II SA/LU 978/23

II SA/Lu 978/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 879/24 - Wyrok NSA z 2025-04-16
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 16, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 1 i § 2, art. 149 § 1 i § 2, art. 150 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 23 sierpnia 2023 r., znak: IF-VII.7840.7.19.2020/2023.IT w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia 28 czerwca 2023 r., znak: AB.6740.188.2017; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz W. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W. O. (dalej jako "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 23 sierpnia 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta Biłgorajski decyzją z dnia 26 maja 2017 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. działającej przez pełnomocnika W. K. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi, budową placów utwardzonych, rozbiórką budynku rekreacyjnego oraz ogrodzenia, z lokalizacją na działce nr [...] ark. 48 położonej w B. przy ul. P.
Organ I instancji postanowieniem z dnia 20 grudnia 2019 r., sprostował z urzędu ww. decyzję.
W dniu 14 stycznia 2020 r. W. O. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu o wydanie ww. pozwolenia na budowę, a przedmiotowa inwestycja w sposób niekorzystny oddziałuje na nieruchomość o nr ew. [...] - będącą jego własnością. Mając na uwadze powyższe wniósł o ponowną analizę zgodności projektu budowlanego z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm. – dalej jako "P.b."), miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065).
Starosta Biłgorajski, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2020 r., na wniosek W. O. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Biłgorajskiego z dnia 26 maja 2017 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 20 grudnia 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi, budową placów utwardzonych, rozbiórką budynku rekreacyjnego oraz ogrodzenia, z lokalizacją na działce nr [...] ark. 48 położonej w B. przy ul. P.
W dniu 20 kwietnia 2020 r. organ I instancji wydał decyzję stwierdzając, że kwestionowana decyzja Starosty Biłgorajskiego z dnia 26 maja 2017 r., została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. odstępując od jej uchylenia z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., stanowiącym, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Organ I instancji wyjaśnił, że naruszenie prawa polegało na nieuwzględnieniu właścicieli działek sąsiednich jako stron postępowania, natomiast projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami prawa budowlanego i planem miejscowym.
Po rozpatrzeniu odwołania W. O., Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 13 lipca 2020 r., utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 537/20, oddalił skargę W. O. na ww. decyzję Wojewody.
W wyniku złożonej skargi kasacyjnej W. O., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1707/21, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 537/20, decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 13 lipca 2020 r., znak: IF-VII.7840.7.19.2020.MAK, oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 20 kwietnia 2020 r. NSA stwierdził, że wobec uznania, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie będzie dla skarżącego niekorzystne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na konieczność wyjaśnienia, czy skarżący zachował termin do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Postanowieniem z dnia 13 marca 2023 r., Starosta Biłgorajski odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Biłgorajskiego z dnia 26 maja 2017 r., znak: AB.6740.188.2017, sprostowaną postanowieniem z dnia 20 grudnia 2019 r., znak: AB.6740.188.2017, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego.
W wyniku rozpatrzenia zażalenie W. O. na ww. postanowienie Wojewoda Lubelski uchylił zaskarżone postanowienie Starosty Biłgorajskiego.
Organ II instancji wyjaśnił, że NSA wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1707/21, uchylił jedynie decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia 20 kwietnia 2020 r., a więc w obrocie prawnym pozostało postanowienie Starosty Biłgorajskiego z dnia 21 stycznia 2020 r., o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym Wojewoda Lubelski wskazał, że jeżeli organ I instancji doszedł do przekonania, że termin jednomiesięczny do wznowienia postępowania nie został zachowany to należało postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r., Starosta Biłgorajski umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek W. O. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Biłgorajskiego z dnia 26 maja 2017 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 20 grudnia 2019 r.
