II SA/Lu 95/04

II SA/Lu 95/04 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom
Jerzy Stelmasiak
Witold Falczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 116/05 - Wyrok NSA z 2005-10-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
art.47 e ust.1
Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asyst. sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2004 r. sprawy ze skargi E. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] nakładającą na E. i S. małżonków B. karę pieniężną w wysokości 172 563, 90 zł. za usunięcie 142 drzew z działki nr [...] przy ul. S. bez wymaganego zezwolenia.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 47e ust.1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079) władający nieruchomością są obowiązani utrzymywać we właściwym stanie drzewa i krzewy rosnące na nieruchomościach będących w ich władaniu. Obowiązek dbałości o drzewa i krzewy ustawodawca wzmacnia dodatkowym obowiązkiem uzyskania zezwolenia władzy administracyjnej na wycięcie drzewa lub krzewu i sankcjami pieniężnymi za wycięcie drzew albo krzewów bez zezwolenia albo za ich zniszczenie. Ustawowa ochrona nie obejmuje tylko drzew i krzewów wymienionych w art. 47e ust. 4 ustawy, wśród których są drzewa i krzewy młodsze niż pięcioletnie, drzewa i krzewy owocowe (z wyjątkami), drzewa i krzewy sadzone na plantacjach i takie, które stanowią przeszkody lotnicze. We wszystkich innych przypadkach legalne usunięcie drzew lub krzewów wymaga zezwolenia. W wypadku usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia właściwy organ administracji publicznej jest zobligowany wymierzyć administracyjną karę pieniężną (art. 47k ustawy). Wymierzenie tej kary jest obligatoryjne, a sankcjonowane w ten sposób przez ustawodawcę jest nie tylko usunięcie drzew lub krzewów ale też ich zniszczenie powodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystywaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności, a także zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją terenów zieleni, zadrzewień i drzew lub krzewów.
Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie wykazało, że na działce nr [...] przy ul. S. doszło do usunięcia drzew bez wymaganego prawem zezwolenia Burmistrza Miasta. Wycinka drzew trwała co najmniej od grudnia 2002 r. do końca stycznia 2003 r. kiedy to miały miejsce pierwsze oględziny i już wówczas na nieruchomości nie było ani ściętego drzewa, ani gałęzi, pozostały tylko pnie (karpy) w ziemi. Drzewa wycinali pracownicy firmy [...], należącej do S.B., wykonując jego polecenie. S.B. i jego żona E. są współużytkownikami tej nieruchomości. W toku całego postępowania wyjaśniającego mieli oni zagwarantowane prawo czynnego uczestnictwa w postępowaniu, począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w którym organ I instancji powiadomił ich również o skali problemu - a więc wstępnie ustalonej liczbie wyciętych drzew i wysokości potencjalnej kary pieniężnej.
Kolegium nie uznało za trafny zarzutu nie zapewnienia skarżącym prawa do wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego podzielając w tym względzie stanowisko organu I instancji. Powiadomił on skarżących o zakończeniu postępowania dowodowego i o prawie ustosunkowania się do jego wyników, skutecznie doręczając im pismo z dnia 12 czerwca 2003r. Nr SR.IV.7635/1-10/K/03 (doręczone 13.06.2003 r.). W zakreślonym w tym piśmie siedmiodniowym terminie S.B. złożył w organie I instancji dwa pisma – jedno zawierające wniosek o dołączenie do akt dwóch dokumentów dotyczących ochrony przeciwpożarowej i o powołanie rzeczoznawcy do ustalenia liczby i gatunków wyciętych drzew oraz drugie – zawierające propozycję odtworzenia drzewostanu i prośbę o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Po włączeniu do akt opinii biegłego, organ I instancji wezwał skarżących do zajęcia stanowiska już tylko wobec niej, co należy uznać za oczywiste, bo oprócz opinii biegłego materiał dowodowy w stosunku do zebranego na dzień 12 czerwca 2003 r. wzbogacił się tylko o dwa dokumenty złożone przez S.B., a więc znane jemu. Nie było natomiast żadnych racjonalnych powodów, by po raz drugi powiadamiać stronę o czymś, o czym już zostały powiadomione i z czego skorzystały w taki sposób, jaki uznały za właściwy. Dodać też trzeba, że zapewnienie możliwości zapoznania się z opinią biegłego miało postać nie tylko powiadomienia, ale przesłania do rąk skarżących egzemplarza opinii. Wszystko to prowadzi do wniosku, że w swoim postępowaniu organ I instancji nie tylko nie uchybił uprawnieniom procesowym stron, ale przestrzegał ich szczególnie starannie.
