Pełny tekst orzeczenia II SA/OL 18/23

II SA/Ol 18/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 50, art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 195, art. 197 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że na skutek pisma H. G. (strona, skarżący) z 7 lutego 2022 r. z prośbą o interwencję w sprawie samowoli budowlanej wykonanej na dz. nr [...] obr. A, polegającej na wykonaniu 3 stawów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lidzbarku Warmińskim (organ I instancji) w dniu 29 marca 2022 r. przeprowadził czynności kontrolne na wskazanej działce i następnie 30 marca 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie.
W wyniku przeprowadzonej w dniu 29 marca 2022 r. kontroli w sprawie samowolnej budowy trzech stawów hodowlanych na działce nr [...] w obrębie A gmina Lidzbark Warmiński ustalono, że właścicielami tej nieruchomości są R. i S. G. (uczestnicy postępowania).
Ustalono, że na wskazanej działce R. G. prowadzi roboty budowlane polegające na:
- niwelacji i karczowaniu terenu;
- usypywaniu brzegów na dwóch stawach;
- ułożeniu odcinka rurociągu z rur PCV Dn. 160 ok. 50 z zamontowaniem trzech rewizji;
- przebudowie dwóch grobli;
- zmianie trasy przepływu strumienia;
- zamontowaniu przelewu w grobli Dn. 300.
Natomiast na stawie środkowym rozpoczęto skarpowanie brzegów stawu w celu utworzenia linii brzegowej, wykonano niwelację terenu, przebudowano groblę pomiędzy stawami środkowym i wschodnim oraz zamontowano rurociąg Dn 160 odprowadzający wodę ze stawu wschodniego. W stawie wschodnim wykonano niwelację terenu, trwa skarpowanie linii brzegowej stawu, zmieniono trasę przepływu strumienia i poprzez rurę PE DN 50 wodę skierowano do stawu na działce nr [...]. Pomiędzy działkami [...] i [...] przebudowana jest grobla z zamontowanym przelewem PCV Dn 300.
Organ I instancji postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie trzech stawów hodowlanych na działce nr [...], obr. A, gm. Lidzbark Warmiński.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy) postanowieniem z 9 czerwca 2022 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji pismem z 7 lipca 2022 r. wystąpił z zapytaniem do Urzędu Gminy Lidzbark Warmiński o to, czy w chwili dokonywania zakupu przedmiotowej nieruchomości [...] obr. [...] przez uczestników postępowania w 2017 r. na działce znajdowały się stawy i czy przed zakupem obecni właściciele dzierżawili ten teren.
Pismem z 8 sierpnia 2022 r. Gmina Lidzbark Warmiński poinformowała, że przedmiotowa nieruchomość w chwili sprzedaży 2 marca 2017 r. była niezabudowana. Działka oznaczona była w ewidencji gruntów i budynków jako użytki. W ogłoszeniu o przetargu, protokole z przeprowadzonego przetargu jak i w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów, nie było informacji dotyczącej lokalizacji stawów na tej działce. Ponadto wskazano, że uczestnicy postępowania przed zakupem działki nie dzierżawili tego terenu.
Następnie organ I instancji postanowieniem z 1 września 2022 r. wydanym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał R. i S. G. roboty budowlane polegające na przebudowie stawu hodowlanego środkowego na działce nr [...], obr. A, gm. Lidzbark Warmiński i nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wskazanych robót. Podniesiono, że na podstawie zdjęć lotniczych z lat 1999-2016 ustalono, że sporny staw istniał przed zakupem działki przez uczestników postępowania, a zatem wykonywali oni roboty w istniejącym obiekcie. Zakres wykonywanych robót (przebudowa grobli oraz wykonanie odcinka rurociągu) wykracza poza definicję remontu, określoną w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym uznano, że sprawę należy rozpatrywać w kategoriach przebudowy. Podkreślono również, że nie da się jednoznacznie ustalić daty powstania stawu, natomiast z oświadczenia R. G. zawartego w protokole kontroli z 29 marca 2022 r. wynika, że roboty związane z jego przebudową rozpoczął w 2021 r.
Zażalenie od postanowienia organu I instancji wniósł skarżący działając przez swojego pełnomocnika. W treści wskazał, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie jakiejkolwiek procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej, gdyż została ona wykonana ze szkodą dla działalności rybackiej prowadzonej przez skarżącego.
