II SA/OL 147/22

II SA/Ol 147/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Marzenna Glabas
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 2036/22 - Wyrok NSA z 2024-06-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 142
art. 83 ust.1, art. 83d
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w części dotyczącej naliczonej opłaty z tytułu usunięcia drzew i uzależnienia udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew od zastąpienia ich innymi drzewami oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Burmistrz l. (dalej: Organ, Organ I instancji) decyzją z [...] r. odmówił zmiany własnej decyzji z [...] r. w trybie art. 155 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) (dalej k.p.a.) w części dotyczącej naliczonej opłaty z tytułu usunięcia drzew.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ wskazał m.in. że spółka A pismem z [...] r. wniosła o zmianę decyzji Burmistrza I. z [...]r. żądając od organu uzależnienia usunięcia drzew od dokonania nasadzeń zastępczych, co umożliwiłoby odroczenie naliczonej w pkt 2 tej decyzji opłaty na okres 3 lat, po czym po upływie tego okresu umorzenie opłaty w przypadku zachowania żywotności nasadzeń.
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wywiódł Organ postępowanie prowadzone w oparciu o powyższy przepis jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym zmianie tej (bądź uchyleniu) nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne. Postępowanie to nie może rozszerzać zakresu sprawy, zmiana może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej".
W dalszej części uzasadnienia Organ I instancji wskazał, że decyzja z [...]r. została wydana na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916) (dalej u.o.p.), który stanowi, że usunięcie drzew z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Zgodnie z art. 84 ust. 1 u.o.p. posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. Przyczyną zamierzonego usunięcia drzew wskazaną przez stronę we wniosku o zezwolenie na ich usunięcie była kolizja z realizacją inwestycji o charakterze komercyjnym, mającej związek z działalnością gospodarczą. W takim przypadku jednym z wymogów formalnych jest, aby wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów zawierał m.in. projekt planu nasadzeń zastępczych, jeżeli są planowane. Ponieważ strona poprzez wybór stosownej opcji w formularzu wniosku oświadczyła, iż nie planuje nasadzeń zastępczych, organ nie wezwał jej do uzupełniania wniosku o ten element, natomiast będąc związany żądaniem strony, rozpoznawał sprawę w zakresie we wniosku określonym. Już na etapie postępowania administracyjnego, strona miała świadomość, że usunięcie drzew będzie podlegać opłacie i w jakiej wysokości, bo opłata ta wyliczona została na podstawie przedłożonej przez stronę inwentaryzacji drzew i krzewów. Strona liczyła się więc z kosztem usunięcia drzew i godziła się na taką ewentualność. Strona zrzekła się prawa do odwołania od decyzji, co sprawiło, że ta stała się ostateczna i prawomocna w dniu doręczenia organowi tego oświadczenia woli.
Odnosząc się bezpośrednio do wniosku strony o zmianę decyzji z [...] r. w trybie art. 155 k.p.a. Organ I instancji podkreślił, że zmiana w żądanym zakresie wymagałaby od organu rozszerzenia zakresu sprawy i przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W toku postępowania niezbędne byłoby uzupełnienie akt sprawy co najmniej o projekt planu nasadzeń zastępczych, czyli nowy dowód w sprawie oraz przeprowadzenie dodatkowych czynności urzędowych chociażby w zakresie oględzin miejsca planowanych nasadzeń zastępczych. Organ I instancji uznał, że działanie takie spowodowałoby niedopuszczalne rozszerzenie zakresu sprawy. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem strony, że za zmianą decyzji w żądanym zakresie przemawia interes społeczny. Organ wskazał, że interes społeczny w sprawach o udzieleni zezwolenia na wycinkę zawiera się w kompensacji przyrodniczej. Podstawową formą kompensacji przyrodniczej jest opłata z tytułu usunięcia drzew, stosowny zapis w tym przedmiocie znalazł się w uzasadnieniu decyzji. Zważywszy, że z tytułu usunięcia drzew została w decyzji naliczona opłata, należało uznać, że kompensacja przyrodnicza została zachowana. Zatem i interes społeczny został w sposób należyty i wystarczający zabezpieczony .
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka, zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji z dnia [...] r. oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez zgromadzenia w całości materiału dowodowego oraz poprzez brak ustalenia, czy nasadzenia byłyby możliwe na innej działce niż działka, z której zostały usunięte drzewa i krzewy.
