II SA/Lu 975/23

II SA/Lu 975/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Jakub Polanowski /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 20
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. K. i P. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 31 sierpnia 2023 r., znak: IF-VII.7840.2.17.2023.PK, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 31 sierpnia 2023 r., znak: IF-VII.7840.2.17.2023.PK, Wojewoda Lubelski (dalej: organ odwoławczy, Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej także: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania P. K. i D. K. (dalej: inwestorzy, skarżący), utrzymał w mocy decyzję Starosty Łęczyńskiego (dalej: organ pierwszej instancji, Starosta) z 2 czerwca 2023 r., znak: BA.6740.57.6.2021.VIII, nr 142/23, odmawiającą inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej z instalacjami zewnętrznymi: wlz kablowym oraz kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem ścieków na działkach nr ewid. [...] i [...] w W. , gmina Milejów.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że 24 lutego 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek inwestorów o pozwolenie na budowę opisanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Do wniosku dołączyli oświadczenie o braku możliwości przyłączenia do sieci ciepłowniczej, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i 4 egzemplarze projektu budowlanego. 10 marca 2021 r. Starosta wezwał skarżących do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wypełnionego zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 sierpnia 2016 r. 15 marca 2021 r. inwestorzy uzupełnili to oświadczenie.
Starosta postanowieniem z 14 kwietnia 2021 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym w terminie do 12 maja 2021 r. Organ ten stwierdził m.in., że działki nr ewid. [...] i [...] usytuowane są na obszarze Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego, a projektowany budynek mieszkalny zlokalizowano z naruszeniem z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały nr XIV/216/2016 Sejmiku Województwa Lubelskiego z 28 stycznia 2016 r. w sprawie Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Lub. poz. 932; dalej także: uchwała nr XIV/216/2016), który stanowi że na obszarze Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że projekt budowlany winien być sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935).
29 kwietnia 2021 r. inwestorzy częściowo uzupełnili wskazane nieprawidłowości, podając że brak zmiany lokalizacji projektowanego w obrębie istniejącego siedliska budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynika z tego, że zmiana lokalizacji i tak nie pozwoli na spełnienie niespójnie nakładających się na siebie i wzajemnie wykluczających się zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milejów, zatwierdzonego uchwałą nr IV/14/02 Rady Gminy Milejów z 23 grudnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2003 r. nr 13, poz. 787 ze zm.; dalej także: plan miejscowy, plan, m.p.z.p.) i uchwały nr XIV/216/2016. 7 maja 2021 r. wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Postanowieniem Starosty z 10 maja 2021 r. zawieszono postępowanie w sprawie. Inwestorzy 30 maja 2023 r. przedłożyli Staroście pozytywną opinię Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych Oddział w Lubartowie (dalej: ZLPK) z 15 maja 2023 r. dotyczącą projektowanej inwestycji i wnieśli o podjęcie postępowania, co nastąpiło postanowieniem Starosty z 2 czerwca 2023 r.
