II SA/Ol 127/25

II SA/Ol 127/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 par.2 pkt 5 i 6, art.134,art.147 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art.91 ust.1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 233
art.15 ust. 1-2
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.7, art. 87 ust.2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy w Kozłowie z dnia 21 maja 2024 r., nr II/4/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 21 maja 2024 r. Rada Gminy w Kozłowie (dalej jako: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 - u.s.g.), art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 233 - u.o.s.p.), podjęła uchwałę Nr II/4/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. W § 1 pkt 2 ustalono ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 7,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia.
Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Nidzicy (dalej jako: Prokurator, skarżący) wniósł skargę w części dotyczącej jej § 1 pkt 2 w zakresie sformułowania "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia". Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa a konkretnie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego w powyżej wskazanej uchwale "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy co do "strażaka ratownika OSP" odnośnie zdarzeń wymienionych w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie różnicuje sposobu naliczania stawek godzinowych w zależności od charakteru zdarzenia, w którym uczestniczy strażak ratownik OSP i stanowi, że przedmiotowy ekwiwalent pieniężny jest "naliczany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zaskarżonego sformułowania postanowienia § 1 pkt 2 uchwały.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że sformułowania użyte w uchwale odczytywane łącznie z zapisami ustawowymi, pozwalają na prawidłowe odczytywanie normy prawnej zestawionej z brzmienia zarówno przepisu ustawowego jak i tego zamieszczonego w uchwale. Uchwała zawiera wskazanie, że ekwiwalent liczony jest za każdą rozpoczętą godzinę akcji ratowniczej lub szkolenia lub ćwiczenia, tymczasem ustawa określa początek obliczania każdej z tych godzin. Powtórzenie, w tym konkretnym wypadku, zapisu ustawowego nie stanowi o niejasności przepisu, ani o jego niezgodności z przepisem rangi ustawowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To zatem ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.
Podkreślić także należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Przechodząc do istoty sporu przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem zawartym w art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
Odnosząc brzmienie powołanych przepisów do zapisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały: "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia" podzielić należy pogląd skarżącego, że reguluje on zasady przyznawania ekwiwalentu odmiennie aniżeli ustawa. W istocie pomija zasady zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Taki zabieg legislacyjny stanowi – w ocenie Sądu – wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), nie zaś wprowadzanie uregulowań, które de facto wpływają na proces ustalania ich wysokości. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej.
Sformułowanie § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały może zatem prowadzić do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom w sytuacji, gdy szkolenie albo ćwiczenie odbywa się poza siedzibą OSP i może prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Przypomnieć należy, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co - jak już zostało podniesione, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Reasumując poczynione rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co należy postrzegać jako istotne naruszenie prawa.
Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części.