W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik wskazał, że składając pierwotny wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów bez propozycji nasadzeń zastępczych strona źle oceniła wszystkie okoliczności faktyczne i prawne. Strona mylnie zakładała, że organ z urzędu zobowiąże ją do wykonania takich nasadzeń. Podkreśliła, że za zmianą decyzji z dnia [...] r. przemawia interes społeczny, jakim jest ochrona przyrody. Wywiodła, że zachowanie liczebnego stanu drzew i krzewów wpłynie na interes społeczności lokalnej pod kątem estetyki otoczenia, poprawy zdrowia, możliwość rekreacji czy wartości prywatnych nieruchomości na terenie gminy. Interes strony wyraża się natomiast w możliwości uniknięcia bardzo wysokich opłat.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na fakt, że Spółka występując o wydanie zezwolenia na usunięcie 98 drzew w formularzu wniosku oświadczyła, iż nie planuje nasadzeń zastępczych. W konsekwencji nie została wezwana do uzupełniania wniosku o ten element, kreatorem żądania jest wyłącznie wnioskodawca, który musi w podaniu o wycinkę zawrzeć dane wymagane przez prawo. Jednym z takich elementów, choć nie obligatoryjnym, jest projekt planu nasadzeń zastępczych, rozumianych jako posadzenie drzew lub krzewów, w liczbie nie mniejszej niż Iiczba usuwanych drzew lub o powierzeni nie mniejszej niż powierzchnia usuwanych krzewów, stanowiących kompensację przyrodniczą za usuwane drzew i krzewy w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy prawo ochrnoy środowiska - jeżeli są planowane, wykonany w formie rysunku, mapy lub projektu zagospodarowania działki lub terenu, oraz informację o liczbie, gatunku lub odmianie drzew lub krzewów oraz miejscu i planowanym terminie ich wykonania. Kolegium podkreśliło, że danych dotyczących ewentualnych nasadzeń kompensacyjnych brak we wniosku spółki z [...] r. jak i pismach składanych przez nią w toku postepowania o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew jak też w korekcie wniosku z [...] r.
Kolegium wywiodło następnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został ugruntowany pogląd, zgodnie z którym zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgormadzony do tej pory. Sprawa, której dotyczy postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. musi być tożsama pod względem materialnym ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Uwzględnienie wniosku Spółki o zmianę decyzji Burmistrza I. z [...] r. poprzez uzależnienie dokonania wycinki od wykonania przez wnioskodawcę nasadzeń zastępczych określonych przez Burmistrza co do miejsca oraz liczby i gatunków drzew lub krzewów doprowadziłoby do zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym, poprzez objęcie zmienianą decyzją stanu faktycznego i prawnego który nie był przedmiotem ani analizy, ani rozpoznania, ani rozstrzygnięcia ostateczną decyzją.
Kolegium zwróciło również uwagę na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 7 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 1391/18), w którym wskazano, że "skoro w momencie wydania pierwotnego zezwolenie na usunięcie drzew, jego udzielenie nie zostało uzależnione od zastąpienia ich innymi drzewami, to reformatoryjna zmiana zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. nie mieściłaby się w granicach pierwotnie załatwionej sprawy i orzeczonych wówczas uprawnień i obowiązków. Implikowałoby to konieczność orzekania na nowej podstawie prawnej, o nowych obowiązkach i uprawnieniach oraz na nowej podstawie faktycznej. W tym zakresie koniecznym byłoby więc przeprowadzenie postępowania dowodowego na nowo, tym samym nie było możliwe zastosowanie w sprawie trybu art. 155 k.p.a".
Skargę na decyzję Kolegium wywiodła Spółka, zarzucając organowi:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo, pomimo, że istniały wszystkie przesłanki opisane w tym przepisie pozwalające na taką zmianę, w szczególności pomimo, że za zmianą decyzji przemawiał interes społeczny i słuszny interes strony oraz
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez zgromadzenia w sprawie całości materiału dowodowego oraz w oparciu o lakoniczną ocenę ustalonego stanu faktycznego, w szczególności bez ustalenia, czy jest możliwe dokonanie nasadzeń zastępczych na innej działce, niż działka, z której drzewa i krzewy zostały usunięte.