Pismem z 18 października 2022 r. organ odwoławczy wezwał D. G. (pełnomocnika skarżącego) do wykazania interesu prawnego uprawniającego do uznania H. G. za stronę toczącego się postępowania we wskazanym zakresie. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowy staw (oznaczony jako środkowy) nie sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżącego i jest usytuowany w odległości kilkudziesięciu metrów od działki skarżącego [...].
W odpowiedzi na wezwanie wskazano, że prace wykonywane przy budowie stawu środkowego spowodowały zatrzymanie dopływu wody do stawów skarżącego.
WINB postanowieniem z 15 listopada 2022 r. uchylił postanowienie organu I instancji z 1 września 2022 r. W uzasadnieniu decyzji przywołano art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, stanowiące podstawę orzeczenia organów nadzoru budowlanego, gdy inwestor prowadzi roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jeżeli roboty te jednocześnie nie są budową. Organ odwoławczy wskazał również na art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, według którego urządzeniami melioracji wodnych są ziemne stawy rybne. Z kolei według art. 29 ust. 2 pkt 14 ustawy Prawa budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów budowlanych będących urządzeniami melioracji wodnych. Z uwagi zatem na to, że roboty budowlane wykonywane w związku z przebudową stawu - oznaczonego na potrzeby postępowania jako środkowego - objętego niniejszym postępowaniem, w świetle aktualnie obowiązujących przepisów nie wymagają uzyskania ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, problematyka związana z przedmiotowym stawem w ocenie organu odwoławczego leży poza zakresem ustawy Prawo budowlane. Tym samym w ocenie organu odwoławczego sporne kwestie powinny być rozstrzygane przed organem właściwym w spornej kwestii, bądź na gruncie prawa cywilnego. Organ I instancji niezasadnie zatem orzekł w trybie art. 50 Prawa budowlanego, gdyż w ocenie organu odwoławczego winien przedmiotowe postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 k.p.a.
Skargę na postanowienie organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie postanowień zapadłych w obydwu instancjach. Zarzucono, że organ odwoławczy rozpatrzył sprawę kierując się nowelizacją Prawa budowlanego z 13 lutego 2020 r., która wprowadziła art. 29 ust. 2 pkt 14 (nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa -14) obiektów budowlanych będących urządzeniami melioracji wodnych. Skarżący wskazał, że staw wykonany został przed rokiem 2020, co znajduje potwierdzenie w zażaleniu R. G. na postanowienie z 26.04.2022r. W zażaleniu tym oświadczono, że w 2017 r. uczestnicy postępowania nabyli nieruchomość na dz. nr [...] obr. [...], na której 3 stawy już istniały, a więc wykonane zostały bez wymaganego wówczas pozwolenia na budowę. Podniesiono, że R. G. w 2017 r. nabył nieruchomość obciążoną "samowolą budowlaną" i tak powinna być rozpatrywana ta sprawa, niezależnie od tego, kto ją wykonał. W skardze podniesiono również, że organ I instancji nie dołożył wszelkich starań w celu ustalenia wykonawcy i faktycznej daty powstania stawu. To w konsekwencji wymuszało konieczność posiadania pozwolenia na budowę przez R. G., z uwagi na to, że to on był wykonawcą stawu, w czasie kiedy nieruchomość dzierżawił jego syn – R. G.. Ponadto istnieją w zasobach kartograficznych oraz skarżącego mapy sytuacyjno – wysokościowe, na podstawie których można zawęzić czas powstania stawu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r., poz. 2492).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy
co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2023 r., poz. 259 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego z 15 listopada 2022 r., uchylające postanowienie organu I instancji wstrzymujące R. i S. G. roboty budowlane polegające na przebudowie stawu hodowlanego środkowego na działce nr [...], obr. [...], gm. Lidzbark Warmiński i nakładającego obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wskazanych robót. Organ I instancji podjął swoje rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), dalej jako: Prawo budowlane.
Organ odwoławczy natomiast wydając zaskarżone postanowienie stanął na stanowisku, że roboty budowlane wykonywane w związku z przebudową stawu w świetle aktualnie obowiązujących przepisów nie wymagają uzyskania ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Organ I instancji niezasadnie zatem orzekł w trybie art. 50 Prawa budowlanego, gdyż w ocenie organu odwoławczego winien przedmiotowe postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 k.p.a.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 ww. ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
WINB w swoim rozstrzygnięciu wskazał na art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233), dalej Prawo wodne. Stosownie do tego przepisu urządzeniami melioracji wodnych są ziemne stawy rybne - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 195. Według zaś tego przepisu (art. 195 ustawy Prawo wodne) melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Staw ziemny ma zatem służyć celom o których mowa w art. 195 ustawy Prawo wodne, polegającym na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Melioracje wodne co do zasady wykonywane są za pomocą urządzeń melioracji wodnych, do których zalicza się m.in. ziemne stawy rybne (art. 197 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy).
Dostrzec należy, że organ odwoławczy przywołał w swoim postanowieniu art. 197 ust. 1 ustawy Prawo wodne jedynie cząstkowo, odrywając go od całego kontekstu rozumienia i właściwej interpretacji tego przepisu. WINB pominął bowiem tą część przepisu, która wskazuje na cele określone w art. 195 ustawy Prawo wodne. Interpretowanie zaś przepisu art. 197 ust. 1 Prawa wodnego w oderwaniu od art. 195 Prawa wodnego wypacza sens i właściwe znaczenie tego pierwszego przepisu. To z kolei spowodowało przedwczesne powołanie się i zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa - obiektów budowlanych będących urządzeniami melioracji wodnych.
Niewątpliwie organ odwoławczy nie wykazał, że będący przedmiotem sporu staw, jest urządzeniem melioracji wodnej. Organ odwoławczy nie przeprowadził nawet w tym zakresie żadnego postępowania, a co za tym idzie nie podjął nawet próby wyjaśnienia i weryfikacji kluczowych okoliczności, a mianowicie, czy odnośnie do tego stawu miała miejsce budowa, przebudowa, czy też może remont. Poprzez niewyjaśnienie tych kwestii nie zweryfikowano kluczowej kwestii, na którą się powołano a więc tego, czy pełni on funkcje melioracyjne, czyli czy spełnia funkcje polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Jeśli zaś organ powołuje się na określony przepis, to nie może tego czynić wybiórczo tylko całościowo, bez odrywania określonej części przepisu od jego całościowego znaczenia. Żeby zaś prawidłowo zastosować określony przepis prawa fundamentalne znaczenie ma ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Wówczas możliwa jest prawidłowa subsumpcja rzetelnie ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do odpowiedniego przepisu. Trzeba też mieć na uwadze, że ustalenie stanu faktycznego, poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego, jest funkcją postępowania administracyjnego, w ramach którego organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 7, art. 8, art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, k.p.a). Organ odwoławczy zaś zobligowany jest do przeprowadzenia i oceny postępowania w jego całokształcie. Powinien zatem odnieść się i zweryfikować ustalenia organu I instancji, a także odnieść się do twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu od postanowienia organu I instancji.
Ponadto zauważyć należy, że organ odwoławczy, odwołując się do art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, pominął, że w tym przepisie są przypadki odnoszące się do stawów i zbiorników wodnych, w których nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenie, o którym mowa w art. 30. Przykładowo stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 32 ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stawów i zbiorników wodnych o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m² i głębokości nieprzekraczającej 3 m, położonych w całości na gruntach rolnych. Dodatkowo ustawodawca w art. 29 ust. 1 podał przypadki robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagających zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Mianowicie w art. 29 ust. 1 pkt 31 wskazano, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stawów i zbiorników wodnych o powierzchni przekraczającej 1000 m2 i nieprzekraczającej 5000 m2 oraz głębokości nieprzekraczającej 3 m, położonych w całości na gruntach rolnych.
Organ odwoławczy powinien zatem dokonać analizy także tych przepisów w kontekście niniejszej sprawy.
Organ odwoławczy zobligowany jest zatem wyjaśnić, działając w reżimie prawa budowlanego, istotne okoliczności sprawy, przede wszystkim zaś to, jakie prace zostały wykonane w obrębie przedmiotowego stawu i czy rzeczywiście sporny staw może być zaliczony do urządzeń melioracji wodnych. To z kolei umożliwi dopiero odpowiednią kwalifikację takich wykonanych prac i zastosowanie odpowiedniego przepisu Prawa budowlanego.
Wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o wskazane przez organ odwoławczy przepisy (zwłaszcza art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne) w świetle obecnie zgromadzonego materiału dowodowego było zatem przedwczesne, natomiast uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia lakoniczne i niewystarczające. Przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszone bowiem zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wyjaśnić kluczowe dla sprawy okoliczności.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.