Kolegium uznało za należycie udowodnioną liczbę wyciętych drzew i ich gatunek. Podstawowym dowodem w tym zakresie jest opinia biegłego, którą organ w pełni uznał za miarodajną, skarżący zaś jej nie kwestionowali.
Kolegium nie uznało trafności argumentacji pełnomocnika skarżących, że S.B. polecił usunąć tylko drzewa uszkodzone z przyczyn naturalnych (np. połamane przez wichury) lub uszkodzone przez ciężki sprzęt budowlany. Po pierwsze taki motyw nie niweczy zarzutu bezprawnego działania, bo również na usunięcie drzew uszkodzonych (bez względu na przyczyny) trzeba mieć zezwolenie, a po drugie – zniszczenie drzew spowodowane przez sprzęt mechaniczny jest sankcjonowane przepisami o ochronie zieleni tak samo, jak usunięcie drzewa. Na tej samej płaszczyźnie Kolegium ocenia argumentację, że wycinka drzew była podyktowana wymogami ochrony przeciwpożarowej. Tego rodzaju powody mogłyby stanowić podstawę do ubiegania się o zezwolenie na usunięcie drzew, ale nie mogą spowodować zmiany w ocenie niniejszego stanu faktycznego, a więc tego, że 142 drzewa zostały wycięte bez zezwolenia.
Organ odwoławczy podkreślił, iż kara pieniężna za usunięcie drzew bez zezwolenia należy do kategorii tzw. deliktów administracyjnych, co oznacza, że jest wymierzana w razie zaistnienia takiego stanu faktycznego, z jakim ustawa wiąże odpowiedzialność. Bez znaczenia dla bytu tej odpowiedzialności pozostają pobudki czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewa, nie ma też znaczenia jej stan świadomości co do bezprawności takiego działania. Ze względu na taką konstrukcję odpowiedzialności prawnoadministracyjnej poza sferą oceny organów administracji publicznej pozostają również aspekty, na jakie zwrócił uwagę rzeczoznawca, a więc to, że wycinka drzew nie była dewastacją lecz została przeprowadzona fachowo.
Pomimo braku wad proceduralnych i prawidłowej pod względem merytorycznym oceny stanu faktycznego sprawy, Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia bowiem jej merytoryczne rozstrzygnięcie kolidowałoby z zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 KPA). Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji mogło być rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. Nr 162, poz. 1138). Wprawdzie porównując zasady ustalania kar i ich stawki jednostkowe we wskazanym akcie prawnym z aktualnie obowiązującym w tej materii rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew, można popaść w dylematy, które rozważał organ I instancji, gdyż stawki kar wzrosły znacznie, niemniej jednak zasady stosowania prawa każą opowiedzieć się za stosowaniem nowych przepisów.
