II SA/Lu 909/22

II SA/Lu 909/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust.1 pkt1 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 916
art. 24 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 października 2022 r., znak: IF-VII.7840.2.11.2022.RW-2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Kraśnickiego z dnia 12 lipca 2022 r., znak: AB.6740.10.30.2021. II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz P. w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 21 października 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania P. z o.o. w W. (dalej jako: skarżąca lub Spółka), Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Kraśnickiego z dnia 12 lipca 2022 r., w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z budową wewnętrznej linii zasilającej na działkach o nr ew. [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym S., gm. Z.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Starosta Kraśnicki po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 października 2021 r. złożonego przez P. Sp. z o.o., reprezentowaną przez pełnomocnika – T. Ż., decyzją z dnia 13 stycznia 2022 r. znak: Ab.6740.10.30.2021 odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Na skutek odwołania złożonego przez pełnomocnika inwestora Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 24 marca 2022 r., znak: IF- VII.7840.2.11.2022.RW uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji decyzją z dnia 12 lipca 2022 r. znak: Ab.6740.10.30.2021, działając na podstawie art. 35 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a., odmówił Spółce zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w powyższym zakresie. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że jej powodem było negatywne zaopiniowanie przedmiotowej inwestycji przez Zespół Lubelskich Parków Krajobrazowych pismem z dnia 8 czerwca 2021 r., znak: ZLPK- OJL.OPK.412.4.2.2021. Jak dalej podał organ I instancji, przedmiotowa opinia wymagana była z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXI/166/2002 Rady Gminy z dnia 16 września 2002r. (Dz.Urz.Woj.Lub. nr 124 poz. 2678 z dnia 24 października 2002 r.), zmienioną Uchwałą Nr XX/88/2008 Rady Gminy z dnia 24 czerwca 2008 r. (Dz.U.Woj.Lub. nr 99 poz. 2553 z dnia 14 sierpnia 2008 r.) oraz Uchwałą nr XI/60/2019 Rady Gminy z dnia 19 września 2019 r. (Dz.Urz.Woj.Lub. poz. 5465 z 8 października 2019 r.). Starosta Kraśnicki podkreślił, że uzyskanie opinii Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych w sprawach budowania lub rozbudowy obiektów istotnie zmniejszających walory przyrodnicze i krajobrazowe wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., a opinia wydana przez ten organ jest negatywna. W ocenie organu I instancji fakt ten stanowi przesłankę do wydania decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ przywołał treść art. 105 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym do zadań dyrektora parku krajobrazowego należy m. in. ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych. Starosta podkreślił, że pominięcie w niniejszym postępowaniu uzasadnionego (w ocenie organu) stanowiska dyrekcji parku, negatywnie opiniującego przedmiotową inwestycję, stanowiłoby rażące naruszenie prawa.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka działając przez pełnomocnika zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na treść decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 21 października 2022 r. znak: IF-VII.7840.2.11.2022.RW-2, Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, orzekający w kontrolowanym postępowaniu organ I instancji w sposób należyty wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 35 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, co oznacza, iż w przypadku, gdy wniosek odpowiada wymaganiom określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nie może odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przywołany wyżej przepis nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej kolejności obowiązek zbadania, czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie objętym wnioskiem, bądź z decyzją o warunkach zabudowy.
Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżona decyzja dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej P. oznaczonej symbolem KSK 4475A. Stacja bazowa składa się z zespołu anten i urządzeń mocowanych na wieży kratowej o wysokości 55,95 m n.p.t. posadowionej na żelbetonowej płycie fundamentowej o średnicy 7,5 m, na gruncie 2,00 m p.p.t. Zastosowano anteny typu Huawei ADU4517R6v06, Huawei ADU4521R0v06 oraz Huawei A704517R6v06 oraz urządzenia sterujące Ericsson wewnątrz wieży u jej podstawy na typowym ruszcie projektowanym dla urządzeń. W skład stacji bazowej wchodzą anteny sektorowe - trzy anteny pracujące w paśmie częstotliwości 900 MHz, trzy anteny pracujące w paśmie częstotliwości 1800 MHz, trzy anteny pracujące w paśmie częstotliwości 800 MHz oraz sześć radiolinii.
