II SA/LU 883/06

II SA/Lu 883/06 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2006-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz /sprawozdawca/
Krystyna Sidor
Maciej Kierek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
par. 14 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]., Nr [...] wydanym na podstawie art. 91ust.1i3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru C. w N..
W ocenie Wojewody uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 20ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.), który wymaga "zgodności" planu ze studium, co oznacza ściślejszy związek niż pojęcie "spójność" czy "niesprzeczność".
Plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] wprowadził tereny usług oznaczone symbolem UZ/MN przeznaczone pod obiekty lecznictwa uzdrowiskowego i zabudowę pensjonatową, tereny Zn –zieleń urządzona oraz tereny oznaczone symbolem 12MN-zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tymczasem inaczej są określone funkcje tych terenów w obowiązującym Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy : dla terenów oznaczonych UZ/MN Studium przewiduje tereny sportowe, dla terenów oznaczonych 12 MN – nie ustala żadnych funkcji za wyjątkiem jednego siedliska, a dla terenów Zn Studium przewiduje tereny zabudowy mieszkaniowej.
Burmistrz działając w imieniu Gminy wyjaśnił w toku postępowania, że nie zachodzi sprzeczność zatwierdzonego planu ze Studium, ponieważ przeznaczenie terenu objętego symbolem UZ/MN pod obiekty lecznictwa uzdrowiskowego i zabudowę pensjonatową jest dostosowane do przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych.
Odnosząc się do terenu objętego symbolem Zn Burmistrz wyjaśnił, że jest to teren zalewowy o znacznym zaniżeniu i o dużym spadku (skarpa), dlatego wyznaczanie w tym miejscu budownictwa jednorodzinnego nie jest wskazane i pozostawałoby w sprzeczności z art. 82ust.2pkt.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r.- Prawo wodne.
Natomiast w odniesieniu do terenu objętego symbolem 12 MN Burmistrz Gminy wyjaśnił, że przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest zgodne z pkt.5lit.a części Studium zatytułowanej Wąwozy C. dopuszczającym "utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością uzupełnienia na wolnych działkach."
Wojewoda stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy nie podzielił wyjaśnień Burmistrza.
Odnosząc się do przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem UZ/MN pod lecznictwo uzdrowiskowe i zabudowę pensjonatową stwierdził, że takiej funkcji Studium w ogóle nie przewiduje, a więc zachodzi sprzeczność planu ze Studium.
Zdaniem Wojewody, w zakresie terenów objętych tym symbolem tj. UZ/MN plan jest również sprzeczny wewnętrznie, bowiem zachodzą rozbieżności pomiędzy tekstem planu a rysunkiem, stanowiącym integralną część planu.
Symbolu UZ/MN nie ma bowiem w legendzie, natomiast na rysunku jest on zaznaczony takim samym kolorem (czerwonym), jak tereny oznaczone symbolem UZ. Takie oznaczenie wskazuje, że Rada Miejska połączyła na rysunku planu zdefiniowane w tekście dwie różne funkcje: MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz UZ. Jednocześnie nieprecyzyjne jest oznaczenie "UZ", które w tekście planu obejmuje tereny lecznictwa uzdrowiskowego, zaś w części graficznej usługi zdrowia. Połączenie dwóch różnych funkcji i oznaczenie ich wspólnym symbolem (UZ/MN) oraz jednym kolorem na rysunku planu jest niezgodne z zapisem §13 (dotyczącym ustaleń szczegółowych), który został zatytułowany "Ustalenia dla usług zdrowia - UZ/MN".
Wojewoda podkreślił, że dla obszaru UZ/MN oznaczonego na rysunku planu miejscowego czerwoną linią Studium przewiduje tereny sportowe, oznaczone na przemian liniami białymi i niebieskimi.
Zdaniem Wojewody również ustalenia planu w zakresie terenów Zn przeznaczonych pod zieleń urządzoną pozostają w rażącej sprzeczności ze Studium, które przewiduje dla tych terenów wyłącznie zabudowę mieszkaniową.
Również w odniesieniu do terenów 12 MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna Wojewoda uznał, że ich przeznaczenie nie jest zgodne ze Studium, które nie przewiduje dla tego obszaru żadnej funkcji.
