II SA/Ol 159/07

II SA/Ol 159/07 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2007-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A.Bogusław Jażdżyk
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zalewania nieruchomości wodami opadowymi i gruntowymi postanawia odrzucić skargę;
Uzasadnienie
W dniu 12 października 2006r. J. W., reprezentowany przez radcę prawnego R. M., na podstawie art. 29 i art. 186 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 239 poz. 2019 z późn. zm.), wystąpił do Wojewody o przyznanie odszkodowania w wysokości 70 tys. zł z tytułu naprawienia szkody, związanej z zalewaniem należącej do niego nieruchomości, położonej w "[...]" przy ul. "[...]", działka nr "[...]" – wodami opadowymi i gruntowymi, pochodzącymi ze stawu położonego na działce nr "[...]", stanowiącej własność Gminy. Ponadto wniósł o zobowiązanie sprawcy szkody tj. Gminy do wykonania urządzeń odprowadzających wody z działki nr "[...]"
w sposób niepowodujący szkód na nieruchomości w/w.
W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik podniósł, iż J. W. jest właścicielem powyższej nieruchomości, zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym, w tym szklarnią. Posesja ta położona jest w znacznej części poniżej poziomu działki nr "[...]", tj. działki ze stawem, stanowiącej własność Gminy,
z którego, po intensywnych opadach atmosferycznych, woda przelewa się przez oddzielającą obie działki drogę powiatową nr "[...]", zalewając część nieruchomości wnioskodawcy. Sytuacja taka, zdaniem pełnomocnika, jest następstwem wykonanych przez Gminę w 2000r. prac ziemnych na działce nr "[...]", podczas których zasypano 20% powierzchni stawu i wycięto drzewa porastające skarpę stawu od strony ulicy. W ocenie skarżącego działania te skutkowały zmianą stosunków wodnych na gruncie, w wyniku czego poziom wody w stawie podniósł się w stosunku do poziomu drogi powiatowej i działki wnioskodawcy. Konsekwencją rozchwiania systemu wodnego było przelewanie się wody ze zbiornika na okoliczne działki. Aby temu zapobiec Gmina udrożniła rurę położoną pod drogą powiatową nr "[...]", łączącą staw z rowem znajdującym się na terenie posesji J. W., co spowodowało przenoszenie nadmiaru wody ze zbiornika na nieruchomość wnioskodawcy. Skarżący podał, iż sytuacja uległa jeszcze pogorszeniu od listopada 2003r. z uwagi na wprowadzenie do stawu wód opadowych z okolic ulicy "[...]". Podniósł, że wprowadzenie do stawu dodatkowych ilości wód opadowych z okolicznych posesji spowodowało, że, zwłaszcza po opadach atmosferycznych, wody te przelewały się ustawicznie na działkę J. W., wyrządzając szkody. Spływające wody dokonywały licznych erozji gruntu w postaci wyżłobień i rowów ciągnących się wzdłuż posesji, a w wyniku obsuwania się skarpy, na której posadowiony jest budynek mieszkalny, uszkodzeniu uległy jego fundamenty i ściany. Podobna sytuacja ma również miejsce w przypadku budynku gospodarczego. Skarżący wskazał, że wielokrotnie interweniował w latach 2000-2005, informując Gminę oraz Powiatową Służbę Drogową o zaistniałych nieprawidłowościach i sytuacjach stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników działki nr "[...]" oraz znajdującego się tam mienia. Działania te okazały się jednak bezskuteczne. Podkreślił, iż w obrębie przedmiotowego stawu (będącego zbiornikiem bezodpływowym) brak jest urządzeń służących do odprowadzania nadmiaru wody i ścieków w jakimkolwiek kierunku.