Organ odwoławczy podniósł, że na inwestowanym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzony Uchwałą Nr XXXI/166/2002 Rady Gminy z dnia 16 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 124 poz. 2678 z dnia 24 października 2002 r. ze zm., dalej jako m.p.z.p.). Działki, na których zlokalizowana ma być inwestycja o nr ew. [...] oraz [...] zgodnie z zapisami m.p.z.p., leżą w terenie oznaczonym symbolem RP - teren rolny bez prawa zabudowy. Dodatkowo przedmiotowe działki wchodzą w skład Obszaru Chronionego Krajobrazu, do którego zastosowanie ma §10 m.p.z.p. Stosownie do regulacji zawartych w planie miejscowym (§ 10 ust. 1 pkt 4, ppkt 1-5) na terenie obszaru chronionego krajobrazu ustanawia się obowiązek każdorazowego uzyskania opinii Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych w sprawach lokalizacji inwestycji przemysłowych i usługowych mogących pogorszyć stan środowiska; dokonania zmian stosunków wodnych; projektów zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; budowania lub rozbudowy obiektów istotnie zmniejszających walory przyrodnicze i krajobrazowe; lokalizowania kopalni surowców mineralnych. Wojewoda podkreślił, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana negatywna opinia Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych z dnia 8 czerwca 2021 r. znak: ZLPK-OJL.OPK.412.4.2.2021.
Zdaniem organu II instancji możliwość zrealizowania przedmiotowej inwestycji jest niedopuszczalna z uwagi na negatywną opinię Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych. Obowiązek uzyskania opinii choć wynika wyłącznie z regulacji zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z. może stanowić podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ ten podniósł również, że na podstawie ustawy o ochronie przyrody – art. 105 ust. 4 pkt 1 – a także § 3 pkt 6 uchwały XXXVI/491/2017 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 18 grudnia 2017r. w sprawie Obszaru Chronionego (Dz.Urz.Woj.Lub. z dnia 29 grudnia 2017 r., poz. 5605) Dyrektor Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych ma kompetencje i jest organem właściwym do oceny wpływu opiniowanej inwestycji na pejzaż okolicy, w której ma być zrealizowana inwestycja. Dodatkowo organ ten nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że w sprawie naruszono art. 46 ust. 1, 1 a i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 884), gdyż plan miejscowy nie przewiduje generalnego zakazu lokalizacji obiektów i sieci infrastruktury telekomunikacyjnej, a jedynie wprowadza ograniczenia, mieszczące się w ramach władztwa planistycznego, które muszą być uwzględnione przez inwestorów. Organ odwoławczy nie dopatrzył się ponadto naruszeń przepisów postępowania administracyjnego.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody, pełnomocnik P. z o.o. w W. podniósł zarzuty naruszenia:
I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zasługuje na uchylenie;
2. art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i oparcie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji niemal wyłącznie na negatywnej opinii Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych bez dokonania jej oceny zgodnie z zasadami procedury administracyjnej wyrażonymi w przywołanych przepisach, pomimo, że nie zostało wykazane, że inwestycja stanowi obiekt istotnie zmniejszający walory przyrodnicze i krajobrazowe, a wspomniana opinia bazuje na pojęciach niejasnych i niedookreślonych, takich jak stwierdzenie, że projektowana wieża Spółki stanowić będzie niepożądaną dominantę w urozmaiconym krajobrazie, a ponadto jest sprzeczna z § 3 pkt 6 uchwały nr XXXV1/491/2017 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 18 grudnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (zwanego dalej: "Obszarem"), podczas gdy planowana inwestycja nie narusza przywołanych ustaleń dotyczących czynnej ochrony ekosystemów obszaru, ani ustanowionych w ww. uchwale zakazów; jak również brak przeanalizowania przez organy administracji publicznej, a przynajmniej brak zamieszczenia rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji co do walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru otaczającego inwestycję celem stwierdzenia, czy planowana wieża istotnie będzie stanowić dominantę w otaczającej ją przestrzeni oraz brak weryfikacji, czy w jej otoczeniu i w jakiej odległości zlokalizowane są inne obiekty budowlane, w szczególności obiekty infrastruktury technicznej. Ponadto organy administracji publicznej obu instancji przydały ww. opinii nadmierne znaczenie uznając, iż w tym zakresie są zwolnione z dokonania samodzielnej oceny planowanej inwestycji zgodnie z ustaleniami MPZP i wymaganiami ochrony środowiska.
3. art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 roku nr 98 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ II instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo i odmowę udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę, co spowodowało prowadzenie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;
II. przepisów prawa materialnego, a to:
1. art. 35 ust. 4 prawa budowlanego poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane skarżącej jest zgodne z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pr. bud. oraz przepisami odrębnymi;
2. art. 46 ust. 1, la i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 884) w zw. z § 12 ust. VIII pkt 8 i § 10 ust. 1 pkt 4 ppkt 4 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXI/166/2002 Rady Gminy z dnia 16.09.2002 r. zmienioną Uchwałą Nr XX/88/2008 Rady Gminy z dnia 24 czerwca 2008 r. oraz Uchwałą Nr XI/60201 Rady Gminy z 19 września 2019 r., poprzez pominięcie ww. przepisów rangi ustawowej i odmowę zatwierdzenia projektu budowalnego obejmującego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i udzielenia pozwolenia na budowę wobec negatywnej opinii Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych, choć nie zostało wykazane, iż inwestycja skarżącej spowoduje istotne zmniejszenie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu, na którym planowane jest jej posadowienie;
3. art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy zgodnie z ich brzmieniem na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone stosowne zakazy odnoszące się do realizacji przedsięwzięć budowalnych, które nie mogą jednak dotyczyć realizacji inwestycji celu publicznego, do jakich niewątpliwie zalicza się przedsięwzięcie skarżącej.
Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono:
1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. uchylenie w całości decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 21 października 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Kraśnickiego;
2) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zwrot od Wojewody Lubelskiego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia przez skarżącą praw, w tym zwrot wynagrodzenia radcy prawnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w pierwszej instancji, należało uchylić również i tę decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a.
Kluczowym elementem sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest zgodność inwestycji objętej zaskarżoną decyzją z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Weryfikacja zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu) stanowi jeden z kluczowych elementów postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.; dalej jako: P.b.).
Z niespornych ustaleń, opartych na dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działki nr [...] oraz nr [...] położone są w południowo-wschodniej części miejscowości S. (obręb 0015) na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2002 r. Nr 124 poz. 2678 ze zm.) symbolem RP – teren rolny bez prawa zabudowy. Działka nr [...] od strony południowej graniczy z drogą publiczną (działka nr [...]), ponadto działki są niezabudowane, wykorzystywane rolniczo. Teren działek wchodzi w skład Obszaru Chronionego Krajobrazu.
W ustaleniach planu dla terenów o funkcji RP – tereny rolne bez prawa zabudowy wskazano:
1) Na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi, z wyłączeniem dróg i sieci określonych w planie;
2) Dopuszcza się rozbudowę i modernizację istniejących siedlisk w granicach działki,
3) Dopuszcza się kształtowanie terenów zieleni i urządzonych ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych,
4) Dopuszcza się zadrzewienia śródpolne oraz możliwość zalesień na zasadach zgodnych z przepisami szczególnymi i warunkami określonymi w dz. 1. ust. 3 oraz dz. ll ust. 3, (§ 12, II, pkt 1 ppkt 1-4).
W zakresie infrastruktury technicznej określono w planie miejscowym zasady ogólne rozwoju sieci infrastruktury technicznej (§ 12, VIII, pkt 8, ppkt 1-2 m.p.z.p.) zgodnie z którymi: sytuowanie sieci infrastruktury technicznej ustala się:
1) Na terenach zabudowanych w liniach rozgraniczających dróg publicznych.
2) Na terenach zabudowy rozproszonej i niezabudowanych dopuszcza się lokalizację obiektów i sieci infrastruktury wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, telekomunikacyjnej i energetycznej, służących bezpośredniej obsłudze tych terenów w sposób nie kolidujący z podstawowym przeznaczeniem tych terenów, z uwzględnieniem zasad określonych w strefach polityki przestrzennej w § 10 i 11 oraz warunków ustalonych w § 12.
Odnosząc się do regulacji zawartej w planie dotyczącej Obszaru Chronionego Krajobrazu, na terenie którego znajdują się działki przeznaczone pod inwestycję Spółki należy odwołać się do § 10 ust. 1 pkt 1-4 m.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami:
1) Tereny, wchodzące w skład Obszaru Chronionego Krajobrazu, pozostają w wykorzystaniu gospodarczym, zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
2) Na terenie obszaru chronionego krajobrazu obowiązuje:
a. szczególna dbałość o estetykę krajobrazu, w tym:
– ochrona punktów i panoram widokowych,
– ochrona naturalnego krajobrazu dolin rzecznych i zbiorników wodnych,
– ochrona krajobrazu naturalnych ekosystemów,
b. szczególna dbałość o harmonię użytkowania gospodarczego z wartościami przyrodniczo-krajobrazowymi,
c. wymóg zachowania przestrzennej zwartości oraz przestrzennych powiązań pomiędzy obszarami o wysokiej aktywności biologicznej,
3) Na terenie obszaru chronionego krajobrazu wprowadza się zakaz lokalizowania inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska, z wyjątkiem gazociągów,
4) Na terenie obszaru chronionego krajobrazu ustanawia się obowiązek każdorazowego uzyskania opinii Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych w sprawach:
1. lokalizacji inwestycji przemysłowych i usługowych mogących pogorszyć stan środowiska,
2. dokonywania zmian stosunków wodnych,
3. projektów zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
4. budowania lub rozbudowy obiektów istotnie zmniejszających walory przyrodnicze i krajobrazowe,
5. lokalizowania kopalni surowców mineralnych.
Kluczowym zagadnieniem występującym w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy powołane powyżej przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w świetle regulacji art. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. - wykluczają pozytywną dla Spółki decyzję. Zdaniem składu orzekającego twierdzenie organów obu instancji o niezgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego jest chybione.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji architektoniczno-budowlanej był zobowiązany nie tylko ustalić, czy dla terenu inwestycji obowiązuje plan miejscowy, ale także wyjaśnić, jakie są ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Wyjaśnienie ustaleń obowiązującego planu miejscowego obejmuje wykładnię jego przepisów. Sam proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy przy czym ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie muszą być interpretowane ściśle. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 24.06.2021 r., IV SA/Po 104/21, LEX nr 3193432, a także wyrok NSA z 7.07.2021 r., II OSK 3301/18, LEX nr 3243911).
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że zgodność (o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a P.b.) należy rozumieć jako brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przestrzeganiu ustaleń (wyrok WSA w Krakowie z 29.05.2009 r., II SA/Kr 565/09, LEX nr 558442.). W doktrynie zwrócono natomiast uwagę, że organ nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak precyzji i jednoznaczności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jego zadaniem jest wydanie rozstrzygnięcia w sprawie i nie może się on od tego uchylić pod pozorem niejasności czy niekompletności regulacji. (D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, art. 35, a także A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 35).
Dokonując wykładni przepisów miejscowego planu należy mieć na względzie nie tylko jego literalne brzmienie, ale również funkcje oraz systemowe odniesienie przede wszystkim do regulacji o charakterze ustawowym.
Przenosząc powyższe teoretyczne rozważania w realia rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że plan miejscowy gminy Z. przewiduje generalną możliwość lokalizowania sieci infrastruktury technicznej w tym telekomunikacyjnej na terenach zabudowy rozproszonej i niezabudowanej (§ 12, VIII, pkt 8 ppkt 2). Działki przeznaczone pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z budową wewnętrznej linii zasilającej o nr [...], [...] stanowią teren niezabudowany oznaczony w planie miejscowym jako teren rolny bez prawa zabudowy, symbol RP. Stosownie do § 12, II, pkt 1, ppkt 1 m.p.z.p. na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi, z wyłączeniem dróg i sieci określonych w planie. Analiza powołanych przepisów dotyczących możliwość lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz regulacji odnoszącej się do terenów rolnych nie pozwala na uznanie, że plan miejscowy zakazuje sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej na terenach oznaczonych symbolem RP. Skoro plan dopuszcza lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej na terenach niezabudowanych, to możliwe jest umiejscowienie stacji bazowej telefonii komórkowej na niezabudowanych (rolnych) działkach nr [...].
Głównym argumentem podnoszonym przez organy obu instancji, świadczącym ich zdaniem o konieczności wydania decyzji odmownych, było stanowisko Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych – p.o. Kierownika Ośrodka Zamiejscowego w Janowie Lubelskim – z dnia 8 czerwca 2021 r. znak: ZLPK-OJL.OPK.412.4.2.2021 negatywnie opiniujące przedmiotowe przedsięwzięcie budowlane. W opinii tej wskazano, że "lokalizacja inwestycji planowana jest w krajobrazie o wysokich walorach kulturowych i krajobrazowych, a wysoka wieża stacji bazowej o dużej wysokości będzie stanowiła niepożądaną dominantę w urozmaiconym krajobrazie". Dodatkowo w piśmie tym podniesiono, że umiejscowienie stacji bazowej w przedstawionej lokalizacji jest sprzeczne z uchwałą nr XXXVI/491/2017 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 18 grudnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2017 r. poz. 5605) – stosownie do § 3 pkt 6 uchwały na terenie chronionym zakłada się kształtowanie zagospodarowania przestrzennego w sposób umożliwiający zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz wartości kulturowych, w szczególności przez: ochronę otwartej przestrzeni przed nadmierną zabudową, zachowanie ciągłości korytarzy ekologicznych, kształtowanie zalesień w sposób optymalny dla ochrony różnorodności biologicznej i walorów krajobrazowych, ochronę punktów, osi i przedpoli widokowych, usuwanie lub przesłanianie antropogenicznych elementów dysharmonijnych w krajobrazie. Zdaniem organu opiniującego oddziaływanie widokowe tej konstrukcji dochodzić będzie do kilku kilometrów i w ten sposób ingerować w walory kulturowe i krajobrazowe okolicy.
Powyższa opinia została wydana stosownie do cytowanego powyżej § 10 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., który przewiduje konieczność wydania opinii przez Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych w przedmiocie inwestycji przemysłowych i usługowych mogących pogorszyć stan środowiska lokowanych na obszarze chronionego krajobrazu.
Pomimo czytelnej funkcji przepisów miejscowego planu dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu, których celem jest ochrona krajobrazu, czy też szerzej środowiska, to jednak wykładnia językowa, a w szczególności systemowa odnosząca się do regulacji ustawy o ochronie przyrody przemawia za uznaniem, że obowiązujące prawo miejscowe nie zakazuje zlokalizowania stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działkach nr [...].
W zakresie wykładni językowej należy zauważyć, że uzyskanie opinii Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych jest przewidziane m.in. w przypadku lokalizacji inwestycji przemysłowych i usługowych mogących pogorszyć stan środowiska. Stacja bazowa telefonii komórkowej z pewnością nie jest inwestycją przemysłową ewentualnie można ją uznać za inwestycję usługową. Przy czym uchwałodawca miejscowy posłużył się w planie bardzo ogólnym i nieprecyzyjnym sformułowaniem inwestycji "mogących pogorszyć stan środowiska". Taka kategoria inwestycji nie jest znana ustawodawcy, który w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.) – art. 59 i n. posługuje się terminem "oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" dzieląc w sposób generalny przedsięwzięcia na mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Konieczne jest również podkreślenie, że inwestycje radiokomunikacyjne w tym stacje bazowe sieci komórkowych zostały usunięte z listy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071). Dlatego też tego rodzaju inwestycje zostały wyłączone z konieczności uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Z uwagi na bardzo ogólnikową, lakoniczną opinię Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych, który nie odniósł się do zakresu, parametrów oraz konkretnego posadowienia inwestycji nie można uznać, że planowana stacja bazowa może pogorszyć stan środowiska lub ewentualnie istotnie zmniejszy walory przyrodnicze i krajobrazowe (§ 10 ust. 1 pkt 4 ppkt 1 i 4 m.p.z.p.).