Organ I instancji wskazał, że W. O. bez wątpienia mógł dowiedzieć się o wydanej decyzji na podstawie tablicy informacyjnej umieszczonej w linii ogrodzenia, w miejscu widocznym i pozwalającym na jej odczytanie. Strona wiedziała zatem o pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę już 6 maja 2019 r., a wniosek o wznowienie złożyła dopiero 14 stycznia 2020 r. w momencie gdy budynek był już w stanie surowym otwartym z więźbą dachową pokrytą blachą. Mając na uwadze powyższe organ I instancji stwierdził, że skarżący nie zachował ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, zatem wobec błędnie wszczętego postępowania wznowieniowego należało postępowanie w przedmiotowej sprawie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W wyniku rozpatrzenia odwołania W. O. Wojewoda Lubelski, decyzją z dnia 23 sierpnia 2023 r., utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), przedstawił przesłanki oraz tryb wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że termin do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania, dla przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. A zatem bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu o takie dane jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia. Wystarczy jeśli posiada informację czego dana decyzja dotyczy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że organ nie może poprzestać na złożonym przez wnoszącego podanie o wznowienie oświadczeniu w zakresie dochowania ustawowego terminu, a obowiązany jest do weryfikacji twierdzeń strony i złożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z poświadczonymi za zgodność z oryginałem kopiami dziennika budowy roboty budowlane związane z wykonaniem inwestycji, której dotyczy zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę rozpoczęły się w dniu 6 maja 2019 r. Zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy S. P. oraz inspektora nadzoru J. H. w tym samym dniu na ogrodzeniu placu budowy przy ul. P. w B. (działka nr [...] ark. 48, obecnie działka nr [...]) została wywieszona tablica informacyjna budowy zawierająca dane wg. obowiązujących przepisów. W aktach sprawy znajduje się również zdjęcie tablicy informacyjnej, jak podaje inwestor wykonane w dniu 6 maja 2019 r., zgodnie z którym ww. tablica zawierała wszelkie dane dotyczące prowadzonej inwestycji tj. określenie obiektu który ma powstać, numeru pozwolenia na budowę wraz z datą jego wydania, dane inwestora, wykonawcy, kierownika budowy, inspektora nadzoru oraz projektanta. Zgodnie z kolejnymi wpisami w dzienniku budowy w dniu 8 maja 2019 r. uprawniony geodeta wyznaczył osie konstrukcyjne budynku i w tym samym dniu rozpoczęły się roboty ziemne. W tym miejscu zauważyć należy, że W. O. jest właścicielem działki nr [...] (obecnie nr [...]) położonej w B. przy ul. P. Jak wynika z mapy do celów projektowych działka nr [...] położona jest na wschód od działki nr [...] i bezpośrednio z nią graniczy.
Organ odwoławczy wskazał również, że wnioskiem z dnia 19 grudnia 2019 r. skarżący wystąpił do Starostwa Powiatowego w Biłgoraju o podanie informacji czy dla obiektu budowlanego w B. przy ul. P. na działce nr [...] zostało wydane pozwolenie na budowę. Pismem z dnia 27 grudnia 2019 r., organ udzielił skarżącemu informacji w sprawie wydanego pozwolenia na budowę dla inwestycji na przedmiotowej działce. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 31 grudnia 2019 r. Zgodnie z jego wyjaśnieniami z dnia 27 lutego 2023 r., to właśnie data 31 grudnia 2019 r. została przez niego wskazana jako początek terminu do wznowienia.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z wpisem z dziennika budowy z dnia 28 grudnia 2019 r., a więc w dacie zbliżonej do daty wskazanej przez skarżącego stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, budynek na działce inwestycyjnej znajdował się w stanie surowym otwartym z dachem przykrytym blachą, plac budowy zabezpieczono, a roboty przerwano na okres zimowy.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego trudno zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że informację o wydanym pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji powziął dopiero 31 grudnia 2019 r. Podkreślono, że jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną na której od blisko 6 miesięcy trwały roboty budowlane, a budynek znajdował się w znacznym stopniu zaawansowania musiał on mieć świadomość powstającej tam inwestycji. Dodatkowo zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie faktem jest, że kierownik budowy umieścił tablicę informacyjną w linii ogrodzenia, na wysokości umożliwiającej jej odczytanie, zawierającą wszystkie niezbędne informacje potrzebne do identyfikacji zamierzenia inwestora. Tablica umieszczona została od strony ul. P., a w więc w miejscu ogólnie dostępnym i trudno, w ocenie Wojewody zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że nie była ona przedmiotem jego zainteresowania.
