II SA/Ol 121/06

II SA/Ol 121/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A.Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Adam Matuszak /przewodniczący/
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Sygn. powiązane
II OSK 1589/06 - Wyrok NSA z 2007-01-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skarg Gminy L. i Gminy B. na rozporządzenie Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu na terenie Województwa I. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia; II. orzeka, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy L. kwotę 540 zł. (pięćset czterdzieści złotych) oraz na rzecz Gminy B. kwotę 300 zł. (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Wojewoda wydał w dniu "[...]"2005r. rozporządzenie Nr "[...]" w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa (Dz. Urz. Województwa Nr "[...]", poz. "[...]" ze zm.). W § 1 rozporządzenia wymieniono obszary chronionego krajobrazu położone na terenie województwa, w § 2 wskazano natomiast, że opis przebiegu granic obszarów określa załącznik nr 1 do rozporządzenia, a szczegółowy przebieg granic obszarów jest przedstawiony na mapach topograficznych dostępnych w Wydziale Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego. Następnie Wojewoda określił w treści rozporządzenia ustalenia dotyczące czynnej ochrony poszczególnych ekosystemów oraz wprowadził zakazy o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) – dalej: ustawa o ochronie przyrody. Rozporządzeniem określono także, iż nadzór nad obszarami sprawuje Wojewódzki Konserwator Przyrody. Jako podstawę prawną aktu wskazano art. 23 ust. 2, art. 24 w związku z art. 153 i art. 157 ustawy o ochronie przyrody.
Skargi na wymienione rozporządzenie – po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wniosły Gminy B. i L.
Gmina B. w złożonej skardze zarzuciła, iż rozporządzenie narusza prawo materialne, tj. art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że wprowadzenie w rozporządzeniu ustaleń dotyczących czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazów wymienionych w art. 24 ustawy o ochronie przyrody nie wymagało uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gmin. W związku z powyższym Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności rozporządzenia w części dotyczącej trzech obszarów chronionego krajobrazu znajdujących się na terenie Gminy B.
W ocenie skarżącej wprowadzenie w rozporządzeniu zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i ustaleń dotyczących czynnej ochrony ekosystemów mieści się w pojęciu wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, a zatem bezwzględnie wymaga uzgodnienia z właściwymi radami gmin. Z art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika bowiem, iż projekt uzgodnienia w sprawie wyznaczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu wymaga uzgodnienia z właściwą radą gminy.
Skarżąca podniosła, że Wojewoda miał delegację ustawową do wydania rozporządzenia w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, a nie do wydania rozporządzenia w sprawie obszaru chronionego krajobrazu.
Skarżąca wskazała, iż nie kwestionuje faktu, że obszary chronionego krajobrazu na terenie województwa zostały utworzone rozporządzeniem Wojewody z "[...]"2003r. Nr "[...]" (Dz. Urz. Województwa "[...]". Nr "[...]", poz. "[...]"), jednakże z mocy art. 157 ustawy o ochronie przyrody dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr z 2001r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) - dalej: ustawa o ochronie przyrody z 1991r. stracą moc z momentem wejścia w życie przepisów wydanych na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Oznacza to, że wprowadzone już formy ochrony przyrody są formami ochrony przyrody w rozumieniu nowej ustawy w takim kształcie w jakim istniały przed dniem wejścia w życie ustawy o ochronie przyrody. Skarżąca argumentowała, iż zapisy rozporządzenia w znaczny sposób ograniczyły dochodowość Gminy. Ponadto, według skarżącej, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów są zbliżone w swoich zapisach do planów ochrony przyrody Natura 2000, gdzie zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody istnieje możliwość rekompensaty utraconych dochodów dla właścicieli gruntów z tytułu wprowadzonych ograniczeń. Natomiast zaskarżone rozporządzenie takich możliwości prawnych nie stwarza.