Poprzedni akt wykonawczy (z 1998 r.) miał obowiązywać tak długo, aż wejdzie w życie nowe rozporządzenie, ale nie dłużej niż do 30 czerwca 2003 r.. Tę zasadę stosowania przepisów dotychczasowych – pod warunkiem niesprzeczności z ustawą – przewidziała ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085). Organ I instancji prawidłowo wskazał na zmiany w regulacjach prawnych rządzących materią ochrony szeroko rozumianej zieleni, prawidłowo zwrócił też uwagę na brak przepisów intertemporalnych w nowym akcie wykonawczym. Przepisy rozporządzenia z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew nie przewidują żadnych regulacji międzyczasowych, podobnie jak nie przewidują ich przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów... (Dz. U. Nr 113, poz. 1074). W ocenie Kolegium jest to celowy zabieg ustawodawcy, bowiem mamy do czynienia nie z kontynuacją (następstwem) regulacji prawnej tylko zupełnie nowymi aktami prawnymi normującymi tę materię. Dotychczasowa regulacja prawna utraciła moc z dniem 30 czerwca 2003 r., natomiast nowe akty prawne zaczęły obowiązywać od dnia 1 lipca 2003 r.. Zasada stosowania przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i tak obowiązywała przez niemal dwa lata, ale prawne umocowanie do jej stosowania definitywnie ustało z dniem 30 czerwca 2003 r.. Prowadzi to do wniosku, że w niniejszej sprawie należy stosować ogólną regułę orzekania na podstawie przepisów, które obowiązują w dacie wydania decyzji.
Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. i S. małżonkowie B. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu podnieśli, iż zimą 2003 r. pracownicy dokonali jedynie porządkującego wycięcia drzew na działce przy ul. S. Skarżący wskazali, iż w trakcie prac porządkowych usunięto drzewa uszkodzone i suche, przy czym realizowano zalecenia straży pożarnej i dostosowano drzewostan do wymogów nałożonych na bazy paliwowe, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 20.09.2000 r. Nadto podnieśli, iż burmistrz M.P. prowadził postępowanie w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22.12.1998 r., które utraciło byt prawny dnia 30.06.2003 r., a zatem przed wydaniem decyzji z dnia [...].08.2003 r. nakładającej karę za usunięcie drzew bez wymaganego pozwolenia, zaś nowe rozporządzenie weszło w życie dnia 01.07.2003 r. Według skarżących, skoro ustawodawca zakończył byt prawny jednego rozporządzenia, a od dnia następnego po jego zakończeniu wydał w tym zakresie inny przepis, nie wprowadzając przepisów przejściowych, to oznaczać to powinno, że sprawy niedokończone w dacie obowiązywania starego rozporządzenia powinny być umorzone. Nie można bowiem tych spraw objąć dyspozycja przepisu nieistniejącego, gdyż wykroczenie związane jest z określonym czasem, a w dacie jego popełnienia nie było rozporządzenia z dnia 26.06.2003 r., opublikowanego dużo później.
W odpowiedzi na skargę E. i S. małżonków B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto w odniesieniu do zarzutów przedstawionych w skardze organ odwoławczy wskazał, iż decyzją swoją nie nakłania organu I instancji do nałożenia kary pieniężnej za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, lecz nakazuje rozpatrzenie całej sprawy jeszcze raz zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa.
Kolegium nie podziela poglądu skarżących, że wymierzenie kary mogłoby nastąpić w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, a więc w dacie rzeczywistego wycięcia drzew. Warunkiem bowiem powstania obowiązku uiszczenia kary pieniężnej jest wydanie decyzji ustalającej tę karę, a zatem jest to decyzja o charakterze konstytutywnym, konkretyzująca obowiązek. Nie jest dopuszczalne, by decyzja taka została wydana w oparciu o przepis nieobowiązujący w dacie jej wydania skoro z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) wynika powinność działania organów administracyjnych na podstawie przepisów prawa. Zmiana stanu prawnego, która nastąpiłaby w czasie pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy również obligowałaby ten organ do zastosowania nowych przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, argumenty zaś podniesione przez skarżących są chybione.
Podstawowym i zarazem spornym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia wskazania właściwego aktu prawnego, w oparciu o który organ I instancji powinien wydać swoją decyzję i prawna konsekwencja zmiany stanu prawnego w okresie od przedmiotowego zdarzenia do daty decyzji pierwszoinstancyjnej. Bezspornym bowiem jest, iż dokonano wycięcia 142 sztuk drzew (szczegółowo wymienionych w opinii specjalisty do spraw leśnictwa k. 61-67 akt administracyjnych) na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących. Niekwestionowaną okolicznością jest również brak zezwolenia właściwego organu na usunięcie tych drzew.