Wojewoda podkreślił, że projekt planu może być zaakceptowany dopiero po zmianie Studium i dostosowaniu go do obowiązujących przepisów.
Ponadto, zdaniem Wojewody stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze Studium powinno nastąpić w formie odrębnej uchwały, podjętej przed uchwaleniem planu miejscowego, a w niniejszej sprawie wymogu tego nie zachowano.
Skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina , działająca za pośrednictwem Burmistrza domagając się uchylenia decyzji Wojewody.
Skarżąca podniosła, że studium nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego, lecz ma jedynie określać kierunki działań w zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiące wytyczne dla uchwalanych na jego podstawie planów. Plan natomiast stanowi realizację zawartych w studium w postaci ogólnej wytycznych i w sposób szczegółowy określa sposób zagospodarowania terenów gminy. Zdaniem skarżącej plan miejscowy nie jest dokumentem tożsamym ze studium i nie musi zawierać (zarówno w części tekstowej, jak i graficznej) jednakowych sformułowań, a jedynie takie same ustalenia. W ocenie skarżącej pojęcie "zgodność ze studium" oznacza jedynie zgodność przyjętych w planie rozstrzygnięć z określonymi w studium kierunkami rozwoju, dlatego przyjęte w uchwale Rady Miejskiej w z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru C. w N rozwiązania są zgodne ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...]., Nr [...].
Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz podniósł, że w myśl art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną powinien być zgodny nie tylko z zapisami studium, ale również z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.
Mając powyższe na względzie, przy sporządzaniu projektu planu wzięto pod uwagę w szczególności przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2005 roku Nr 167, poz.1399), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2005r., Nr 167, poz.1399) oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001r.- Prawo wodne (Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz.2019 ze zm.)
To właśnie przepisy tych ustaw uzasadniały wprowadzenie do planu obszarów oznaczonych symbolami UZ/MN, 12MN i Zn, które Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym uznał za niezgodne z ustaleniami obowiązującego Studium.
Skarżąca wyjaśniła, że przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem UZ/MN pod obiekty lecznictwa uzdrowiskowego i zabudowę pensjonatową wynika z art. 38 ust. 1 pkt. 1 powołanej ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Tereny te zostały objęte strefą ochronną ,,A" Uzdrowiska , w której zabrania się lokalizacji budownictwa jednorodzinnego, a ich przeznaczenie zostało uzgodnione przez Ministra Zdrowia postanowieniem z dnia [...]. ([...]) jako "teren pod zabudowę dla obiektów lecznictwa uzdrowiskowego i pensjonatowego, a nie budownictwa jednorodzinnego". Minister podkreślił, że w strefie "A" budownictwo mieszkalne poza pensjonatowym jest zabronione.
Ponadto zdaniem skarżącej, Studium przeznacza te tereny pod zabudowę mieszkaniową, ale jednocześnie nie wskazuje rodzaju tej zabudowy, dlatego należy przyjąć, że zabudowa pensjonatowa mieści się w pojęciu budownictwa mieszkaniowego, a zatem nie ma sprzeczności planu ze Studium, tym bardziej, że tereny oznaczone symbolami 1-6 UZ/MN obejmują tylko niewielki obszar istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w pozostałej części położone są w granicach strefy ,,A" tj. strefy ochrony uzdrowiskowej a więc powinny być przeznaczone pod obiekty lecznictwa uzdrowiskowego i zabudowę pensjonatową.
W ocenie skarżącej zgodność planu ze Studium wynika wprost z wielu zapisów Studium m.in. 1.2.4., 2.3., 5.3.1., 5.3.2., a także z działu "Strefa 33 ". Powyższe postanowienia wskazują, że Studium przyjmuje jako obowiązujące i nadrzędne ustalenia zawarte w statucie uzdrowiska, a także wymagania Ministra Zdrowia sformułowane na podstawie przepisów odrębnych (ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych), a zatem nie ma niezgodności planu ze Studium, kształtującym ogólne kierunki zagospodarowania przestrzennego.