Wojewoda Lubelski podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący powołując się na podstawę wznowienia w postaci braku udziału jako strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku wykazania, iż wystąpił z wnioskiem o wznowienie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o decyzji. Zdaniem organu odwoławczego z dokumentów zamieszczonych w aktach administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że budowa budynku mieszkalno- usługowego na działce nr [...] przy ul. P. w B. rozpoczęła się na początku maja 2019 r. Wówczas w linii ogrodzenia kierownik budowy zainstalował tablicę informacyjną, na której zamieścił podstawowe dane inwestycji, a tablica ta była doskonale widoczna z poziomu ul. P. Niewątpliwie zatem skarżący, będący właścicielem działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie ww. inwestycji, dowiedział się o decyzji, na podstawie której zaczęto ją realizować, najpóźniej na początku maja 2019 r.
Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych i zamieszczenie na tablicy informacyjnej ustawionej na budowie danych o wydaniu pozwolenia na budowę jest okolicznością ujawniającą, że roboty prowadzone są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie biegł od dnia wywieszenia tablicy informacyjnej ujawniającej, że zostało wydane pozwolenie na budowę.
Organ odwoławczy stwierdził, że skoro zatem dla oceny zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania miarodajna jest data dowiedzenia się przez niego o decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie wywieszenia tablicy informacyjnej, to miesięczny termin na dokonanie tej czynności należy liczyć od dnia 6 maja 2019 r. Z kolei skarżący nie dowiódł, że tego terminu dotrzymał, składając wniosek o wznowienie dopiero 14 stycznia 2020 r., gdy budowa była już w znacznym stopniu zaawansowania. Organ odwoławczy wskazał, że prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie ponownie przeanalizował czy skarżący zachował termin do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania i stwierdził, że stanowisko Starosty Biłgorajskiego, iż W. O. ww. terminu nie zachował, jest prawidłowe.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że badanie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest dokonywane w wstępnej fazie tego postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), o tyle nie można wykluczyć dalszej analizy tej przesłanki, na kolejnym etapie postępowania. Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy organ nabiera wątpliwości, co do zachowania terminu w świetle zebranego właśnie w tej fazie materiału dowodowego, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Co prawda uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie powinno skutkować odmową wznowienia postępowania, jednakże jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności, może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a.
W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tzn. zdjęć fotograficznych załączonych do skargi przedstawiających stan tablicy informacyjnej terenu budowy dz. nr [...], wg stanu na dzień 11.09.2023 r., oraz 17.07.2023 r., celem wykazania, że nie jest ona utrzymywana w należytym stanie, co powoduje, że nie można uznać, iż w okresie od maja - grudnia 2019 r., mogła ona stanowić źródło wiedzy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 148 § 2 k.p.a., w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, oraz nieustalenie w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, a w efekcie przyjęcie, iż postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż uchybił miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bo już w maju 2019 r. miał możliwość dowiedzenia się o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z tablicy informacyjnej umieszczonej na terenie budowy, podczas gdy w owym czasie nie dowiedział się o decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem z przyczyn osobistych nie interesował się budową, nie miał wiedzy czy tablica w ogóle znajduje się na terenie budowy, w jaki sposób została wypełniona, a tym bardziej nie zapoznał się z jej treścią.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że stanowisko organu pomija podstawową kwestię, a mianowicie fakt, iż w momencie, gdy podjął starania celem ustalenia, czy dla robót budowlanych realizowanych na działce sąsiedniej wydane zostało pozwolenie na budowę, a także czego ono dotyczyło, tablica informacyjna nie pozwalała na pozyskanie owej wiedzy, co zmusiło go, aby w tym celu złożyć wniosek o udzielenie informacji publicznej, co nastąpiło w dniu 19 grudnia 2019 r.