Decyzją "[...]" Kierownik Oddziału Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, po rozpatrzeniu wniosku
w przedmiocie odszkodowania, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 185 ustawy Prawo wodne, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zgodnie z art. 186 ustawy Prawo wodne, do naprawienia szkód innych niż określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust. 3, tj. po wyczerpaniu trybu postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że przepis ten dzieli szkody na wymienione w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 omawianej ustawy oraz inne. Pierwsze to albo szkody powstałe podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy Prawo wodne przez właściciela wody lub właściciela urządzeń wodnych, albo szkody powstałe wskutek zalania powierzchniowymi wodami płynącymi lub wodami morza terytorialnego, względnie morskimi wodami wewnętrznymi, w wyniku czego następuje trwałe zajęcie gruntu (w sposób naturalny), stającego się wówczas własnością właściciela wody. W obu przypadkach właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie na warunkach określonych w art. 186 ust. 2 tej ustawy. Natomiast
w kwestii naprawienia szkód innych niż określone w wymienionych artykułach 16 i 17,
w tym szkód spowodowanych zalewaniem nieruchomości wskutek zmiany stanu wody na gruncie, przysługuje powództwo cywilne z roszczeniem odszkodowania od sprawcy szkody. Organ wskazał, że postępowanie w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, uregulowane zostało w art. 29 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w takiej sytuacji istnieje możliwość orzeczenia jedynie o konieczności przywrócenia poprzedniego stanu na gruncie lub obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających tym szkodom. Podał, że w takich przypadkach możliwość dochodzenia odszkodowania na drodze administracyjnej wykluczona jest zapisem art. 185 omawianej ustawy.
W konkluzji organ podkreślił, iż organy administracji publicznej nie mogą rozstrzygać spraw z zakresu roszczeń dotyczących szkód innych niż wymienione w art. 16 i 17 ustawy Prawo wodne, wobec tego postępowanie w sprawie przyznania J. W. odszkodowania, w związku ze zmianą stanu wody na gruncie, należało umorzyć ze względu na brak podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie.
W pouczeniu organ stwierdził, iż przedmiotowa decyzja jest ostateczna
w administracyjnym toku instancji i przysługuje stronie prawo wniesienia skargi za pośrednictwem Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
W dniu 18 stycznia 2007r. radca prawny R. M., działając w imieniu J. W., zaskarżył powyższą decyzję do tutejszego Sądu, wnosząc o jej uchylenie w związku z naruszeniem przepisów art. 29, 185 i 186 ustawy Prawo wodne oraz art. 105 kpa.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdził, iż art. 185 powołanej ustawy odnosi się do naprawienia wszelkich szkód, o których mowa w ustawie, a więc również określonych w art. 29 tej ustawy. Zatem do regulacji roszczeń o naprawienie tych szkód stosuje się art. 186 i 188 ustawy Prawo wodne. Następnie radca prawny przytoczył treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 października 2004r., sygn. akt. IV SA 2007/03, LEX nr 164442 oraz treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2004r., sygn. akt SN III CZP 27/04 OSNC 2005/7-8/119. W świetle tych orzeczeń podniósł, iż organ administracyjny powinien był ocenić zasadność wniosku skarżącego o wypłatę odszkodowania i w tym zakresie uznać go bądź oddalić. Wskazał też, iż zgodnie ze stanowiskiem tych sądów, roszczenie o naprawienie szkody spowodowanej zalewaniem nieruchomości na skutek zmiany stanu wody, poza przypadkami, o których mowa w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 ustawy Prawo wodne, może być dochodzone przed sądem po wyczerpaniu postępowania administracyjnego. Ponadto zarzucił, iż
w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się w ogóle do pkt 2 wniosku, a dotyczącego usunięcia przepustu oraz wykonania urządzeń zapobiegających dalszym szkodom. Wobec powyższego, zdaniem pełnomocnika, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego było bezzasadne.