Starosta decyzją z 2 czerwca 2023 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 26 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), odmówił inwestorom pozwolenia na budowę, zgodnie z ich wnioskiem. Stwierdził, że kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje możliwość lokalizacji budynku w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki Wieprz. Według obowiązującego m.p.z.p. ww. działki znajdują się na obszarze oznaczonym symbolami MR - terenach zabudowy zagrodowej oraz RP - terenach upraw polowych. Działki te położone są w granicach Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie z obowiązującą uchwały nr XIV/216/2016 Sejmiku Województwa Lubelskiego, na obszarze Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek ma być zlokalizowany w odległości 66,5 m od granicy działki nr ewid.[...], która w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako WP - wody płynące i stanowiące teren rzeki Wieprz. Odległość od linii brzegu ww. rzeki wynosi 75-80 m. Lokalizacja obiektu narusza zatem zakaz, o którym mowa wyżej. W ocenie Starosty, przedłożona pozytywna opinia Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych w zakresie omawianej inwestycji pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie z § 16 pkt 5 lit. a uchwały nr XXXII/489/2021 Sejmiku Województwa Lubelskiego z 20 grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2022 r. poz. 78; dalej także: plan ochrony dla NPK) wynika, że zakaz zabudowy w pasie 100 metrów od brzegów rzek nie dotyczy działek, które były przeznaczone pod zabudowę w m.p.z.p., lecz niespójność między tym aktem a § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały nr XIV/216/2016 nie ma wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo organ ten wskazał, że zgodnie z § 8 pkt 2 m.p.z.p. warunki obowiązujące w strefach ustanowionych w celu ochrony środowiska i przyrody oraz krajobrazu i dóbr kultury zawarte w rozdziale II § 11 i 12 mają pierwszeństwo przed zasadami zagospodarowania terenu zawartym w § 16-24 rozdziału III (to jest zasadami zagospodarowania terenów według rodzajów przeznaczenia). Zgodnie z dyspozycją § 11 pkt 1 lit. a planu miejscowego, na obszarze znajdującym się w granicach Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego obowiązują zasady i ograniczenia wynikające z aktualnie obowiązującego aktu prawnego ustanawiającego tę formę ochrony przyrody.
W odwołaniu od decyzji Starosty inwestorzy wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wypisu i wyrysu z m.p.z.p. z 4 listopada 2019 r., znak: IPR.6727.117.2019.W, na fakt przeznaczenia opisanych działek w dacie uchwalenia planu. Zarzucili naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a) uchwały nr XIV/216/2016, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z aktami prawa miejscowego, w sytuacji gdy § 16 pkt 5 lit. a planu ochrony dla NPK dopuszcza zabudowę w pasie o szerokości 100 m od brzegów wód powierzchniowych na terenach pod zabudowę w m.p.z.p. obowiązujących w dniu wejścia w życie przepisów planu ochrony, na których spełnienie powyższego wymagania uniemożliwiłoby lokalizację dopuszczonej zabudowy w m.p.z.p. Dodatkowo zarzucili naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy nałożony w pkt. 1 postanowienia Starosty z 14 kwietnia 2021 r. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym pozbawiony był podstaw. Podnieśli (odmiennie niż we własnym piśmie z 4 maja 2021 r.), że wskazana w projekcie lokalizacja budynku jest zgodna z m.p.z.p., co potwierdza pismo ZLPK 15 maja 2023 r. Plan miejscowy przewiduje dla tych działek tereny zabudowy zagrodowej MR, co nie zostało przez organ pierwszej instancji podważone. Z kolei z § 16 pkt 5 lit a planu ochrony dla NPK wynika, że ogranicza się powstanie budynków w sąsiedztwie wód - 100 m od brzegów wód powierzchniowych, co nie dotyczy to działek przeznaczonych pod zabudowę w m.p.z.p. obowiązujących w dniu wejścia przepisów planu ochrony, na których spełnienie tych wymagań uniemożliwiłoby lokalizację zabudowy dopuszczonej w m.p.z.p. Zestawiając ten przepis i § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a) uchwały nr XIV/216/2016 skarżący stwierdzili, że nie zachodzi między nimi kolizja w zakresie stosowania, gdyż pierwszy z przepisów jedynie precyzuje regulację wcześniej uchwaloną. Przyjmując stanowisko co do sprzeczności regulacji, Starosta powinien zastosować zasadę kolizyjną lex posterior derogat legi priori lub lex specialis derogat legi generali. Starosta nie zauważył wzajemnego uzupełnienia się tych regulacji i jednocześnie nie zastosował żadnej ze wskazanych reguł kolizyjnych, po czym bez racjonalnego uzasadnienia przyjął tylko normę wynikającą z uchwały nr XVI/216/2016. Natomiast powinien był zastosować wyjątek od zakazu zlokalizowania budynku w pasie 100 m od brzegu rzeki.