W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, Spółka wskazała, że składając wniosek o zezwolenie na wycinkę drzew nie oceniła prawidłowo wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i gdyby wniosek był składany ponownie, wybrałaby możliwość wykonania nasadzeń zastępczych. Skarżąca stwierdziła, że mylnie założyła, że organ administracyjny z urzędu zobowiąże wnioskodawcę do wykonania takich nasadzeń, co jednak nie miało miejsca. Z uwagi na powyższe, po wnikliwym przeanalizowaniu stanu sprawy, Spółka złożyła wniosek o zmianę pkt 2 decyzji z dnia [...]r. poprzez uzależnienie zgody na wycinkę oznaczonych w w/w decyzji drzew i krzewów od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia drzew i krzewów, stosownie do treści art. 83c ust. 3 u.o.p., jednocześnie pozostawiając do decyzji organu miejsce oraz liczbę i gatunek drzew lub krzewów oraz termin, w jakim nasadzenie powinno zostać wykonane.
Skarżąca zaznaczyła, że w oparciu o decyzję z [...] r. nabyła prawo do wycinki drzew, równocześnie brak jest przepisów szczególnych uniemożliwiających zmianę decyzji i jednocześnie za zmianą decyzji przemawia - w pierwszej kolejności - interes społeczny oraz - dodatkowo - ważny interes strony. W przedmiotowej sprawie ważnym interesem społecznym jest ochrona przyrody poprzez ochronę drzew i ich zachowanie. Skarżąca podkreśliła, że zachowanie liczebnego stanu drzew i krzewów wpłynie pozytywnie na interes społeczności lokalnej również pod kątem estetyki otoczenia, poprawy zdrowia, możliwości rekreacji, czy nawet wartości prywatnych nieruchomości na terenie gminy. Wskazała równocześnie, że nasadzenia zastępcze lub przesadzenie usuwanego drzewa lub krzewu jest rozwiązaniem korzystniejszym dla ochrony przyrody niż samo zezwolenie połączone z opłatą.
Skarżąca spółka odniosła się również do przesłanki ważnego interesu strony. Stwierdziła, że jest on w przedmiotowej sprawie związany z możliwością uniknięcia bardzo wysokiego, z punktu widzenia wnioskodawcy, obciążenia w postaci opłaty w kwocie [...] zł. Skarżąca wyjaśniła, że dopiero rozpoczyna działalność inwestycyjną i musi bardzo ostrożnie podchodzić do kwestii ponoszonych wydatków. Zmiana decyzji we wnioskowanym zakresie nie uchyla w całości obowiązku zapłaty, umożliwia warunkowe jego uniknięcie, zgodnie z interesem społecznym. Jest to więc zamiana jednego obowiązku (zapłata) na inny (nasadzenie), którego wykonanie będzie jednak dla wnioskodawcy łatwiejsze i przez to korzystniejsze.
Skarżąca podniosła również, że jeżeli organy uznały, że do wydania decyzji wymagane są dodatkowe dokumenty lub dowody to nic nie stało na przeszkodzie, by je przeprowadzić. Brak bowiem w treści art. 155 k.p.a. jakichkolwiek ograniczeń co do postępowania w sprawie wydania decyzji zmienionej. Skarżąca wyjaśniła również, że przepis art. 83c ust. 3 u.o.p., ani żaden inny przepis ustawy nie nakłada ograniczenia, zgodnie z którym nasadzenie zastępcze może mieć miejsce wyłącznie na tej samej działce, z której drzewa czy krzewy zostały usunięte. Skarżąca stwierdziła dalej, że wnioskodawca w ogóle nie musi wykazywać w tym względzie inicjatywy i przedstawiać sugestii takiego nasadzenia zastępczego, co i tak nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia weryfikacji stanu sprawy pod kątem takiego nasadzenia.
Organ podejmując decyzję o dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej, powinien kierować się materiałem dowodowym dotychczas zgromadzonym, ale wyłącznie odnośnie stwierdzenia zaistnienia przesłanek takich jak np. istnienie interesu społecznego czy słusznego interesu strony. Natomiast przy wydaniu nowej, zmienionej decyzji organ nie jest już związany stanem materiału dowodowego poprzedniej sprawy i może go uzupełnić - w granicach niezbędnych do wydania nowej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 145 ( Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez Organ w odpowiedzi na skargę, Skarżąca temu wnioskowi nie oponowała.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, wobec czego nie zachodziła konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy art. 155 k.p.a, który reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i daje podstawę do weryfikacji ostatecznych decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Przepis ten dotyczy instytucji wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc, czyli ze skutkiem od daty podjęcia decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a., z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w tym trybie stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Z przytoczonego przepisu k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:
1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo;
2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji;
3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;
4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.
W piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowym podkreśla się, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w powyższym przepisie uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. - dalej w skrócie CBOSA). Wskazuje się nadto, że rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA w składzie siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/0-9, ONSA WSA 2010/1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała NSA w Warszawie w składzie siedmiu sędziów z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/09, ONSA 2001/1, poz. 7; wyrok NSA w Warszawie z 29 kwietnia 1998 r., IV SA/1061/96, CBOSA; wyrok NSA w Warszawie z 20 stycznia 1999 r., CBOSA).
W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, przyjęto, że "ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona". W konkluzji sąd uznał, że "dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym". Również w wyroku z 21 października 2016 r. (sygn. akt
II OSK 37/15 CBOSA) NSA przyjęło, że "decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne" (por. M. Jaśkowska,. M. Wilbrant - Gotowicz, A. Wróbel Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. Lex).
W pierwotnym postępowaniu zakończonym decyzja z [...] r., Spółka wniosła o wydanie zezwolenia na usunięcie (uwzględniając korektę wniosku z [...] r.) 98 drzew. Spółka będąca podmiotem profesjonalnym (prowadzącym działalność gospodarczą związana z realizacją planowanego zamierzenia inwestycyjnego) w formularzu wniosku, nie oświadczyła że planuje nasadzenia zastępcze. Pole "projekt planu nasadzeń zastępczych" pozostało niezakreślone, a we wniosku wskazano "Oświadczam, ze spółka nie dysponuje dostępnym miejscem do wykonania nasadzeń zastępczych na danym terenie."
Wskazać należy, że w postępowaniu wszczynanym na wniosek, wszczęcie postępowania następuje z chwilą złożenia wniosku w organie, przy czym wniosek określa granice przedmiotowe sprawy. Organ nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany wniosku strony. Jeżeli wola strony w zgłoszonym żądaniu jest niejasna, należy wezwać ją do sprecyzowania żądania (art. 65 § 2 k.p.a.) (patrz Wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt. SA/Sz 2498/02 CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Skarżąca, w postępowaniu zakończonym "pierwotną" decyzją z [...] r. nie wyraziła zamiaru dokonania nasadzeń zastępczych, a contrario przyjęła model kompensacji przyrodniczej w postaci opłaty za usuniecie drzew. Organ rozpoznawał zatem sprawę w granicach wniosku. Wskazany we wniosku wybór kompensacji przyrodniczej, determinował zakres postępowania wyjaśniającego oraz stosowaną podstawę prawną. Organ w "pierwotnej" decyzji z [...] r. jako podstawę prawną jej wydania wskazał "art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 1, art. 83d ust. 1 i 5, art. 84 ust. 1 i 2, art. 85 ust. 1-2 i 4b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody , rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów raz art. 104 i 107 k.p.a. Podstawa prawna, wydanego rozstrzygnięcia determinuje zaś granice sprawy administracyjnej.
Nie może ujść z pola widzenia, że wobec jasnego wniosku strony, która nie wskazała na zamiar dokonania nasadzeń zastępczych organ oparł swoją "pierwotną" decyzję o art. 83d ust. 1 i 5 u.o.p. Organ nie wskazał zaś na art. 83d ust. 2 zgodnie z brzmieniem którego w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo:
1) miejsce nasadzeń;
2) liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów;
3) minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów;
4) gatunek lub odmianę drzew lub krzewów;
5) termin wykonania nasadzeń;
6) termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń.