Należy ponadto podkreślić, że ustawa o ochronie przyrody w art. 24 ust. 1 pkt 1-9 (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm., dalej jako u.o.p.) wymienia szczegółowo zakazy, które mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu. Żaden z przepisów tej ustawy nie odnosi się jednak do zakazu lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej na tego typu obszarach chronionych. Co więcej ustawa ta w art. 24 ust. 2 pkt 3 przewiduje, że zakazy, o których mowa w ust. 1-1b, nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast inwestycja mająca za przedmiot stację bazową telefonii komórkowej powinna być uznana za realizującą cel publiczny w zakresie łączności na podstawie art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U z 2021r. poz. 1899 ze zm.). (por. wyrok NSA z 10.05.2006 r., II OSK 811/05, LEX nr 236467, czy też wyrok WSA w Łodzi z 23.01.2018 r., II SA/Łd 916/17, LEX nr 2435393.)
W orzecznictwie sądów wskazuje się, że w art. 24 ust. 1 pkt 1-9 u.o.p. ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu. Zważywszy, że to organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu decyduje, czy i które ustawowe zakazy wprowadzić na danym obszarze, to może też wskazać sytuacje, w których dany zakaz nie będzie miał zastosowania (zob. wyrok NSA z 23.09.2022 r., III OSK 1287/21, LEX nr 3429784).
Mając na względzie systemowe odwołanie do aktów wyższego rzędu nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności do art. 24 ust. 1 pkt 1-9 oraz ust. 2 pkt 3 u.o.p., nie można przyjąć, że plan miejscowy gminy Z. ustanawia na działkach nr [...] zakaz inwestycji w postaci stacji bazowych telefonii komórkowych.
Nie można również uznać, aby opinia Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych miała wiążący charakter dla ustalenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a P.b. Konieczne jest również wyjaśnienie, że ustawa o ochronie przyrody w art. 105 ust. 4 ustanawiając zadania jakie wypełnia dyrektor parku krajobrazowego nie przewidziała kompetencji do opiniowania lub uzgadniania decyzji administracyjnych odnoszących się do terenów objętych tą formą ochrony. Jeżeli zatem ustawodawca nie przewidział kompetencji do współdziałania dyrektora parku w wydawaniu decyzji w trybie art. 106 k.p.a. to prawo miejscowe nie może określać tego rodzaju wymogów. W orzecznictwie wskazuje się, że kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym powinny wynikać z przepisów rangi ustawowej, a rada gminy nie ma kompetencji do określania dodatkowych sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie lub współdziałanie z innymi organami (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21.09.2011, II SA/Wr 479/11, LEX nr 1103874). Chociaż powołane orzeczenie odnosi się w szczególności do organów nadzoru konserwatorskiego to jego podstawowe tezy dotyczące konieczności istnienia podstawy ustawowej dla stosowania trybu współdziałania określonego w art. 106 k.p.a. można odnieść również do realiów rozpatrywanej sprawy. Dlatego też brak jest podstaw prawnych do opiniowania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego przez Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych.
Reasumując należy wyjaśnić, że skład orzekający nie podziela stanowiska organów administracji wyrażonego w zaskarżonych decyzjach. W świetle prawidłowej, zaprezentowanej powyżej, wykładni regulacji zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z. nie można uznać, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany nie jest z nimi zgodny w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a P.b.
W tej sytuacji zarówno decyzja Wojewody Lubelskiego z 21 października 2022 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Kraśnickiego z 12 lipca 2022 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. – powodującym konieczność ich uchylenia. Organy błędnie zinterpretowały regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle systemowej wykładni jego przepisów. Doprowadziło to do błędnego uznania, że inwestycja nie spełniła warunku zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkiem czego było naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. W konsekwencji oba powyższe orzeczenia podlegały uchyleniu.
Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji zastosują się do przedstawionej oceny prawnej w zakresie regulacji zawartych w planie miejscowym gminy Z. Konieczne jest również zweryfikowanie projektu budowlanego pod kątem innych wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 P.b., gdyż organy nie dokonały tego w dotychczasowym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł) oraz zwrot uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictwa (17 zł).