Skarżący wskazał, że to, iż wcześniej miał możliwość zapoznania się z treścią tablicy informacyjnej, jak twierdzi organ I instancji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, i że w maju 2019 r. zawierała ona informację o decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że zapoznał się z jej treścią (w owym czasie realizacja inwestycji z przyczyn osobistych pozostawała poza zakresem jego głębszego zainteresowania).
Zdaniem skarżącego to, że w maju inwestor rozpoczął budowę, nie oznacza, iż w tym okresie czasu wiedział, że uzyskał on na ten cel decyzję, czego ona dotyczyła, lub też jaki organ mu ją wydał. Tych informacji zaczął poszukiwać dopiero końcem 2019 r., bowiem jak słusznie wskazał Wojewoda, wówczas budynek znajdował się w stanie surowym otwartym, z dachem przykrytym blachą, a rozmiar inwestycji, oraz generowane przez nią przesłanianie jego nieruchomości, do spowodowało, że podjął próbę ustalenia, który organ (i czy w ogóle) wydał zgodę na budowę spornej inwestycji.
Dalej skarżący podniósł, że organ daje wiarę inwestorowi i kierownikowi budowy w zakresie zamieszczenia i sposobu wypełnienia tablicy informacyjnej, ale jednocześnie pomija fakt, że ich twierdzenia są stronnicze i nierzetelne, co potwierdza zalegające w aktach sprawy zdjęcie tablicy informacyjnej, na której brak jest wymaganych przepisami danych. Tablica informacyjna winna być należycie wypełniona przez cały czas trwania procesu inwestycyjnego, a tak nie było, czego organ zdaje się nie zauważać i pomija ocenę tego faktu w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ uznaje, że skoro w dniu 6 maja 2019 r. zrobiono zdjęcie tablicy informacyjnej, która była należycie wypełniona, to skarżący się z nią zapoznał i od tego momentu zaczął biec termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącego organ winien mieć na uwadze, że tablica informacyjna nie była utrzymywana w należytym stanie (co potwierdza przedłożona przez niego do akt sprawy dokumentacja fotograficzna), a tym samym mógł się nie zapoznać z jej treścią, co wymusiło na nim złożenie wniosku o dostęp do informacji publicznej w dniu 19 grudnia 2019 r.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że możliwość zapoznania się z tablicą informacyjną nie jest tożsama z dowiedzeniem się o decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 148 § 2 k.p.a. stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od dnia gdy miała możliwość dowiedzenia się o decyzji.
W ocenie skarżącego całkowicie niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że nie zachował terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, pomimo, iż wznawiając w roku 2020 r. postępowanie powyższe nie budziło wątpliwości Starosty oraz Wojewody.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 23 sierpnia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia 28 czerwca 2023 r., którą umorzono postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek W. O. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Biłgorajskiego z dnia 26 maja 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.
Decyzje te podjęto w trybie postępowania nadzwyczajnego zainicjowanego przez skarżącego, w którym wskazano podstawę wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W tym miejscu wskazać należy, że tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Może się ono toczyć dopiero po wydaniu przez właściwy organ (art. 150 § 1 k.p.a.) postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), który to akt stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie można wznowić bądź z urzędu bądź też na wniosek strony, z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).
Należy również podkreślić, że złożenie podania o wznowienie postępowania nie powoduje automatycznie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Po wpłynięciu do organu podania o wznowienie postępowania organ ten dokonuje jego analizy pod kątem tego, czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a., dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, czy nie zawiera innych braków formalnych, czy wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania bądź w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Dopiero wystąpienie powyższych przesłanek łącznie, obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast w przypadku gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a.