Utrzymując w mocy decyzję Starosty, Wojewoda stwierdził, że art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek zbadania, czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie objętym wnioskiem bądź z decyzją o warunkach zabudowy. Inwestycja ta winna odpowiadać swoimi parametrami, usytuowaniem i przeznaczeniem ustaleniom planu bądź decyzji. W dalszej perspektywie istota tej regulacji sprowadza się do zachowania ładu przestrzennego i gwarancji, iż zamierzenie budowlane będzie się wpisywało w zastany w otoczeniu stan faktyczny. Ustalony planem miejscowym ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), gdyż winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to ten plan. Realizacja jego postanowień w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi też gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego.
Wojewoda wyjaśnił, że na terenie planowanej inwestycji znajduje się gęsta zabudowa zagrodowa - dom mieszkalny oraz budynki gospodarcze. Budowę budynku mieszkalnego zaprojektowano w miejscu istniejącego budynku gospodarczego (drewnianej stodoły). Działki inwestorów nr ewid. [...] i [...] znajdują się w terenie, który w planie miejscowym oznaczono symbolem MR – teren zabudowy zagrodowej i RP - teren upraw polowych. Organ odwoławczy przywołał przepisy: § 17 ust. 7 i § 20 ust. 1 planu miejscowego; § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a) uchwały nr XIV/216/2016; art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.; dalej: u.p.o.ś.); art. 16 ust. 1 i ust. 3 oraz 18 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336; dalej także: u.o.p.); § 1 pkt 1, § 15, § 16 ust. 2 lit. e) i ust. 5 lit. a) uchwały nr XXXII/489/2021. Następnie organ podkreślił, że plan ochrony, ustanowiony uchwałą nr XXXII/489/2021, nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, nie może zatem stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych. Postanowienia planu ochrony nie stanowią źródła prawa dla organów administracji rozstrzygających w sprawach obywateli. Z tego powodu nie ma, w niniejszej sprawie zastosowania zasada lex posterior derogat legi priori ani zasada lex specialis derogat legi generali, ani nie zachodzi kolizja w zastosowaniu obu uchwał. Ich charakter jest bowiem odmienny. Pierwsza uchwała (plan miejscowy) jest aktem prawa miejscowego zawierającym normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym skierowane do nieoznaczonego adresata i ogłoszona w trybie właściwym dla tego typu aktów w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Plany ochrony parków krajobrazowych stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego, o czym mówi § 15 i § 16 uchwały nr XXXII/489/2021. Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, są adresowane do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i w sprawach pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu, bez wpływu na wynik sprawy jest przedłożona przez inwestorów pozytywna opinia ZLPK z 15 maja 2023 r. Z pisma tego wynika, że inwestycja powinna być zgodna z uchwałą nr XIV/216/2016, a ten warunek nie został w sprawie spełniony. Niezasadne są też zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a) uchwały nr XIV/216/2016 i § 16 pkt 5 lit. a) uchwały nr XXXII/489/2021, gdyż rozstrzygające w indywidualnych sprawach organy związane są treścią przepisów obowiązujących planów miejscowych, które mają moc wiążącą erga omnes. Prawidłowo wezwano też inwestorów postanowieniem z 14 kwietnia 2021 r. do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w zakresie zlokalizowania budynku w pasie o szerokości 100 m od linii brzegu rzeki. Postanowienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie może mieć charakteru ogólnego i niedookreślonego. Uwzględniając dokonaną analizę okoliczności rozpoznawanej sprawy, wobec planowanego zamierzenia inwestorów sprzecznego z treścią § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały nr XIV/216/2016, organ pierwszej instancji nie miał innej możliwości jak wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
W skardze do Sądu skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody, zarzucili naruszenie:
1) art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy przepisu § 16 pkt 5 lit. a) planu ochrony dla NPK, z którego wynika ograniczenie zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów wód powierzchniowych, w sytuacji, gdy przepis § 17 ust. 7 m.p.z.p. dopuszcza lokalizowanie zabudowy w tym obszarze, a tym samym naruszenie zasady praworządności;
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
3) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) Prawa budowlanego w zw. z § 17 ust. 7 m.p.z.p. poprzez odmowę wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...], w sytuacji gdy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. i wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w § 16 pkt 5 lit. a) planu ochrony dla NPK;
4) art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy nałożony w punkcie 1 postanowienia Starosty z 14 kwietnia 2021 r. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym pozbawiony był podstaw;
5) § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a) uchwały nr XIV/216/2016 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany przewidujący zabudowę na działkach nr [...] i [...] nie jest zgodny z aktami prawa miejscowego w zakresie budowy nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegu rzeki, w sytuacji gdy § 16 pkt 5 lit. a) planu ochrony dla NPK dopuszcza zabudowę w odległości mniejszej niż 100 m od brzegów wód powierzchniowych na terenach przeznaczonych pod zabudowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie przepisów planu ochrony, na których spełnienie powyższego wymagania uniemożliwiłoby lokalizację zabudowy dopuszczonej w m.p.z.p.;
6) art. 20 ust. 4a pkt 3 u.o.p. poprzez nieuprawnione uznanie, że § 16 pkt 5 lit. a) planu ochrony dla NPK w części modyfikującej zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegu rzeki nie jest aktem prawa miejscowego.
W uzasadnieniu skargi podkreślone zostało, że jak wynika z m.p.z.p., część działek nr [...] i nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową. W odniesieniu do tych działek plan miejscowy został uchwalony uchwałą Rady Gminy Milejów z 23 grudnia 2002 r. Tym samym w dacie wejścia w życie przepisów planu ochrony (zgodnie z § 3 uchwały nr XXXII/489/2021 nastąpiło to 1 października 2022 r.) na tym gruncie obowiązywało wskazane wyżej przeznaczenie. Organy nie stwierdziły niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego z m.p.z.p. Skoro zatem zastosowanie zakazu lokalizowania budynku w pasie o szerokości 100 m od linii brzegu rzeki uniemożliwiłoby zrealizowanie zabudowy przewidzianej przez m.p.z.p., w świetle § 16 pkt 5 lit. a) planu ochrony, wyłączone jest stosowanie zakazu zabudowy w odniesieniu do lokalizacji budynku przewidzianego w projekcie. Zestawienie § 16 pkt 5 lit a) planu ochrony i § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a) uchwały nr XIV/216/2016 pozwala stwierdzić, że nie zachodzi między nimi kolizja w zakresie stosowania. Pierwszy z nich precyzuje, uzupełnia regulację wcześniej uchwaloną. Jeśli nawet organ pierwszej instancji doszedłby do przekonania, że powyższe regulacje pozostają w sprzeczności, do jej usunięcia wystarczyłoby zastosowanie normy kolizyjnej lex posterior derogat legi priori. Mając na względzie zakres regulacji usprawiedliwione wydaje się również uznanie planu ochrony jako lex specialis w stosunku do uchwały nr XIV/216/2016, co pozwoliłoby zastosować regułę lex specialis derogat legi generali.
Zdaniem skarżących, obie regulacje mają charakter aktów prawa miejscowego (w odniesieniu do planu ochrony dla NPK potwierdza to art. 20 ust. 4a pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 lit. a) u.o.p.) o jednakowej mocy prawnej, co wyłącza zastosowanie reguły lex superior derogat legi inferiori. Pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy § 16 pkt 5 lit. a) planu ochrony dla NPK doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a) uchwały nr XIV/216/2016 poprzez brak ustalenia prawidłowego zakresu zakazu zabudowy, co doprowadziło do pozbawionej podstaw odmowy wydania pozwolenia na budowę. Takie zaniechanie stanowiło jednocześnie naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.).
Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 20 ust. 4a pkt 3 u.o.p., plan ochrony dla parku krajobrazowego, w części dotyczącej wprowadzenia zakazów lokalizowania nowych obiektów budowlanych jest aktem prawa miejscowego. § 16 pkt 5 lit. a) planu ochrony dla NPK stanowi o takim zakazie w pasie o szerokości 100 m od brzegów wód powierzchniowych, precyzując jednocześnie w zdaniu drugim jego zakres, poprzez wyłączenie gruntów przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych obowiązujących w dniu wejścia przepisów planu ochrony, na których spełnienie tych wymagań uniemożliwiłoby lokalizację zabudowy dopuszczonej w tych planach. Wobec powyższego, zdaniem skarżących, zasadne jest twierdzenie, że plan ochrony dla NPK w części ograniczającej zakaz, tj. § 16 pkt 5 lit. a) zd. 2, ma charakter prawa miejscowego. Nie można bowiem zaprzeczyć, że przepis ten dotyczy wprowadzenia zakazu zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda, popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), albowiem Wojewoda wniósł o to w odpowiedzi na skargę, a skarżący w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia ich o tym wniosku nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.
Skarga nie jest zasadna.
W sprawie jest poza sporem, że działki inwestorów nr ewid. [...] i [...], na których przewidziano budowę opisanego na wstępie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowane są w obszarze Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały nr XIV/216/2016 Sejmiku Województwa Lubelskiego z 28 stycznia 2016 r. w sprawie Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego, na obszarze Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Projektowany budynek mieszkalny zlokalizowano z naruszeniem tej odległości. Poza sporem jest też, że wspomniane działki położone są w Obszarze Natura 2000-Dolina Środkowego Wieprza, o jakim mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 20 września 2019 r. w sprawie specjalnego obszaru ochrony siedlisk Dolina Środkowego Wieprza (PLH60005) (Dz.U. z 2019 r. poz. 2053).
Skarżący twierdzą, że powyższy zakaz, wynikający z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały nr XIV/216/2016, nie ma zastosowania w sprawie, gdyż pierwszeństwo zastosowania w tym przypadku ma § 16 pkt 5 lit. a planu ochrony dla NPK, który dopuszcza zabudowę w pasie o szerokości 100 m od brzegów wód powierzchniowych. Ich zdaniem, wynika to z tego, że teren obejmujący działki inwestorów przeznaczony jest pod zabudowę w m.p.z.p., a spełnienie zakazu zabudowy w pasie o szerokości 100 m od brzegów wód powierzchniowych uniemożliwiłoby lokalizację tej zabudowy. Organ uważa natomiast, że plan ochrony dla NPK nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, nie może zatem stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych. Dlatego wobec sprzeczności zamierzonej inwestycji z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały nr XIV/216/2016 organ pierwszej instancji zmuszony był odmówić pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do tej spornej w sprawie kwestii, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zbyt daleko idące jest stanowisko Wojewody, że plan ochrony dla parku krajobrazowego ze swej istoty nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, nie może zatem stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych. Jak trafnie podniesiono w skardze, zgodnie z art. 20 ust. 4a u.o.p., plan ochrony dla parku krajobrazowego jest aktem prawa miejscowego, w części dotyczącej: 1) określenia granic stref, o których mowa w ust. 4 pkt 7, 2) wykazu obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturowym, o których mowa w ust. 4 pkt 8, 3) wprowadzenia zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1a. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1a u.o.p., w parku krajobrazowym, w strefach ochrony krajobrazów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7, dla terenów: 1) objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadza się zakazy: a) lokalizowania nowych obiektów budowlanych, b) zalesiania; 2) nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadza się zakazy: a) lokalizowania nowych obiektów budowlanych, b) lokalizowania nowych obiektów budowlanych odbiegających od lokalnej formy architektonicznej, c) lokalizowania nowych obiektów budowlanych o wysokości przekraczającej 2 kondygnacje lub 7 m, d) zalesiania.
Zgodnie z § 2 ust. 1 planu ochrony dla NPK, przyrodniczymi, społecznymi i gospodarczymi uwarunkowaniami realizacji celów ochrony przyrody Parku, aktualnymi na dzień wejścia w życie planu ochrony parku są, m.in. uwarunkowania wynikające z zapisów uchwały nr XIV/216/2016, ze szczególnym uwzględnieniem zakazów obowiązujących w Parku.
