji, co nie tylko doprowadziłoby do konfliktów z chronionymi prawem krajowym i Unii Europejskiej elementami przyrody, ale także stanowiłoby realny wstęp i precedens do zabudowy całego północnego brzegu jeziora Śniardwy. Fundacja wskazała, że Kolegium powołało się na fikcyjną stanicę żeglarską na sąsiedniej działce nr [...], która nie może zostać zrealizowana, ponieważ jej integralną częścią musi być budowa czterech elementów pomostu i slipu na dz. nr [...] na brzegu jeziora Śniardwy, ale na skutek braku zgody ze strony RDOŚ, GDOŚ oraz WSA w Warszawie i skargi kasacyjnej inwestora, sprawa trafiła do NSA, gdzie czeka na rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując
w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Pismem z 8 marca 2023 r. Kolegium wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Pismem z 27 marca 2023 r. fundacja wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :
Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu i za zgodą strony skarżącej.
Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania
w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji lokalizacyjnej - co do inwestycji celu publicznego, a w zakresie pozostałych inwestycji w drodze decyzji
o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga
w szczególności, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym,
a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające
z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym w tym zakresie krajowym porządkiem prawnym. Z treści art. 56 i 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję jedynie wówczas, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja
o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Tylko jeśli wniosek
o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje
w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, organ właściwy
w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących i ma obowiązek uwzględnić wniosek tylko, co podkreślić trzeba, gdy stwierdzi łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą. Omawiana ustawa precyzuje zaś w art. 61, jakie warunki muszą zostać spełnione dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Pierwszy z tych warunków dotyczy spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji
o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania
i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jest ochrona ładu przestrzennego. W doktrynie jak i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego
w danej gminie. Na podstawie tego przepisu przyjmuje się, że utrzymanie zabudowy rozproszonej jest uzasadnione tylko w przypadku zabudowy zagrodowej większych gospodarstw rolnych, przekraczających średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego
w danej gminie, z uwagi na charakter działalności rolniczej, wykorzystującej znaczne obszary na uprawę roślin, czy hodowlę zwierząt. Tylko w takiej sytuacji możliwa jest swobodna lokalizacja nowej zabudowy na terenie dotychczas niezurbanizowanym.
W innych przypadkach muszą być bezwzględnie respektowane wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który ma zapobiec rozproszeniu zabudowy o innym charakterze.
W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, wnioskowana zabudowa zagrodowa nie stanowi wyjątku, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora wynika, że wnioskowane siedlisko miałoby być związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego składającego się z działek nr [...], wnioskowanych w niniejszej sprawie w całości do ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z ewidencją gruntów działki te mają łącznie powierzchnię 3,2 ha. Jest to powierzchnia nieprzekraczająca średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie O. Według zarządzenia Burmistrza O. nr 19/02/2022 z dnia 16 lutego 2022 r., zamieszczonego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej gminy O., średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie O. według stanu na dzień 15.02.2022 r. wynosiła 15.2463 ha. Dlatego też organ I instancji przeprowadził analizę spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W takiej sytuacji ocenie podlega przede wszystkim prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, służącego do ustalenia zagospodarowania działek sąsiednich.