Skarżąca wyjaśniła ponadto, że w części graficznej Studium tereny oznaczone w planie symbolem UZ/MN oznaczone są kolorem jasnobrązowym i opisane jako tereny wyłącznie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast nie można na tej podstawie wywodzić, że nie jest dopuszczalna w tym terenie w przyszłości zabudowa pensjonatowa. Wynika to, zdaniem skarżącej, z przytoczonych nadrzędnych zasad zagospodarowania obszarów strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, której podstawowym przeznaczeniem są usługi zdrowia, w tym lecznictwo uzdrowiskowe.
Poza tym Studium wyraźnie stanowi o "utrzymaniu istniejącej zabudowy" , a zatem dopuszcza adaptację dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej również poprzez zabudowę pensjonatową i lecznictwa uzdrowiskowego.
Odnosząc się natomiast do zarzucanej przez Wojewodę wewnętrznej sprzeczności planu tj. pomiędzy jego tekstem a rysunkiem skarżąca wyjaśniła, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem UZ/MN są przeznaczone pod kilka funkcji: usług zdrowia, zabudowy pensjonatowej oraz adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej, przy czym funkcje te mogą występować łącznie albo oddzielnie. Z tego względu zarówno w legendzie, jak i na rysunku planu tereny oznaczono tym samym kolorem (czerwonym), a jedynie w legendzie opisano, jakie funkcje oznaczają poszczególne symbole. Poza tym - zdaniem skarżącej - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga oznaczania terenu przeznaczonego pod różne funkcje różnymi kolorami.
Z tych samych przyczyn nie ma również sprzeczności w §13 uchwały zatytułowanym: "Ustalenia dla usług zdrowia - UZ/MN", który w istocie odnosi się do terenów przeznaczonych zarówno pod usługi lecznictwa uzdrowiskowego, jak i zabudowę pensjonatową oraz adaptacje istniejącej zabudowy, ale w nazwie wskazuje wyłącznie funkcję wiodąca na tym obszarze, tj. usługi zdrowia.
Zdaniem skarżącej stanowisko Wojewody, iż teren oznaczony symbolem UZ/MN Studium oznacza jako tereny sportowe jest błędne, ponieważ tereny sportu oznacza się w Studium kreskowaniem żółto-zielonym (zgodnie z legendą) całkowicie poza obszarem objętym planem, po północnej stronie .
Odnosząc się do terenu oznaczonego na planie symbolem Zn - zieleń urządzona skarżąca podtrzymała swoje poprzednie wyjaśnienia, iż jest to teren zalewowy o znacznym zaniżeniu i o dużym spadku (skarpa), dlatego wyznaczanie w tym miejscu w obszarze naturalnych zalewów budownictwa jednorodzinnego ( a więc zgodnie ze Studium) jest niewskazane i pozostawałoby w sprzeczności z art. 82 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne, a także z postanowieniami: Wojewody z dnia [...]., znak:[...] oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...]., znak: [...] pozytywnie uzgadniającymi projekt w tym zakresie. W tej sytuacji - w ocenie skarżącej - niemożliwe jest przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową. Skarżąca podkreśliła, że zakaz zabudowy mieszkaniowej w tym terenie wynika z wielu zapisów Studium: 1.2.6. "7) Zakaz zabudowy w dnach dolin rzecznych w granicach "zielonego pierścienia" (Green Bełt); 2.1.2., 5.2. b., 5.3.2. "d. Zasady ochrony i kształtowania przestrzennego obszarów szczególnej ochrony: uznaje się dolinę rzeki B. za teren chroniony", 5.3. C, 8.2. , 9.3. Powołane postanowienia Studium wskazują, że obejmuje ono ochroną dolinę rzeki B. w granicach określonych oznaczeniem graficznym, zabraniając w niej zabudowy mieszkaniowej.
Poza tym, skarżąca podniosła, że skoro Studium wyznacza jedynie ogólne kierunki zagospodarowania terenu, to nie można przyjmować, że każdy fragment strefy oznaczonej w części graficznej Studium kolorem jasnobrązowym, opisanej jako zabudowa mieszkaniowa przeznaczony jest wyłącznie pod taką zabudowę. Zdaniem skarżącej, dopiero plan miejscowy, wykonywany w skali dziesięciokrotnie większej może w ramach stref ustalonych przez Studium różnicować przeznaczenie terenów zgodnie z ogólnymi założeniami Studium dla danej strefy. Studium nie ustala bowiem przeznaczenia terenów, a jedynie określa podstawową, dominującą w strefie funkcję, którą uszczegóławia plan miejscowy.
Poza tym przy sporządzaniu planu miejscowego Gmina ustaliła, że przedmiotowy teren Zn jest w rzeczywistości niezabudowany i stanowi dwie odrębne niewielkie działki ewidencyjne, położone w granicach zwartej zabudowy wsi, a zatem było możliwe jego przeznaczenie pod funkcję inną niż zabudowa mieszkaniowa, wskazana w Studium. Nawet jednak, gdyby teren ten stanowił część działek sąsiednich, w planie miejscowym również można byłoby wprowadzić zakaz zabudowy poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy.
Odnosząc się natomiast do terenu oznaczonego symbolem 12MN skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku Wojewody, jego przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jest zgodne ze Studium. Skarżąca opiera swoje stanowisko na tym, że Studium w części tekstowej - Wąwozy C., w pkt 5 lit. a przewiduje możliwość "utrzymania istniejącej zabudowy z możliwością uzupełnienia na wolnych działkach, w jednej linii wzdłuż dróg, w ciągach wskazanych w rysunku Studium", a więc dopuszcza także zabudowę poza obszarem zaznaczonym kolorem jasnobrązowym, który - zdaniem skarżącej - obejmuje jedynie zabudowę już istniejącą. Uzupełnienia zabudowy są możliwe zatem na warunkach wskazanych w cyt. pkt. 5lit.a Studium, które spełnia zatwierdzony przez Radę Miejską plan. Z rysunku planu wynika bowiem, że teren 12 MN obejmuje pięć działek ewidencyjnych i wszystkie są zabudowane. Zabudowa na dwóch działkach oznaczona jest kolorem na rysunku Studium, natomiast zabudowa na trzech pozostałych działkach nie jest oznaczona na rysunku Studium, dlatego dopuszczalne jest na nich uzupełnienie zabudowy zgodnie treścią Studium, tzn. jako połączenie wyróżnionych pasów i grup zabudowy, wzdłuż wyznaczonej drogi.
Z powyższych względów, zdaniem skarżącej, nie ma podstaw do przyjęcia, że plan jest wadliwy: został zatwierdzony w oparciu o art. 10 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodny nie tylko z ustaleniami Studium, lecz także przepisami odrębnymi. Projekt planu miejscowego dla obszaru C. w N. został poddany procedurze uzgodnieniowej wynikającej z art. 17 ust. 7 ustawy, w tym również Wojewody, który postanowieniami z dnia [...]., znak: [...] i z dnia [...]., znak: [...], nie kwestionował zgodności projektu planu z ustaleniami Studium.
Skarżąca wyraziła również pogląd, że wbrew stanowisku Wojewody, nie było konieczności wydania odrębnej uchwały Rady Gminy stwierdzającej zgodność planu ze Studium, obowiązek taki nie wynika bowiem wprost z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że plan jest niezgodny z obowiązującym Studium, co stanowi naruszenie art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Wojewody pojęcie "zgodności" oznacza stopień znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność", dlatego uchwała Rady Gminy zatwierdzająca projekt planu pomimo iż nie budzi on zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym oraz ustawy o lasach podlega stwierdzeniu nieważności.
Wojewoda podkreślił ponadto, że przy sporządzaniu planu został naruszony tryb przewidziany w art. 20ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie została podjęta odrębna uchwała stwierdzająca zgodność planu ze studium, która samodzielnie podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie oznaczeń terenów przeznaczonych pod dwie różne funkcje Wojewoda podniósł, że wprawdzie z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) nie wynika obowiązek oznaczania terenu przeznaczonego pod dwie różne funkcje dwoma różnymi kolorami, to jednak nie wynika z niego również zgoda na oznaczenie ich jednym kolorem. W prawie publicznym nie obowiązuje bowiem zasada "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz zasada "dozwolone jest tylko to, na co prawo wyraźnie zezwala".
Powołane rozporządzenie określa wymagany zakres projektu planu zarówno w części graficznej, jak i tekstowej, a w szczególności wymogi dotyczące stosowanych oznaczeń. I tak § 9 określając wymogi dotyczące graficznych i literowych oznaczeń odsyła do załącznika nr 1, zgodnie z którym przy sporządzaniu projektu rysunku planu miejscowego stosuje się podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych oraz elementów zagospodarowania przestrzennego określone w Polskiej Normie PN-B-01 027 z dnia 11 lipca 2002 r. (ust. 2). Oznaczenia te należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony (ust. 3). W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych (ust. 4).
W przypadku, gdy projekt rysunku planu miejscowego sporządzony w jednobarwnej technice graficznej wyjaśnia wystarczająco ustalenia projektu planu miejscowego, stosowanie barwnych oznaczeń nie jest wymagane (ust. 5).
Zdaniem Wojewody, powołane wyżej przepisy nie zezwalają zatem na oznaczanie terenu przeznaczonego pod dwie różne funkcje kolorem zastrzeżonym wyłącznie dla jednej z nich (w analizowanym przypadku UZ/MN kolor czerwony zastrzeżony przez przepisy rozporządzenia dla funkcji U - załącznik nr 1 do rozporządzenia Lp. 2.1 tabeli).
Wojewoda nie znalazł również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części podnosząc, że ustalenia planu dotyczących poszczególnych terenów - wbrew wymogom płynącym z powołanego rozporządzenia - nie zawierają numerów je wyróżniających.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1§1i2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu w zakresie jego zgodności z prawem.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przedmiotowa uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda wydana została z naruszeniem prawa.
Po pierwsze stwierdzić należy, że przepis art.20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium(...)
W rozpatrywanej sprawie stwierdzenie zgodności planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miejskiej przyjętym uchwałą z dnia [...]., Nr [...] zostało zawarte w zaskarżonej uchwale.
W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem w formie odrębnej uchwały (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004r., s.189)
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, który znalazł już odzwierciedlenie w wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Bk 583/05 (Lex nr 173715) "Odrębna, uprzednia uchwała o zgodności planu z ustaleniami studium, podlegająca ocenie organu nadzoru co do jej legalności, a także zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, służy ochronie zasady praworządności w procesie sporządzania planu, dlatego też brak takiej odrębnej uchwały uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art.28ust.1 ustawy".
Już tylko z powyższego względu należy uznać zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] . w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru C. w N. za prawidłowe.
Niezależnie od powyższego należy zgodzić się z oceną zawartą w tym rozstrzygnięciu, że przyjęty przedmiotową uchwałą plan nie jest zgodny we wszystkich elementach z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miejskiej .
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, jak należy rozumieć pojęcie "zgodność". Skarżąca Gmina nie kwestionuje, że istnieją różnice pomiędzy planem a Studium, ale jej zdaniem nie świadczą one o braku zgodności. Zdaniem skarżącej dla zaakceptowania projektu planu jako zgodnego z obowiązującym studium wystarczający jest już sam brak "niezgodności", "niesprzeczności."
W literaturze prawniczej podkreśla się, że stopień związania planów miejscowych z ustaleniami studium może być w zależności od szczegółowości ustaleń studium silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" należy jednak zawsze rozumieć jako bardziej ostre i precyzyjne, o mocniejszym stopniu związania niż pojęcie "niesprzeczności" czy "spójności", a skoro ustawodawca w przepisach art. 9, 15 i 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konsekwentnie posługuje się określeniem "zgodny", to – o ile umożliwiają to zapisy studium - należy ściśle porównywać projekt planu z ustaleniami studium. W szczególności plan nie może wprowadzać nowych funkcji terenów, dla których studium nie przewiduje żadnych funkcji. Skoro zadaniem planu jest realizacja i konkretyzacja ustaleń studium, to postanowienia planu wprowadzające nowe funkcje dla obszarów, które w obowiązującym studium nie mają przeznaczenia, są niedopuszczalne.
Z tych względów słusznie Wojewoda uznał za niezgodne z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miejskiej przeznaczenie w zatwierdzonym przedmiotową uchwałą miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy terenów oznaczonych symbolami UZ/MN, 12MN i Zn.