Przepis § 16 pkt 5 lit. a planu ochrony dla NPK stanowi: "Ustalenia Planu ochrony do uwzględnienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla terenów zainwestowanych, dotyczące eliminacji zagrożeń wewnętrznych, obowiązujące na terenie całego Parku w granicach gmin Łęczna, Milejów, Puchaczów, Spiczyn i Trawniki lub wskazanych stref obejmują - dla wszystkich obszarów przeznaczonych pod zabudowę (strefy BM_VI_1, BM_VI_2): wprowadzanie nieprzekraczalnych linii zabudowy ograniczających powstawanie budynków w pasach przyskarpowych (50 m od górnej krawędzi skarpy), w sąsiedztwie lasów (co najmniej 12 m od gruntów leśnych) oraz wód (100 m od brzegów wód powierzchniowych) oraz innych cennych elementów przyrodniczych czy form rzeźby terenu. Nie dotyczy to działek przeznaczonych pod zabudowę w MPZP obowiązujących w dniu wejścia w życie przepisów Planu ochrony, na których spełnienie tych wymagań uniemożliwiłoby lokalizację zabudowy dopuszczonej w MPZP".
Cytowany § 16 pkt 5 lit. a planu ochrony dla NPK wprowadza zakazy obowiązujące na obszarze tego parku krajobrazowego, które powinny być uwzględnione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Określa on ustalenia, które właściwe organy prawodawcze gmin powinny inkorporować do treści uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zważywszy jednak na to, że te ustalenia wprowadzają zakazy zabudowy (oraz wyjątek od tych zakazów), to z mocy art. 20 ust. 4a pkt 3 u.o.p. w tym zakresie plan ochrony dla NPK stanowi akt prawa miejscowego.
Z uwagi na treść normy z § 16 pkt 5 lit. a planu ochrony dla NPK, ma ona charakter wiążący – jak wspomniano – wyłącznie w zakresie postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których postanowienia, po wejściu w życie planu ochrony dla NPK, należy unormować tak, aby odpowiadały treści analizowanego przepisu.
Dokonując wykładni tego przepisu planu ochrony dla NPK należy zwrócić uwagę, że jak jednoznacznie wynika z jego brzmienia, zawiera on normę prawną adresowaną do organów powołanych do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Parku. Skierowana jest ona zatem do organów władzy publicznej. Adresatem tej normy nie są natomiast jednostki, w tym właściciele nieruchomości położonych na terenie Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego. W związku z tym właściciele ci nie mają zasadniczo możliwości wysuwania na ich podstawie jakichkolwiek roszczeń, co wynika z treści tej normy.
Inaczej mówiąc analizowany przepis planu ochrony dla NPK wskazuje, jaki powinien być stan przezeń postulowany i wymaga podjęcia stosownych działań przez właściwe organy stanowiące gmin bądź ewentualnie przez organy nadzoru. Dlatego w tym sensie, zdaniem Sądu, rację ma organ odwoławczy, gdy wskazuje, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, nie można – opierając się na przywołanych przez stronę skarżącą regułach inferencyjnych – uznać, że w sprawie nie znajduje zastosowania powołany wyżej § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a) uchwały nr XIV/216/2016, który uniemożliwia realizację projektowanej inwestycji.
Niezależnie od tego, co wskazano wyżej, zauważyć należy, że wprowadzony w zdaniu drugim omawianego § 16 pkt 5 lit. a planu ochrony dla NPK wyjątek od zakazu zabudowy w pasie o szerokości 100 m od brzegów wód powierzchniowych na terenie parku, odnosi się do "dziatek przeznaczonych pod zabudowę w MPZP obowiązujących w dniu wejścia wżycie przepisów Planu ochrony, na których spełnienie tych wymagań uniemożliwiło by lokalizację zabudowy dopuszczonej w MPZP".