Zasadą ustaloną w art. 148 § 1 k.p.a. jest to, że strona wnosi podanie w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Wyjątek stanowi sytuacja, w której podanie o wznowienie postępowania jako przyczynę wznowienia podaje przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle bowiem art. 148 § 2 k.p.a. podanie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Podstawowe znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania ma zatem ustalenie daty powzięcia przez stronę wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia oraz daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji, a następnie daty wystąpienia przez nią z podaniem.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie to strona winna wykazać, że termin ten zachowała, jednakże nie może to jednocześnie zwalniać organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (vide: wyrok NSA z 21 marca 2012 r. I OSK 463/11 – dostępny w bazie LEX nr 1145113). Organ dokonuje bowiem weryfikacji terminowości podania o wznowienie z urzędu. W tej sytuacji wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi o rażącym naruszeniu przez organ prawa, godzącym we wspomnianą wyżej zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (vide: wyroki NSA z dnia 25 października 2018 r., I OSK 2816, LEX nr 2582224, z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 376/18 – dostępny w bazie LEX nr 2774288).
W niniejszej sprawie wskazać należy, że postanowieniem z dnia 21 stycznia 2020 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie. Na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2022 r., II OSK 1707/21 Starosta Biłgorajski przeprowadził postępowanie w zakresie zachowania przez skarżącego terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania.
Organ I instancji uznał, że skarżący mógł dowiedzieć się o wydanej decyzji na podstawie tablicy informacyjnej umieszczonej w linii ogrodzenia, w miejscu widocznym i pozwalającym na jej odczytanie. Starosta uznał, że strona wiedziała zatem o pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę już 6 maja 2019 r., a wniosek o wznowienie złożyła dopiero 14 stycznia 2020 r. w momencie gdy budynek był już w stanie surowym otwartym z więźbą dachową pokrytą blachą i w związku z powyższym W. O. nie zachował ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, zatem wobec błędnie wszczętego postępowania wznowieniowego umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stanowisko organu I instancji podzielił Wojewoda Lubelski w zaskarżonej decyzji.
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska organów.
Wskazać należy, że z art. 148 § 2 k.p.a. wynika, że bieg terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest zatem to, aby do strony postępowania dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Należy również podkreślić, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji (vide: wyroki NSA z 10 marca 2006 r., II OSK 622/05, z 15 maja 2008 r. II OSK 547/07, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Istotne jest bowiem, aby strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o samym fakcie istnienia decyzji. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania, tj. przede wszystkim odnośnie nazwy organu, który wydał decyzję oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., III SA/Kr 1354/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2015 r., II SA/Gd 149/15, dostępne w CBOSA).
Wykazanie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., powinno, zdaniem Sądu, sprowadzać się do przedstawienia takich dowodów, z których będzie niezbicie wynikało, z jednej strony, w jakim konkretnie dniu rozpoczął bieg termin do wniesienia podania o wznowienia postępowania, a z drugiej, że wskazana w podaniu data nie jest dowolna. Pomimo tego, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie, to jednak organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dochowania terminu, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., I OSK 502/18, dostępny na stronie jw.).
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu nie wykazano, aby wnioskodawca w dniu 6 maja 2019 r. zapoznał się z treścią tablicy informującej m.in. o wydaniu decyzji Starosty Biłgorajskiego z dnia 26 maja 2017 r. Nadto wskazać należy, że w świetle obowiązujących przepisów, w tym także rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953), nie ma podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Tym samym nie jest możliwe przyjęcie za organem, że skarżący w dniu 6 maja 2019 r. tj. w dniu wywieszenia tablicy informacyjnej dowiedział się o wydaniu decyzji Starosty Biłgorajskiego z dnia 26 maja 2017 r.