Gmina L. w złożonej skardze wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości. Wywodziła, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody wynika możliwość rozróżnienia trzech kategorii rozporządzeń: a/ rozporządzenie w sprawie wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu, b/ rozporządzenie w sprawie powiększenia obszaru chronionego krajobrazu, c/ rozporządzenie w sprawie likwidacji obszaru chronionego krajobrazu. W przypadku rozporządzeń pierwszej i drugiej kategorii przedmiotem rozporządzenia może być: określenie nazwy, położenia obszaru, sprawującego nadzór, ustaleń dotyczących czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazów właściwych dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybranych spośród zakazów, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zaskarżone rozporządzenie określa nazwę obszaru chronionego, przebieg granicy, sprawującego nadzór oraz wprowadza zakazy dla obszaru chronionego krajobrazu, zatem ze względu na przedmiot regulacji zawiera się w kategorii rozporządzeń wyznaczających obszar chronionego krajobrazu, a więc obowiązkowo wymaga uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gmin. Zaskarżone rozporządzenie w ocenie skarżącej uchyla także wcześniejsze rozporządzenie z "[...]"2003r., którym ustalono obszary chronionego krajobrazu na terenie województwa.
Następnie Gmina L. wskazała, iż na obowiązek uzgodnień w sprawie wskazuje także wykładnia przepisów ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie skarżącej Wojewoda wydając rozporządzenie w sprawie obszarów chronionego krajobrazu określa zasady zagospodarowania dla danych terenów. W konsekwencji zasady zagospodarowania terenu są ustalone w rozporządzeniu Wojewody, nie zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie należy do właściwości gmin. Uprawnienia innych podmiotów do określania przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu stanowią wyjątek – jako naruszające samodzielność planistyczną gminy – i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skarżąca wskazała, iż przedmiotem uzgodnień z radą gminy winien być projekt każdego rozporządzenia w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, co ma na celu ochronę samodzielności planistycznej gminy. Podobnie gmina ma obowiązek uzgodnić projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu z wojewodą. Powyższe uregulowania mają na celu doprowadzenie do systemowej zgodności pomiędzy regulacjami wprowadzonymi na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Zgodność tę można osiągnąć jedynie poprzez system dwukierunkowych uzgodnień.
Wskazano w skardze, iż Wojewoda nie był uprawniony do wydania rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, gdyż taka kategoria rozporządzenia nie została wymieniona w przepisach ustawy o ochronie przyrody.
W odpowiedzi na skargę Gminy B. Wojewoda wniósł o jej oddalenie, a w stosunku do skargi Gminy L. o jej odrzucenie lub ewentualnie z ostrożności procesowej o jej oddalenie.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Gminy L., Wojewoda wskazał, że do wniesienia skargi ze względu na posiadanie interesu prawnego uprawniona była Rada Gminy nie zaś Burmistrz Gminy. Tym samym Burmistrz nie miał legitymacji procesowej do występowania w sprawie, a zatem skarga winna być odrzucona. Następnie pismem z 19 czerwca 2006r. Wojewoda podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi argumentując, że wprawdzie Rada Gminy w L. podjęła uchwałę o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na sporne rozporządzenie, ale przedmiotowa uchwała została złożona w Sądzie po zakreślonym terminie 7 dni do jej wniesienia.
Uzasadniając zaś wnioski o oddalenie skarg Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody, uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin wymaga jedynie rozporządzenie w przedmiocie wyznaczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu. Tymczasem zaskarżone rozporządzenie takiego obszaru ani nie wyznacza, ani nie powiększa. Rozporządzenie to poprzedzone było rozporządzeniem Wojewody z "[...]"2003r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa. W dniu 1 maja 2004r. weszła w życie nowa ustawa o ochronie przyrody, która wprowadziła w art. 24 ust. 1 nowy katalog zakazów i ograniczeń oraz odstępstw od nich na terenach położonych na obszarach chronionego krajobrazu. Na mocy art. 161 ustawy o ochronie przyrody utraciła moc ustawy o ochronie przyrody z 1991r., na podstawie której wydano rozporządzenie z "[...]"2003r. Z mocy art. 153 ustawy o ochronie przyrody formy ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ust. 1-4 i 6-10 (czyli także obszary chronionego krajobrazu) utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Stąd też zaskarżone rozporządzenie nie wprowadza form ochrony przyrody. Niezbędne zaś stało się dostosowanie wyznaczonych form ochrony przyrody do wymagań nowej ustawy w zakresie zakazów, które wojewoda może wybrać spośród zakazów wymienionych w art. 24 ustawy o ochronie przyrody, co Wojewoda uczynił zaskarżonym rozporządzeniem. Obszary wyznaczone tym rozporządzeniem nie zostały wyznaczone na nowo ani powiększone. Treść nowego rozporządzenia została zredagowana z uwzględnieniem faktu, że istnieje ciągłość między formami ochrony przyrody, utworzonymi na podstawie ustawy z 16 października 1991r., a regulowanymi na podstawie art. 153 ustawy z 16 kwietnia 2004r.
Przygotowując zaskarżone rozporządzenie Wojewoda uwzględnił stanowisko Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska z dnia "[...]"2005r. Nadto przedmiotowe rozporządzenie było przedmiotem kontroli w myśl art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) i nie zostało uchylone w trybie nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z uwagi na treść art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w dniu 13 czerwca 2006r. zarządził połączyć sprawy ze skarg Gminy B. i Gminy L. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Skargi są zasadne.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Przeprowadzona w tymże zakresie kontrola zaskarżonego rozporządzenia wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności omówionego rozporządzenia.
W sprawie niniejszej w pierwszej kolejności należy się odnieść do wniosku Wojewody o odrzucenie skargi Gminy L. Skład orzekający nie podziela stanowiska Wojewody, iż w sprawie zaistniały przesłanki uprawniające do odrzucenia skargi. Należy rozważyć, czy w niniejszej sprawie w ogóle zaistniała konieczność przedłożenia przez Burmistrza uchwały Rady zobowiązującej czy też uprawniającej do złożenia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu taka konieczność nie zachodziła. Nie ulega wątpliwości, iż do wniesienia skargi uprawniona jest Gmina L., gdyż rozporządzenie narusza interes prawny Gminy, wprowadzając ograniczenia w możliwym sposobie zagospodarowania należących do niej gruntów. Natomiast zarówno rada, jak i burmistrz są organami gminy (art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z mocy art. 23 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym burmistrz jest organem wykonawczym gminy, zaś art. 31 tejże ustawy stanowi, iż burmistrz (wójt) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Wszelkie uregulowania ograniczające prawo strony do sądu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skoro uprawnionym do wniesienia skargi jest gmina, to nie sposób przyjąć, iż jej organ wykonawczy jakim jest burmistrz, który reprezentuje gminę na zewnątrz nie jest uprawniony do wniesienia skargi w imieniu gminy. W sprawie brak jest wyraźnego przepisu odbierającego uprawnienie burmistrzowi do wniesienia skargi, czy też nakazującego uzyskanie przed wniesieniem skargi do sądu uchwały rady gminy upoważniającej burmistrza do złożenia skargi. O ile np. w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, o tyle w przepisach ustawy o ochronie przyrody brak jest zapisów, że w przypadku naruszenia uprawnienia rady gminy co do konieczności uzgodnień, o których mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, rada gminy musi upoważnić burmistrza (wójta, prezydenta miasta) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozporządzenia wskazać należy, iż narusza ono przepisy ustawy o ochronie przyrody. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Natomiast wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 23 ust. 2 zdanie pierwsze). W art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca przewidział, że projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy.
Z treści art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje rozporządzeniem, które winno zawierać elementy wymienione w treści tego przepisu. Pod ustawowym pojęciem wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu nie kryje się więc jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym tzn. ustalenie ich położenia i granic, czyli wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu poprzez jego wskazanie w terenie. Pod pojęciem tym należy rozumieć także inne wymogi wymienione ustawą dotyczące obszaru chronionego krajobrazu. W zakresie ustawowego pojęcia "wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu" mieszczą się więc także ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów i zakazy określone w art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Z art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika obowiązek wojewody do uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin projektu rozporządzenia w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż uzgodnieniom podlega projekt rozporządzenia, a więc całe rozporządzenie, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą zostać zapisane z mocy art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.
Wskazując na powyższe należy przyjąć, iż także każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody, nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie powiększa się terenów obszaru chronionego krajobrazu, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga także uzgodnień z właściwymi radami gmin. Wszakże uzgodnień tych wymaga rozporządzenie w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu ze wszystkimi zawartymi tam elementami, a nie tylko rozporządzenie w części dotyczącej oznaczenia fizycznego (położenia) tychże terenów lub też pierwsze rozporządzenie wprowadzające tę formę ochrony na danym obszarze. Inna wykładnia wskazanego przepisu mogłaby prowadzić do obejścia prawa przez organ wydający takie rozporządzenie. Skoro bowiem w sprawie należałoby dokonać uzgodnień jedynie przy pierwszym rozporządzeniu, którym wyznaczono by obszar chronionego krajobrazu i wprowadzono np. tylko część z zakazów określonych w art. 24 ustawy o ochronie przyrody, to zmieniając takie rozporządzenie wojewoda mógłby w sposób dowolny bez konieczności uzgodnień wprowadzić kolejne zakazy tym artykułem określone lub kolejne ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów, które przecież jak wskazano wyżej wymagają uzgodnienia z radami gmin. Taka wykładnia przepisu art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody w ocenie Sądu jest niedopuszczalna.
Za takim rozumieniem przepisu art. 23 przemawia także stanowisko doktryny. W Komentarzu do ustawy o ochronie przyrody (K. Gruszecki Ustawa o ochronie przyrody Komentarz Zakamycze 2005 str. 132, dalej: K. Gruszecki Komentarz) autor wskazuje, iż w przypadku połączenia obszarów chronionego krajobrazu poprzez rozszerzenie jednego obszaru, kosztem likwidacji drugiego należy dokonać uzgodnień, gdyż "w nowo wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu mogą na przykład obowiązywać inne ograniczenia niż dotychczas". Autor nie uzasadnia więc konieczności dokonania uzgodnień faktem powiększenia obszaru, ale możliwością wprowadzenia w obszarze nowych ograniczeń.
Przyjąć należy, iż uzgodnienie jest najdalej idącą formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa (K. Gruszecki Komentarz str. 50 oraz H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994r. s. 49), dlatego zaniechanie przez organ wydający akt prawa miejscowego uzgodnienia aktu z organami do tego upoważnionymi, stanowi naruszenie art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i musi skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 23 stycznia 2003r. II SA/Gd 1027/00 z aprobującą glosą W. Radeckiego, Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka 2003, nr 2, str. 49 – w odniesieniu do braku dokonania uzgodnień na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody z 1991r.).
Dalej oceniając legalność zaskarżonej uchwały wskazać należy na przepis rangi konstytucyjnej. Z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że czynności organów państwowych winny opierać się na przyznanej organom kompetencji, co oznacza związanie państwa i jego organów prawem. Z kolei w myśl art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Do wydania określonego aktu prawa miejscowego niezbędne jest więc upoważnienie zawarte w ustawie. Należy więc rozważyć kwestię, czy Wojewoda w niniejszej sprawie upoważniony był do wydania rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Z treści art. 23 ust. 2 i 3 ustawy ochronie przyrody wynika, iż wojewoda może wydać w istocie rozporządzenie, którym: 1/ wyznaczy obszar chronionego krajobrazu, 2/ dokona powiększenia tego obszaru, 3/ zlikwiduje obszar chronionego krajobrazu, 4/ dokona zmiany granic obszaru. W odniesieniu do dwóch pierwszych kategorii rozporządzeń niezbędne jest dokonanie uzgodnień projektów rozporządzeń. W przypadku natomiast rozporządzeń wymienionych w pkt 3 i 4 należy uzyskać opinię właściwych organów. Ustawa o ochronie przyrody nie zna innej kategorii rozporządzenia w odniesieniu do obszarów chronionego krajobrazu. Wojewoda nie był więc uprawniony do wydania rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, bowiem taka kategoria rozporządzenia nie została w ustawą przewidziana.
Niezależnie od powyższego przyjąć należy, iż choć rozporządzenie nie zostało nazwane rozporządzeniem w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu w istocie jest rozporządzeniem w sprawie wyznaczenia obszaru i ten obszar wyznacza. Organ przywołał w nim bowiem przepisy art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, który daje podstawę do wyznaczenia takiego obszaru, dalej wskazuje jakie tereny uznaje się za obszary chronionego krajobrazu, podaje ich nazwę, położenie, przebieg granic, powierzchnie, sprawującego nadzór, wprowadza także zakazy wymienione w art. 24 ustawy oraz ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów. Organ ustala więc wszystkie nałożone ustawą przesłanki konieczne do wydania rozporządzenia w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu.
Kolejną kwestią jaka wymaga rozważenia to procedura wprowadzenia rozporządzenia w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu. Jak wskazano wyżej każde z czterech kategorii rozporządzeń winno być poprzedzone uzgodnieniami lub zaopiniowaniem właściwych organów. Ustawodawca nie przewidział możliwości zwolnienia organu wydającego rozporządzenie z powyższej procedury przyjęcia rozporządzenia. Szczególna procedura nie została także wprowadzona w przepisach przejściowych ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie art. 153 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 (w tym także obszary chronionego krajobrazu), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Należy jednak pamiętać, że formy ochrony przyrody utworzone na podstawie rozporządzeń wydanych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991r. (art. 32 w związku z art. 26 ustawy z 1991r.) obowiązują w takim kształcie w jakim istniały przed dniem wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Natomiast z chwilą wydania przepisów wykonawczych do ustawy z 16 kwietnia 2004r. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody utraciły moc, co oznacza także, iż z tą chwilą poprzednie formy ochrony przyrody przestały istnieć, gdyż zostały zastąpione nowymi formami ochrony przyrody, zgodnymi z nowo wydaną ustawą. Brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż w przypadku, gdy wojewoda wydaje rozporządzenie w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na podstawie nowej ustawy o ochronie przyrody, które ma zastąpić poprzednio obowiązujące rozporządzenie w tym zakresie wydane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących, zwolniony jest z obowiązku dokonania uzgodnień dlatego, że nie powiększa obszaru chronionego krajobrazu. Taki przepis zwalniający z obowiązku dokonania uzgodnień w przepisach przejściowych ustawy się nie znalazł.
Podobnie ustawodawca nie przewidział możliwości zwolnienia organu z dokonywania uzgodnień w przypadku zmiany rozporządzenia w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu wydanego już na podstawie nowej ustawy, gdy wojewoda zamierza dokonać w rozporządzeniu określonych zmian. Rozporządzenie takie będzie w istocie bowiem rozporządzeniem w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu i nie można domniemywać, iż organ z obowiązku dokonania uzgodnień będzie zwolniony.
Na koniec należy podzielić argumentację Gminy L., zgodnie z którą wydając rozporządzenie w sprawie obszaru chronionego krajobrazu wojewoda wkracza w kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, a ta zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy do zadań własnych gmin, co dodatkowo przemawia za wykładnią art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którą obowiązkiem uzgodnień między wojewodą, a radami gmin winien być projekt każdego rozporządzenia (w tym zmieniającego) w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Tylko bowiem obowiązek dokonywania uzgodnień wojewody z właściwymi radami gmin w przypadku o którym mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i rad gmin z właściwym wojewodą w przypadku o którym mowa w art. 23 ust. 5 tejże ustawy (obowiązek uzgadniania projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu z właściwym wojewodą), zapewni właściwą realizację celów ustawy o ochronie przyrody i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie zarówno polityki przestrzennej gminy, jak i ochrony przyrody.
W tym stanie rzeczy Sąd uznając za zasadne zarzuty naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia w całości. Sąd rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego rozporządzenia podjął w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy. Ponadto Sąd na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewody na rzecz Gminy B. kwotę 300 zł oraz na rzecz Gminy L. kwotę 540 zł tytułem zwrotu niezbędnych kosztów postępowania.