Wymaga natomiast podkreślenia, że wbrew twierdzeniom strony, nie można przyjąć, że organy w niniejszej sprawie organy nie stwierdziły niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego z m.p.z.p., a zatem spełniono warunek zastosowania wyjątku o jakim mowa w § 16 pkt 5 lit. a zdanie drugie planu ochrony dla NPK.
Poza sporem jest, że działki inwestorów nr ewid. [...] i [...] znajdują się w terenie, który w planie miejscowym oznaczono symbolem MR – teren zabudowy zagrodowej i RP - teren upraw polowych, na których zgodnie z § 17 ust. 7 i § 20 ust. 1 m.p.z.p. – co do zasady – możliwa jest zabudowa.
Jednakże, jak prawidłowo wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z 2 czerwca 2023 r., plan miejscowy nie pozwala na realizację ww. inwestycji. Wynika to z tego, że zgodnie z § 8 pkt 2 m.p.z.p., określone w tym planie warunki obowiązujące w strefach ustanowionych w celu ochrony środowiska i przyrody oraz krajobrazu i kultury, zawarte w rozdziale II - § 11 i § 12, mają pierwszeństwo przed zasadami zagospodarowania terenu uregulowanymi w rozdziale III – od § 16 do § 24, to jest przed zasadami zagospodarowania poszczególnych terenów, zgodnie z ich przeznaczeniem.
Przepis § 11 pkt 1 lit. a) m.p.z.p., w brzmieniu ustalonym przez § 3 pkt 3 uchwały nr XXXI/189/21 Rady Gminy Milejów z 29 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Milejów (Dz. Urz. Woj. Lub. poz..3324), stanowi wyraźnie, że: "część obszaru gminy znajduje się w granicach Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego, w związku z czym obowiązują na tym obszarze zasady i ograniczenia wynikające z aktualnie obowiązującego aktu prawnego ustanawiającego tę formę ochrony przyrody".
W tym miejscu należy zauważyć, że przedłożony przez inwestorów w dniu 22 czerwca 2023 r. wraz z odwołaniem wypis i wyrys z m.p.z.p. nie jest aktualny na tę datę, gdyż sporządzony został 4 listopada 2019 r. i z tej przyczyny nie uwzględnia zmiany planu miejscowego dokonanej ww. uchwałą z 29 czerwca 2021 r., która weszła w życie 10 sierpnia 2021 r. (zob. 3-9 akt adm. II inst.).
Niewątpliwie zatem w świetle cytowanego § 11 pkt 1 lit. a) m.p.z.p., na obszarze znajdującym się w granicach Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego obowiązują zasady i ograniczenia wynikające z aktualnie obowiązującego aktu ustanawiającego tę formę ochrony przyrody. Oczywiste jest zaś, że aktem ustanawiającym formę ochrony przyrody na terenie działek inwestorów nr ewid. [...] i [...] w miejscowości W. , gmina Milejów, jest uchwała nr XIV/216/2016 Sejmiku Województwa Lubelskiego z 28 stycznia 2016 r. w sprawie Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego. Aktem tym nie jest natomiast plan ochrony dla NPK, gdyż jego istotą jest uchwalenie planu ochrony dla Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego, który to Park został ustanowiony wcześniej – uchwałą nr XIV/216/2016. Niekwestionowane jest zarazem, że § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a) tej ostatniej uchwały (aktu ustanawiającego NPK) wprowadza bezwzględny zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 od linii brzegów rzek.
Innymi słowy, obowiązujący w dacie wejścia w życie planu ochrony dla NPK, to jest w dniu 1 października 2022 r. (zob. § 3 uchwały nr XXXII/489/2021 Sejmiku Województwa Lubelskiego), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Milejów wskazuje jednoznacznie jako obowiązujące zakazy zabudowy wprowadzone przez akt ustanawiający Nadwieprzański Park Krajobrazowy – uchwałę nr XIV/216/2016 Sejmiku Województwa Lubelskiego z 28 stycznia 2016 r.