W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące
z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144, publ. też w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA", por też - prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko
i wyłącznie przez linię graniczną przyległych działek. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się
w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. CBOSA). Rozporządzenie to ma
w sprawie niniejszej zastosowanie w brzmieniu sprzed jego nowelizacji obowiązującej od 3 stycznia 2022 r., na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii
z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym trzykrotną szerokość frontu działki, który nie może być mniejszy niż 50 m, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie. Wynika to z potrzeby szerokiego rozumienia sąsiedztwa. Przy czym w judykaturze podkreśla się, że rozszerzanie granic obszaru analizowanego musi być uzasadnione. W wyroku z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3618/19, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny Wskazał, że nie można twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum
i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. NSA akcentował, że sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa (por. też wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1167/20, publ. w CBOSA). Stanowisko to skład orzekający w pełni podziela, a ma ono znaczenie w rozpatrywanym przypadku z uwagi na wadliwe przyjęcie
przez urbanistę i organy szerokości frontu działki, co doprowadziło do wyznaczenia zbyt rozległego promienia obszaru analizowanego. Prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego uzależnione jest od prawidłowego ustalenia szerokości frontu działki. Zgodnie z § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpatrywanym przypadku teren inwestycji z trzech stron przylega do dróg (działki nr [...]). Inwestor zadeklarował, że główny wjazd na działkę odbywać się będzie z działki nr [...]. Jest to najdłuższa granica działki wynosząca
304 m. Jako szerokość frontu działki przyjęto całą granicę działki od strony drogi stanowiącej działkę nr [...], co dało promień obszaru analizowanego o wartości 912 m (3 x 304 m), który zastosowany od granicy ww. działek objął swoim zasięgiem działkę nr [...] z zabudową siedliskową, położoną w odległości 540 m i fragment miejscowości D. oddalonej w linii prostej od planowanego siedliska o około 1100 m (są to dane z karty informacyjnej przedłożonej przez inwestora). Odległości te obiektywnie wskazują, że wnioskowana inwestycja znacząco odbiega od zwartej zabudowy wsi D. i spowoduje dalsze rozproszenie zabudowy w kierunku jeziora Śniardwy, co będzie umożliwiało dalszą zabudowę analizowanego terenu, wbrew celom ustanowionej prawnie na tym obszarze formy ochrony przyrody – Mazurskiego Parku Krajobrazowego i obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Piska. Wskazuje to, że przyjęta wykładnia frontu działki nie spełnia celu przewidzianego przez ustawodawcę przy ustaleniu obszaru analizowanego. Wynik analizy prowadzi do wniosków sprzecznych z ideą zasady dobrego sąsiedztwa, która ma zapobiegać rozproszeniu zabudowy. Taki stan rzeczy nie pozwala na uznanie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W okolicznościach niniejszej sprawy niezasadne było uznanie całej długość granicy od strony działki nr [...] za szerokość frontu działki, gdyż zgodnie z kartą informacyjną inwestor zamierza realizację siedliska na planie prostokąta w części zachodniej działki nr [...] o wymiarach 46 m (od strony drogi nr [...]) x 60 m o powierzchni 2760 m2. Uzasadnione było więc ustalenie szerokości frontu działki tylko w zakresie obejmującym planowane siedlisko, gdyż to ta część działki będzie zabudowana i będzie skomunikowana z drogą. W tej części będzie zlokalizowany główny wjazd i wejście na teren siedliska. W pozostałej części inwestor planuje pastwiska dla koni (3DJP). Teren przeznaczony pod pastwiska nie może być zaliczony do szerokości frontu działki budowlanej, gdyż nie jest w ogóle przeznaczony do zabudowy. Zaliczenie do szerokości frontu działki części działki przeznaczonej pod pastwiska sztucznie zawyżyło obszar analizowany. W orzecznictwie wyrażony został pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia stanowi front działki. (por wyroki NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 850/18 i z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14, publ. w CBOSA). Decydują okoliczności konkretnej sprawy. W warunkach niniejszej sprawy prawidłowo za front działki należało uznać odcinek 46 m, co daje promień 138 m. Przy wyznaczeniu takiej odległości od granic wnioskowanych działek brak jest jakiejkolwiek zabudowy, która pozwalałaby na zabudowę wnioskowanego terenu i nie jest zasadne zwiększanie obszaru analizowanego z uwagi na konieczność powstrzymania zabudowy na analizowanym obszarze.
Zważyć należy na szczególne położenie działek inwestora i ich otoczenie. Jest to cenna przyrodniczo otwarta przestrzeń łąk, od strony północnej, południowej
i zachodniej nie ma żadnej zabudowy. Jedyna zabudowa znajduje się od strony wschodniej, jednak poza zasięgiem uzasadniającym dalsze rozproszenie zabudowy. Teren objęty wnioskiem podlega szczególnej ochronie z powodu jego położenia
w granicach obszaru Natura 2000 – "Puszcza Piska" kod PLB 280008 oraz
w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego. W uchwale Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego nr XIX/368/212 z dnia 28 sierpnia 2012 r.
w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2012 r. poz. 2722), który obowiązywał w dacie składania wniosku i wydawania decyzji przez organ I instancji,
a wygasł z dniem 30 października 2022 r., w związku z upływem okresu na jaki został ustanowiony, co wymaga sporządzenia nowego planu ochrony zgodnie z art. 18, art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.) przyjęto, że omawiany teren stanowi strefę IK15 "Niwa Polna i Siedliskowa D." o dużych wartościach krajobrazowych i kulturowych, strefa ochronna północnego brzegu Śniardw. W strefie tej, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) uchwały nowe obiekty budowlane mogły być lokalizowane tylko w przypadku ścisłego powiązania przestrzennego z już istniejącą zabudową w obrębie tej strefy. Stosownie do art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie
z zaświadczeniem Burmistrza O. z 2 września 2019 r. w studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. przedmiotowe działki położone są w strefie I "Parkowa", obszar I B - ochronny. Chociaż ani plan ochrony, ani studium nie zawierają unormowań bezwzględnie obowiązujących, wywołujących bezpośrednie skutki prawne dla obywateli, to ukazują charakter wnioskowanego terenu i brak uzasadnienia dla rozpraszania zabudowy na tym terenie. Plan ochrony zawiera wytyczne dla organów podejmujących uchwały w zakresie planowania przestrzennego. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych. (zob. wyrok NSA w z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2035/09, LEX nr 953008 i z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1175/19 publ. CBOSA). W wyroku z 14 stycznia 2020 r. , sygn. akt II OSK 516/18 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia dla innych planów, to oznacza to, że wskazuje wiążące dyrektywy, które te inne plany powinny respektować. Tak samo studium jest wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem gdyby przedmiotowy teren został objęty planem miejscowym, to niedopuszczalna byłaby jego zabudowa. Chociaż Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie jest wiążący w sprawie, to ukazuje wyjątkowy charakter tego obszaru, co przekonuje, że dopuszczenie możliwości zabudowy tego terenu wymaga zachowania szczególnej rozwagi i rzetelnych ustaleń faktycznych.
W rozpoznawanej sprawie wątpliwości Sądu budzi, czy inwestor rzeczywiście jest rolnikiem indywidualnym, który może wnioskować o zabudowę zagrodową. Bezspornie inwestor jest współwłaścicielem wskazanych działek i sąsiednich gruntów rolnych o łącznej powierzchni 9,07 ha w udziale 1/3, ale zamieszkuje w O. Drugi ze współwłaścicieli zamieszkuje w T. Nie jest więc oczywiste, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne. Stosownie do § 3 pkt 3 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz.1225) zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W wyroku
z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 863/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej (art. 55[3] k.c.). Przyjmuje się, że zabudowa zagrodowa to siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Budynki mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą
w skład indywidualnych gospodarstw rolnych (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07, LEX nr 477263; z dnia 19 września 2017 r., sygn. II OSK 2267/16, LEX nr 2409703). Jak wskazano w treści § 3 pkt 3 cytowanego rozporządzenia chodzi tu o zabudowę w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Definicję tego pojęcia zawiera zaś art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2569), który stanowi, że za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne: 1) prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz 2) w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 tej ustawy za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. W myśl art. 6 ust. 1a cytowanej ustawy do okresu, o którym mowa w ust. 1, zalicza się okres zamieszkiwania w innej gminie bezpośrednio poprzedzający zmianę miejsca zamieszkania, jeżeli w gminie tej jest albo była położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, o którym mowa w ust. 1. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy uważa się, że osoba fizyczna: 1) osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, jeżeli: a) pracuje w tym gospodarstwie, b) podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie; 2) posiada kwalifikacje rolnicze, jeżeli uzyskała wykształcenie opisane w lit a) –d). Ust. 3 wyjaśnia zaś jakie okresy zaliczane są do stażu pracy.
Na zasadzie przytoczonych przepisów do uznania za rolnika nie wystarczy tylko posiadanie gruntów rolnych, ale prowadzenie gospodarstwa rolnego. Sąd podziela stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 337/22, publ.