O tym, że skarżący nie wiedział czy i jaka decyzja odnośnie prowadzonych robót budowlanych została wydana, względnie czy budowa odbywa się na podstawie decyzji, świadczy zwrócenie się przez W. O. z wnioskiem z dnia 19 grudnia 2019 r. do Starostwa Powiatowego w Biłgoraju o podanie informacji czy dla obiektu budowlanego w B. przy ul. P. na działce nr [...] zostało wydane pozwolenie na budowę. Pismem z dnia 27 grudnia 2019 r. organ udzielił skarżącemu informacji w sprawie wydanego pozwolenia na budowę dla inwestycji na przedmiotowej działce. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 31 grudnia 2019 r. Zdaniem Sądu powyższą datę należy uznać jako początek terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Jak wynika z wpisu z dziennika budowy z dnia 28 grudnia 2019 r., budynek na działce inwestycyjnej znajdował się w stanie surowym otwartym z dachem przykrytym blachą, plac budowy zabezpieczono, a roboty przerwano na okres zimowy. Powyższe nie uzasadnia twierdzenia, że w tej dacie skarżący wiedział o wydanej decyzji. W owym czasie mógł wiedzieć, że trwają roboty budowlane, jednak nie ma to nic wspólnego z wiedzą o treści decyzji w znaczeniu, jakie nadaje temu sformułowaniu art. 148 § 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu organy obu instancji nie wykazały, że skarżący w innej dacie niż 31 grudnia 2019 r. wiedział o wydaniu decyzji, która zakończyła postępowanie, którego wznowienia żąda. Nie ma w aktach sprawy żadnego innego dowodu, z którego mogłaby wynikać inna, (wcześniejsza) data "dowiedzenia się" przez skarżącego o spornej decyzji.
Należy podkreślić, że wiedzy o decyzji nie można domniemywać. Ustalenie terminu dowiedzenia się o decyzji innego, niż twierdzi strona wnioskująca o wznowienie, nie może nastąpić na podstawie nie skonfrontowanych z nią domniemań. Zostało to potwierdzone bez wątpliwości w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. II OSK 168/18, LEX nr 2778151, w którego uzasadnieniu wyrażono pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Otóż NSA wskazał, że: "Organ administracji ma obowiązek ustalić, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś kiedy mogła dowiedzieć się o jej wydaniu. Okoliczność, że na działce sąsiadującej z działką osoby wnioskującej o wznowienie postępowania trwała budowa, o której osoba ta wiedziała oraz, że na terenie budowy była w widocznym miejscu tablica informacyjna zwierająca m.in. dane o pozwoleniu na budowę świadczy wyłącznie o tym, że osoba ta mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie zaś, że o decyzji tej wiedziała. Aby skutecznie zakwestionować wskazany przez osobę wnioskującą o wznowienie postępowania termin dowiedzenia się o wydaniu decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy jednoznacznie wykazać, że osoba ta dowiedziała się o wydaniu decyzji w innym, niż przez nią wskazywany, terminie. Samo wykazanie, że strona mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji w innym terminie jest niewystarczające do zakwestionowania twierdzenia strony o tym kiedy dowiedziała się ona o decyzji. Jeśli twierdzeń strony nie można skutecznie zakwestionować, to organ administracji ustalając termin dowiedzenia się o decyzji powinien oprzeć się na twierdzeniach osoby wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego".
W świetle powyższego orzecznictwa Sąd uznał, że złożenie wniosku przez W. O. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Biłgorajskiego z dnia 26 maja 2017 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w dniu 14 stycznia 2020 r. nastąpiło z zachowaniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.
Mając na względzie powyższe rozważania ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobligowany będzie do ponownego badania czy zachodzą przesłanki do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. K. pozwolenia na budowę. Podstawowe znaczenie dla sprawy będzie mieć ustalenie zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy Prawo budowalne oraz przepisami techniczno-budowlanymi, a także przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z powyższym, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi (pkt II sentencji wyroku).
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej, a skarżący nie zażądał w przewidzianym przepisami terminie rozpoznania sprawy na rozprawie.