Jakkolwiek więc opisane działki inwestorów znajdują się, zgodnie ze szczegółowymi postanowieniami m.p.z.p. zawartymi w rozdziale III, na obszarze, na którym dopuszczona jest – co do zasady – zabudowa mieszkalna, to z uwagi na mające pierwszeństwo zastosowania w tym zakresie, w myśl § 8 pkt 2 m.p.z.p., postanowienia planu miejscowego regulujące warunki ustanowione w strefach ochrony środowiska i przyrody (§ 11 pkt 1 lit. a m.p.z.p.), prawidłowo stwierdził organ pierwszej instancji, że realizacja przedmiotowej inwestycja nie jest dopuszczalna w świetle przepisów planu miejscowego.
W konsekwencji, nawet przyjmując, jak twierdzą skarżący, że § 16 ust. 1 pkt 6 lit. a) planu ochrony dla NPK dopuszcza wyjątek od zakazu zabudowy w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, to wyjątek ten nie mógłby mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczyłby on wyłącznie do "działek przeznaczonych pod zabudowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie planu ochrony, na których spełnienie tych wymagań uniemożliwiłoby lokalizację zabudowy dopuszczonej w tych planach miejscowych". Taki zaś warunek, jak wskazano wyżej, niewątpliwie nie został spełniony w rozpoznawanej sprawie.
Wbrew zatem zarzutom skargi, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Milejów nie dopuszcza lokalizacji zabudowy zamierzonej przez inwestorów.
Z tych wszystkich powodów nie można zasadnie twierdzić, że pomiędzy § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały nr XIV/216/2016 oraz § 16 pkt 5 lit. a planu ochrony dla NPK, zachodzi kolizja, której rozwiązanie, poprzez zastosowanie powszechnie przyjętych reguł inferencyjnych, uzasadniałoby uwzględnienie wniosku skarżących i udzielenie im pozwolenia na budowę.
Do odmiennego stwierdzenia nie może prowadzić złożone przez inwestorów pismo ZLPK z 15 maja 2023 r. dotyczące projektowanej inwestycji (k. 17 akt adm. I inst.). Ma ono charakter jedynie niewiążącej opinii, a ponadto wyraźnie stwierdza, że projektowana inwestycja musi być zgodna z uchwałą nr XIV/216/2016. Pamiętać zaś trzeba, że § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a tej uchwały uniemożliwia realizację opisanego na wstępie budynku mieszkalnego w miejscu ustalonym przez inwestorów.
Wobec tego, że przepisy planu miejscowego oraz uchwały nr XIV/216/2016 nie pozwalają na zabudowę na działkach skarżących w odległości krótszej niż 100 m od linii brzegów rzek, nie budzi wątpliwości Sądu, że nie został w sprawie spełniony warunek zgodności przedłożonych przez skarżących projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). Przepisy art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 5 pkt 1 tej ustawy przesądzają zaś, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, tego postanowienia, organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie usunęli nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Starosty wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a zatem prawidłowo organ ten odmówił im zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę opisanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a Wojewoda zasadnie utrzymał w mocy tę decyzję. Niezasadny był więc również zarzut skarżących co do naruszenia przez organy zasady praworządności (art. 6 k.p.a.).
Ubocznie zauważyć należy, że także sami skarżący mieli świadomość opisanych wyżej nieprawidłowości, skoro w stanowiącym odpowiedź na postanowienie Starosty z 14 kwietnia 2021 r. piśmie z 4 maja 2021 r. stwierdzili, że nie podjęli żadnych działań "w kierunku zmiany lokalizacji projektowanego w obrębie istniejącego siedliska budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Brak działania wynika z faktu, że zmiana lokalizacji i tak nie pozwoli na spełnienie niespójnie nakładających się na siebie i wzajemnie wykluczających się zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwały nr XIV/216/2016" (k. 14 akt adm. I inst.).
Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.