Tym samym kwestia ewentualnych nasadzeń kompensacyjnych znalazła się poza granicami sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem "pierwotnej" decyzji z [...] r. Nie była ona badana w postępowaniu wyjaśniającym, jak również nie była objęta oceną prawną organu. W toku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 155 k.p.a. nie istniała zatem możliwość zmiany granic decyzji "pierwotnej" i rozszerzenia jej o dodatkowe aspekty. Powtórzyć należy, że art. 155 przewiduje nadzwyczajny tryb weryfikacji i zmiany konkretnej decyzji administracyjnej. Istnieć musi zatem materialnoprawna tożsamość sprawy administracyjnej zakończonej decyzją "pierwotną" i decyzją zmieniającą wydaną w trybie art. 155 k.p.a. Nie jest zatem możliwe rozszerzenie lub zmiana podstaw prawnych decyzji "pierwotnej". Tym samym wniosek Skarżącej spółki wykraczał poza ramy postępowania przewidzianego art. 155 k.p.a., prowadził bowiem do wykreowania sprawy administracyjnej w nowych granicach, innych od tych jakie odnosiły się do "pierwotnego" postepowania administracyjnego.
Powyższa konstatacja dotycząca braku tożsamości sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem "pierwotnej" decyzji i zakresu sprawy administracyjnej wynikającej z wniosku strony złożonego w oparciu o art. 155 k.p.a., pozwala przyjąć, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. była niedopuszczalna. Zbędna jest zatem szczegółowa analiza sprawy pod kątem spełnienia przesłanek zmiany decyzji, wymienionych w powyższym przepisie, które odnoszą się do interesu społecznego oraz słusznego interesu strony i dotyczą następnego etapu postępowania, tj. po stwierdzeniu dopuszczalności zmiany decyzji. Tym niemniej i w tym zakresie poczynić należy uwagi chociażby w podstawowym zakresie.
Należy zatem zwrócić uwagę na fakt, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny. Stanowi ona wyjątek od wynikającej z art. 16 k.p.a zasady trwałości decyzji ostatecznej. Przesłanki zastosowania tego trybu interpretowane winny być zatem w sposób ostry. Unikać należy nadużywania tej instytucji procesowej. W doktrynie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 155.) wskazano również na uznaniowy charakter decyzji wydanych na podstawie art. 155 k.p.a. Organ ocenia zatem możliwość zmiany decyzji w oparciu o art. 155 przez pryzmat kryteriów celowościowych tj., czy zmiana decyzji istotnie odpowiada zarówno interesowi społecznemu jak i słusznemu interesowi strony. Organ bierze przy tym pod uwagę nie tylko faktyczne skutki zmiany rozstrzygnięcia, ale również sam fakt naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej. Te ogólne kryteria jakie winien rozważyć organ stosując art. 155 k.p.a rozszerzają zakres tzw. "luzu decyzyjnego" z jakiego korzystać może organ wydając decyzję w oparciu o art.155. k.p.a. Nie może również ujść z pola widzenia fakt że ustawodawca wyraźnie w treści przepisu wskazał, że: decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Użycie sformułowania "może" skłaniać winno do przyjęcia tezy, że organ nie jest związany stanowiskiem strony w zakresie jej woli zmiany decyzji ostatecznej. Tym samym sama zgoda, ewentualnie wola strony, zmiany decyzji ostatecznej i naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej nie jest wystarczająca dla zastosowania trybu art. 155 k.p.a. Organ w sposób dyskrecjonalny ocenia czy ewentualna zmiana decyzji, będzie odpowiadać wskazanym w treści przepisu przesłankom tj. interesowi społecznemu lub słusznemu interesowi strony. Nawet jednak, gdy faktyczne skutki zmiany rozstrzygnięcia ocenione byłyby pozytywnie, to analizie poddana musi być również okoliczność naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej, która również stanowi istotne chronione prawem dobro.
W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia jest również fakt, że strona zrzekła się prawa do odwołania od decyzji z [...] r., której zmiany następnie zażądała w trybie art. 155 k.p.a. Niewiarygodne są zatem twierdzenia strony o braku świadomości, że organ nie będzie z urzędu brał pod uwagę ewentualnego zobowiązania jej do wykonania nasadzeń kompensacyjnych. Strona znała treść decyzji z [...] r. i wykluczyła, przez złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, możliwość jej podważenia w zwykłym trybie. Przyjąć należy zatem, ze zgadzała się z treścią decyzji i dążyła do przyspieszenia uostatecznia się decyzji. Powyższe zachowanie, choć tylko pomocniczo, musi być brane pod uwagę w niniejszej sprawie, chociażby z punktu widzenia oceny przesłanki "słusznego interesu strony".
W tych okolicznościach stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji należy ocenić jako prawidłowe.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.