Zgodnie z przepisem art. 47e ust.1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.) władający nieruchomością są obowiązani utrzymywać we właściwym stanie drzewa i krzewy rosnące na nieruchomościach będących w ich władaniu. Do grona tych osób należą również wieczyści użytkownicy danej nieruchomości. Ingerencja w drzewostan (usuwanie drzew lub krzewów) może nastąpić jedynie w sytuacji uzyskania zezwolenia właściwego organu administracji publicznej. W wypadku usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia organ ten jest zobligowany wymierzyć administracyjną karę pieniężną (art. 47k cyt. ustawy). Tryb nakładania kary oraz stawki, według których ustala się jej wymiar określają odpowiednie przepisy wykonawcze.
W realiach niniejszej sprawy słusznie zatem organ I instancji ustalił obowiązek uiszczenia odpowiedniej kwoty tytułem kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Zgodzić się należy jednak, iż, jak to podkreśla organ II instancji, wymiar kary ustalony został w oparciu o już nieobowiązujące przepisy prawa. Organ I instancji powziął wiadomość o usunięciu drzew z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w wyniku oględzin przeprowadzonych 31.01.2003 r. i 3.02.2003 r.. Po przeprowadzonym postępowaniu organ ten wydał decyzję nakładająca karę w dniu 12 sierpnia 2003 r.. Zauważyć należy, jak słusznie czynią to organy obu instancji, iż w dacie zdarzenia obowiązywał inny akt wykonawczy niż w dacie wydania decyzji. Nadto w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usuwanie drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 99, poz. 906) nie ma przepisów przejściowych, ani uchylających poprzednio obowiązujące rozporządzenia, co podkreślają skarżący.
Jednakże wskazać należy, iż powyższe wnioski nie są istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Materialną podstawą wydania decyzji administracyjnej powinny być przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Nie można zatem przyjąć stanowiska organu I instancji, iż należy zastosować przepisy prawa obowiązujące w dacie danego zdarzenia, które już nie obowiązują, jeżeli są one bardziej łagodne dla ukaranego adresata decyzji. Nie można odstąpić od podstawowej zasady, iż organy administracyjne działają w oparciu o prawo obowiązujące w dacie wydania rozstrzygnięcia, nawet przy wykazaniu powyższych pobudek. Naruszenie tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa i uprawnia organ odwoławczy do zastosowania przepisu art. 139 k.p.a..
Nie można również przyjąć stanowiska wyrażonego w skardze, iż w przypadku, gdy zdarzenie miało miejsce w czasie obowiązywania aktu prawnego, który przed wydaniem decyzji przestał obowiązywać sprawy wszczęte i prowadzone na tej podstawie powinny być umorzone. Jest to dowolny wniosek, nie znajdujący uzasadnienia w regułach stosowania prawa.
Zatem w świetle powyższych rozważań Sąd podziela stanowisko SKO, iż w sprawie niniejszej organ powinien wydać swoją decyzję na podstawie powoływanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 113, poz. 1074).
Za uzasadnione należy też uznać wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Wprawdzie ze względu na rażące naruszenie prawa przez organ I instancji możliwe byłoby, także w świetle dyspozycji art. 139 k.p.a., orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, nawet gdyby oznaczało to wydanie decyzji na niekorzyść odwołujących się, jednakże rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wypada bowiem zauważyć, że powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew, odmiennie od poprzednio obowiązującego rozporządzenia, ustala te stawki za 1 cm obwodu pnia drzewa zmierzonego na wysokości 130 cm. Przewiduje też korzystniejsze dla osób stawki kar za usunięcie bez zezwolenia drzewa obumarłego (§ 4). Skarżący w toku postępowania powoływali się zaś na okoliczność, że część drzew wyciętych było obumarłych. Konieczne jest wiec dokonanie dodatkowych ustaleń faktycznych i skorygowanie znajdującej się w aktach opinii biegłego poprzez oparcie jej na właściwych przepisach.
Z tych też względów, uznając iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, należało w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) skargę oddalić.
Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji.