II SA/OL 168/23

II SA/Ol 168/23 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58  par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. B. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia
Uzasadnienie
P. B. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na czynność Komendanta Powiatowego Policji (dalej jako: Komendant Powiatowy Policji lub organ) z 23 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu dokumentów znajdujących się w aktach postępowania skargowego zakończonego zawiadomieniem, domagając się skierowania sprawy do mediacji a w przypadku jej niepodjęcia stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący powołał się na przepis art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, wskazując, że kreuje on indywidualne uprawnienie jednostki do dostępu do dokumentów i urzędowych danych, zaś wszelkie przepisy rangi ustawowej muszą być wykładane w zgodzie z Konstytucją RP. Odmowa dostępu choćby do treści skargi, złożonej ustnie, narusza normy konstytucyjne i jest nie do pogodzenia z zasadami ogólnymi.
W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie. Wskazano, że zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 237 § 3 i art. 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: k.p.a.), jest czynnością materialno-techniczną, od której nie wnosi się ani środka odwoławczego, ani skargi do sądu administracyjnego. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie organ pismem z 12 listopada 2021 r. udzielił odpowiedzi na złożoną skargę. Natomiast żądanie udostępnienia materiałów postępowania skargowego na podstawie art. 73 k.p.a. jest bezzasadne, gdyż do Działu VIII k.p.a. nie stosuje się przepisów dotyczących postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność organu dotycząca odmowy udostępnienia skarżącemu dokumentów znajdujących się w aktach postępowania skargowego zakończonego wydaniem zawiadomienia o wyjaśnieniu i zakończeniu sprawy. Wskazane postępowanie skargowe zostało wszczęte na skutek skargi złożonej przez skarżącego na działania określonego funkcjonariusza Policji w trybie przepisów Działu VIII k.p.a.
Należy zatem wyjaśnić, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, czyli takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli tzw. skarg powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 k.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a.
Skarga tego rodzaju uruchamia bowiem jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością materialno-techniczną w postaci zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy (art. 238 § 1 k.p.a.), które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. Należy podkreślić, że w postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani nie jest dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zawiadomienie o załatwieniu skargi nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Tym samym, ze względu na charakter postępowania prowadzonego w trybie skargowym uregulowanym przepisami Działu VIII k.p.a., uznać należy, że zarówno czynność kończąca takie postępowanie, tj. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, jak i wszelkie ewentualne czynności podjęte w ramach takiego postępowania wobec wnoszącego skargę, nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji również kontrola czynności będącej przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie, polegającej na odmowie udostępnienia skarżącemu dokumentów znajdujących się w aktach postępowania skargowego toczącego się z jego inicjatywy przed Komendantem Powiatowym Policji, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd.
Wskazać również należy, że w doktrynie został wyrażony pogląd, że akta postępowania skargowego są dokumentami o charakterze wewnętrznym i nie można ich utożsamiać z aktami postępowania administracyjnego, których zasady udostępniania oraz formę odmowy regulują przepisy art. 73 – 74 k.p.a. (por. K. Wojciechowska w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 4. Wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017 r., str. 1268).
Wyjaśnić dodatkowo trzeba, że aby czynność materialno-techniczna lub akt mogła być poddana kontroli sądu administracyjnego musi spełniać następujące warunki:
a) musi być podejmowana przez organ administracji lub inne podmioty uprawnione do rozstrzygania spraw administracyjnych;
b) musi mieć charakter władczy;
c) musi być podejmowana w sprawie indywidualnej;
d) musi mieć charakter publicznoprawny;
e) musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Udzielenie 23 listopada 2021 r. informacji, że do postępowania skargowego stosuje się przepisy z Działu VIII k.p.a., że w sprawie nie ma zastosowania art. 73 k.p.a. oraz że o poczynionych ustaleniach w postępowaniu skargowym skarżący został powiadomiony oddzielnym pismem (co wynika z notatki służbowej z 30 listopada 2021 r.) nie oznacza, że zostało w takiej informacji zawarte rozstrzygnięcie o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego. Jest to czynność wyłącznie o charakterze informacyjnym. Organ administracji czynnością tą nie nałożył na skarżącego jakiegokolwiek obowiązku. Organ administracji informując skarżącego nie pozbawił go uprawnień przysługujących mu na mocy powszechnie obowiązującego prawa.
Wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi, art. 51 ust. 3 Konstytucji PR nie kreuje indywidualnego uprawnienia jednostki do dostępu do dokumentów zgromadzonych w postępowaniu skargowym. Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Oczywiście należy zgodzić się ze skarżącym, że wszelkie przepisy rangi ustawowej muszą być wykładane w zgodzie z Konstytucją, a wszelkie odmienne regulacje podlegają wykładni ścieśniającej. Niemniej jednak przepis ten nie stanowi w postępowaniu skargowym samodzielnej podstawy do wydania przez organ czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Jak wskazano wyżej, do postępowania skargowego (Dział VIII k.p.a.) nie ma zastosowania art. 73 § 1 k.p.a., który to przepis normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Dokumenty wytworzone w tym postępowaniu są jednak dokumentami urzędowymi, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.). Z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tej ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ administracji nastąpi poprzez wydanie decyzji (art. 16 ust. 1). Skarżący chcąc zapoznać się z aktami postępowania skargowego prowadzonego przez Komendanta Powiatowego Policji może skorzystać z możliwości przewidzianych w tej ustawie. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że organy administracji, w odniesieniu do dokumentów wytworzonych w postępowaniu skargowym rozstrzygają kwestię dostępu do tych dokumentów poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej lub wydanie aktu administracyjnego o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2014 r., sygn.. akt II OSK 2729/13, orzeczenie dostępne w CBOIS).
W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.