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, podniósł, iż postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania, zostało umorzone, gdyż szkoda powstała na gruntach wnioskodawcy nie jest szkodą w rozumieniu ustawy Prawo wodne i stronie nie przysługuje odszkodowanie na zasadach określonych w tej ustawie. Wskazał, iż ustawa Prawo wodne w Dziale VIII "Odpowiedzialność za szkody" w art. 185-188 określa jedynie procedurę dotyczącą postępowania w sprawach o odszkodowanie. Natomiast przepisy materialne stanowiące o prawie do odszkodowania są zawarte w poszczególnych częściach merytorycznych ustawy. Wynika to z treści art. 185 ustawy, który stanowi, iż "do naprawienia szkód, o których mowa w ustawie, z wyłączeniem przepisów art. 82-88, stosuje się przepisy art. 186-188". Zatem dopiero w przypadku istnienia przepisu prawa materialnego, wojewoda w oparciu o art. 186 ust. 3 Prawa wodnego posiada kompetencje do ustalenia wysokości odszkodowania za szkody nie będące następstwem pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na fakt, że Prawo wodne nie zawiera takiego przepisu, który stanowiłby o możliwości przyznania odszkodowania z tytułu szkody opisanej we wniosku J. W., należało uznać, że Wojewoda nie miał podstaw do orzekania w zakresie ustalenia wysokości wnioskowanego odszkodowania, dlatego też postępowanie to umorzył. Organ poinformował, że Gminie nakazano usunięcie przepustu oraz wykonanie urządzeń zapobiegających dalszym szkodom na nieruchomości skarżącego. Pismem z dnia 4 stycznia 2007r. J. W. został poinformowany o wybudowanym przez Gminę w listopadzie 2006r. kolektorze deszczowym wraz ze stabilizacją zwierciadła wody w stawie na dz. Nr "[...]". Podniósł, iż tym samym została usunięta przyczyna będąca, zdaniem skarżącego, powodem zalewania jego nieruchomości. Jednocześnie organ wskazał, że Wojewoda, orzekając o umorzeniu postępowania powinien zachować tryb dwuinstancyjny, określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i pouczyć stronę w swojej decyzji o przysługującym jej prawie do wniesienia odwołania do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy Prawo wodne pełni on funkcję organu wyższego stopnia w sprawach określonych ustawą. W związku z tym, w ocenie organu, przedmiotową skargę należałoby potraktować jako odwołanie od decyzji, w której zawarto błędne pouczenie i sprawę skierować do rozpatrzenia Prezesowi KZGW.
Na rozprawie w dniu 27 marca 2007r. pełnomocnik strony skarżącej, odnosząc się do wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę, oświadczył, że popiera stanowisko organu, iż skargę należy traktować jako odwołanie od zaskarżonej decyzji, umożliwiające wyczerpanie trybu administracyjnego. Podniósł, iż skarga została wniesiona z uwagi na błędne pouczenie w decyzji. Ponadto podtrzymał wnioski zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).
Powyższe oznacza, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie rozstrzygnięcia ostateczne, a więc takie od których nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. Organ administracyjny niezasadnie w zaskarżonej decyzji pouczył stronę, iż jest ona ostateczna i przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Z okoliczności sprawy wywnioskować można, iż organ wyrażając takie stanowisko zasugerował się treścią art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne, stosownie do którego decyzja wojewody w przedmiocie odszkodowania jest niezaskarżalna. Jednakże, ponieważ organ nie rozpoznał wniosku J. W. w oparciu o ten przepis, nie rozstrzygnął bowiem ani o przyznaniu odszkodowania, ani o odmowie przyznania, uznając, iż brak jest ku temu podstawy prawnej, w związku z tym organ nie mógł zastosować, wynikającego z tego unormowania, szczególnego trybu stanowiącego wyjątek od konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności. Organ umorzył postępowanie na zasadzie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 185 ustawy Prawo wodne. Wobec takiej podstawy prawnej działania oraz ze względu na okoliczności faktyczne sprawy należało zachować, uregulowany tą procedurą tryb postępowania odwoławczego, co skutkować winno prawidłowym pouczeniem strony o przysługującym jej odwołaniu do organu II instancji.
Organ administracyjny zauważył swój błąd, przyznając w odpowiedzi na skargę, iż od zaskarżonej decyzji Wojewody, jako rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, przysługiwało J. W. w administracyjnym toku instancji odwołanie do organu wyższego stopnia, którym zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Strona skarżąca jest także co do tego zgodna, przyznając, iż skarga została wniesiona na skutek błędnego pouczenia.
Tym samym bezspornym jest, iż nie został spełniony warunek formalny dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego, gdyż strona nie wyczerpała przysługujących jej środków prawnych w postępowaniu administracyjnym.
W zaistniałej sytuacji, organy administracji publicznej właściwe do orzekania w sprawie, mając na względzie art. 112 kpa, powinny rozstrzygnąć co do dalszego biegu pisma zatytułowanego "skarga" adresowanego do tutejszego Sądu, zwłaszcza w kontekście jego oceny zawartej w odpowiedzi na skargę i stanowiska skarżącego prezentowanego na rozprawie..
Mając powyższe na uwadze, postanowiono jak w sentencji na podstawie art. 58
§ 1 pkt 6 p.p.s.a.