w CBOSA, zgodnie z którym prawo do zabudowy zagrodowej mają wyłącznie osoby posiadające status rolnika indywidualnego. Tylko takie osoby są uprawnione do prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego, w ramach którego może powstać zabudowa zagrodowa. W innym przypadku praktycznie każdy, kto nabędzie grunty rolne powyżej 1 ha mógłby wnioskować o zabudowę zagrodową i deklarować prowadzenie gospodarstwa rolnego, co na późniejszych etapach inwestycyjnych nie podlegałoby żadnej weryfikacji. Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca przy wydawaniu pozwolenia na budowę (art. 55 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), to na tym etapie musi zostać przesądzona funkcja zabudowy i jej dopuszczalność w świetle przepisów odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy wiąże także
w zakresie osoby uprawnionej do realizacji inwestycji. Tylko adresat decyzji
o warunkach zabudowy może wystąpić o pozwolenie na budowę. Każdy inwestor, który zamierza realizować inwestycję musi samodzielnie wypełnić przesłanki określone przepisami, w tym dysponować własnymi decyzjami, od których posiadania jest uzależnione uwzględnienie wniosku, ustalającymi prawa i obowiązki tego konkretnego podmiotu. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1723/14 (publ. CBOSA), w którym wyjaśniono, że podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę musi dysponować własną decyzją o warunkach zabudowy, wydaną na jego wniosek i skierowaną do tego podmiotu, bądź decyzją wydaną na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., a więc decyzją przenoszącą decyzję
o warunkach zabudowy wydaną na rzecz innego podmiotu, na rzecz podmiotu składającego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. NSA stwierdził, że wydanie pozwolenia na budowę na rzecz podmiotu nielegitymującego się decyzją o warunkach zabudowy wydaną lub przeniesioną na rzecz tego podmiotu stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Stanowisko to potwierdza też wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2255/20 (publ. w CBOSA). Dlatego konieczne jest zawsze wyjaśnienie na etapie ustalania warunków zabudowy czy wnioskodawca jest uprawniony do realizacji zabudowy zagrodowej, która ma charakter szczególny. Tylko zabudowa zagrodowa nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na inny cel. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy została uzgodniona z właściwym starostą pod względem ochrony gruntów rolnych obejmujących grunty klasy III z uzasadnieniem, że zabudowa zagrodowa nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych. Jednak jeżeli inwestor nie jest rolnikiem indywidualnym, to nie jest uprawniony do wnioskowania o zabudowę zagrodową. Kwestia ta nie została w ogóle wyjaśniona, co także uzasadniało uchylenie obu decyzji instancyjnych.
Na uwzględnienie zasługiwały również argumenty fundacji co do braku weryfikacji informacji podawanych przez skarżącą w zakresie występowania na analizowanym terenie siedlisk i rewirów gatunków ptaków podlegających ochronie.
Z urzędu wiadomym jest Sądowi, w związku z rozpatrywaniem skargi na decyzję ustalającą warunki zabudowy dla działki o podobnym położeniu, jak w niniejszej sprawie, znajdującej się w obrębie D., na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Piska PLB280008 oraz Mazurskiego Parku Krajobrazowego, na skutek której decyzje ustalające warunki zabudowy zostały uchylone prawomocnym wyrokiem z 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 630/21 (publ. w CBOSA), że fundacja wielokrotnie podnosiła przed organem I instancji, że obszar działki to rewir łowiecki bielika, którego gniazdo można potwierdzić w Leśnictwie L., organ I instancji nie przekazał tej informacji RDOŚ. W aktach sprawy nie ma żadnej wzmianki, która mogłaby świadczyć o tym, że RDOŚ dysponował tą informacją. Organowi uzgadniającemu przekazano tylko projekt decyzji z analizą funkcji i kartę informacyjną przedłożoną przez inwestora. W związku z tym RDOŚ opierał się na inwentaryzacji przyrodniczej z 2012 r. W powołanym wyroku wyjaśniono już organom orzekającym, że od tego czasu mogły niewątpliwie zaistnieć zmiany przyrodnicze. Powoływanie się na inwentaryzację z tak odległego czasu nie odzwierciedla stanu istniejącego. RDOŚ wskazał że nie posiada informacji, aby w miejscu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia lub w jego pobliżu występowania chronionych siedlisk przyrodniczych bądź gatunków roślin i zwierząt. Nie wiadomo więc, czy była mu znana podnoszona przez fundację okoliczność dotycząca występowania gniazda bielika w podawanej przez fundację odległości od wnioskowanego terenu i czy ją uwzględniał. W związku
z tym, aktualna pozostaje ocena wyrażona w powołanym wyroku tutejszego Sądu, że nie można stwierdzić, aby organ I instancji obiektywnie dostarczył RDOŚ pełnych informacji na temat planowanej inwestycji oraz stanu faktycznego i prawnego na wnioskowanym terenie i terenach przyległych, które pozwoliłby na dokonanie pełnej oceny odziaływania inwestycji na środowisko. Zarówno organy orzekające, jak i RDOŚ, mogły łatwo zweryfikować twierdzenie fundacji o istnieniu gniazda bielika i jego odległości od terenu inwestycji w Leśnictwie L.. Ustalenie to nie dotyczy tylko prywatnego interesu skarżącej, ale ma na celu ochronę przyrody, a więc dobra publicznego, co uzasadniało podjęcie w tym zakresie działania
z urzędu, w myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). We wskazanym wyroku Sąd wyjaśnił, że ocena akcentowanej przez skarżącą okoliczności ma szczególne znaczenie w świetle art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Uwzględnić też należy, że art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) wprowadzają obowiązek przestrzegania zasady przezorności i zapobiegania przy podejmowaniu działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że stosowanie w praktyce zasady przezorności powinno przejawiać się
w dokonaniu wszechstronnej analizy oddziaływania inwestycji na środowisko i oceny możliwości wyeliminowania zagrożenia związanego z jej realizacją (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Warszawa 2016, s. 79). W wyroku z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1685/16 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oczywiste jest, iż zasadami tymi należy kierować się także w postepowaniu o wydanie warunków zabudowy. WSA w Olsztynie uznał, że dopóki nie zostanie zweryfikowana przez organy podnoszona przez skarżącą okoliczność występowania na wnioskowanym terenie gatunków chronionych ptaków i organy nie wypowiedzą się co do jej znaczenia dla rozstrzygnięcia, Sąd nie może przeprowadzić całościowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono też organom orzekającym, że w sytuacji milczącego uzgodnienia, organ decyzyjny i sąd mają obowiązek zweryfikować to uzgodnienie w świetle przepisów odrębnych (por. wyroki NSA z 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2722/11; z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 134/13, publ. w CBOSA). WSA w Olsztynie przyznał, że RDOŚ jako organ wyspecjalizowany z zakresu ochrony środowiska posiada odpowiednią wiedzę i kwalifikacje aby kompleksowo i fachowo ocenić dokumentację przedsięwzięcia pod kątem oddziaływania na środowisko. Jednak to nadal organ właściwy do wydania decyzji podejmuje ostatecznie decyzję, jakiej treści rozstrzygnięcie należy wydać, opierając się nie tylko o wydane w sprawie uzgodnienia, ale o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który musi ocenić według zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego (art. 80 k.p.a.). Jeżeli w aktach sprawy znajdują się informacje, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia zgodnie z właściwością RDOŚ, a nie zostały przekazane temu organowi do rozważenia i oceny, to w takiej sytuacji dochodzi do naruszenia przez organy orzekające art. 7 k.p.a.
i stanowisko RDOŚ należy uznać za przedwczesne, gdyż oparte na niepełnych ustaleniach faktycznych. W wyroku z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 660/17 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie do przyjęcia jest swoisty automatyzm działania organu, który mimo związania uzgodnieniem w zakresie przepisów o ochronie przyrody ma obowiązek samodzielnie ocenić prawidłowość decyzji w kontekście art. 61 ust. 1-5. Za takim działaniem przemawia także potwierdzona w orzecznictwie możliwość zaskarżenia postanowień uzgodnieniowych w trybach nadzwyczajnych (por. wyroki NSA z 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1365/18; z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 239/18, publ. w CBOSA) W wyroku z 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1365/18 NSA słusznie dostrzegł, że aktualna treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p. została wprowadzona do obowiązującego porządku prawnego na mocy art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106 poz. 675). Celem tej ustawy było zaś przyśpieszenie postępowań
i skrócenie procesu inwestycyjnego dotyczącego inwestycji celu publicznego, w tym sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu przepisów Prawa telekomunikacyjnego – a nie
w odniesieniu do wszystkich inwestycji, choć na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – art. 53 ust. 5 tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie służy zatem ograniczeniu kontroli legalności postanowień uzgodnieniowych, lecz przyśpieszeniu postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sprawności realizacji inwestycji przysłuży się zaś ocena organu decyzyjnego, czy w sprawie nie dojedzie do oczywistego naruszenia przepisów odrębnych, szczególnie w zakresie podnoszonym przez stronę postępowania. Przytoczone argumenty pozostają aktualne na kanwie niniejszej sprawy o podobnym stanie faktycznym i prawnym, co uzasadniało uwzględnienie skargi z tych samych przyczyn.
Zwrócić też należy uwagę na zapis w pkt 3.2 lit. k, w którym wskazano, że łączna powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia przeznaczona do przekształceń, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września
2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) – nie może być równa lub przekraczać 0,5 ha. Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, gdyż wniosek został złożony przed wejściem w życie tego rozporządzenia i zgodnie z § 4 tego rozporządzenia należało stosować przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) , w tym § 3 ust. 1 pkt 53 lit b) tiret pierwsze. Przepis ten stanowi in fine, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W kontekście tego przepisu należało oceniać czy inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią
w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Rozstrzygając sprawę ponownie, organy na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..