Odnosząc się do terenów UZ/MN to trudno jednoznacznie określić, jakie funkcje on rzeczywiście przewiduje. Skarżąca w jednym miejscu wyjaśnia, że pod lecznictwo uzdrowiskowe i zabudowę pensjonatową, w innym (skarga), że również pod adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a w §13 dla tego oznaczenia przyjmuje nazwę usługi zdrowia, które - jak wyjaśnia - stanowią funkcję wiodącą w obszarze oznaczonym symbolem UZ/MN, co wskazuje, że symbol UZ/MN obejmuje także usługi zdrowia.
Niejasne są również oznaczenia graficzne planu, skoro plan posługuje się tym samym kolorem (czerwonym) dla obszarów o dwóch różnych funkcjach –UZ/MN i UZ. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) wymaga przejrzystości planu, a oznaczenia przyjęte w planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] nie są czytelne i budzą istotne wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że Studium dla obszaru objętego w planie miejscowym dla obszaru C. symbolem UZ/MN nie przewiduje możliwości prowadzenia żadnej z funkcji wskazywanej przez skarżącą, tj. lecznictwa uzdrowiskowego, zabudowy pensjonatowej, usług zdrowia ani adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz pod działalność sportową. W takim wypadku zachodzi sprzeczność planu ze Studium i nie może być mowy o ich zgodności.
Podobnie należy ocenić wprowadzenie w planie terenów Zn przeznaczonych pod zieleń urządzoną, podczas gdy w Studium obszar ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową. Te dwie funkcje są całkiem odmienne i wykluczają się wzajemnie, dlatego nie można zgodzić się z poglądem skarżącej, że skoro w rzeczywistości teren nie jest zabudowany, a Studium w założeniach ogólnych przewiduje ochronę doliny rzeki B., to można w planie miejscowym przeznaczyć ten teren pod zieleń urządzoną.
W takiej sytuacji, tj. wobec oczywistej sprzeczności zapisów planu z konkretnym, szczegółowym ustaleniem Studium dla tego obszaru nie można odwoływać się do ogólnych kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w Studium.
Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, że plan miejscowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami odrębnymi i że uzyskał wymagane uzgodnienia. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagają bowiem zgodności zarówno z przepisami odrębnymi, jak i ze Studium, a zatem nie wystarczy dostosowanie planu wyłącznie do wymogów przepisów odrębnych, nawet jeżeli Studium jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Wadliwość Studium nie może być bowiem konwalidowana przez odmienne postanowienia planu miejscowego.
Odnosząc się natomiast do przeznaczenia terenu objętego symbolem 12 MN również należy stwierdzić, że nie jest on zgodny z ustaleniami Studium. Nie jest do przyjęcia stanowisko skarżącej, iż jest dopuszczalna w planie miejscowym zabudowa mieszkaniowa w obszarach innych niż przeznaczone w Studium dla takiej zabudowy, oznaczonych na rysunku kolorem jasnobrązowym, ponieważ przepisy ogólne Studium przewidują możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy na zasadach określonych w pkt.5lit.a, tj. " na wolnych działkach, w jednej linii wzdłuż dróg, w ciągach wskazanych w rysunku Studium". Zdaniem skarżącej, skoro istnieje na terenie oznaczonym 12 MN zabudowa, to można ją uzupełnić, tym bardziej, że na tym obszarze istnieje już jedno siedlisko.
Jak wynika z akt sprawy, Studium nie przewiduje żadnej funkcji dla tego obszaru, a zatem w świetle powołanych wyżej rozważań nie może być on przeznaczony pod żadną funkcję.
Poza tym podnieść należy, że obowiązujące Studium zostało zatwierdzone uchwałą Rady Gminy w dniu [...]. tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2005 roku Nr 167, poz.1399)
Wymogi tej ustawy i rozporządzenia wykonawczego nie uprawniały skarżącej do rozszerzającej interpretacji treści Studium, tak aby dostosować go do wymogów powołanych aktów prawnych, a celowość zmian dokonanych w projekcie planu powinna być poprzedzona uprzednimi zmianami w treści Studium.
Konieczność zmiany Studium dostrzegł Wojewoda, który nie kwestionuje, że przyjęty przedmiotową uchwałą plan zawiera pożądane z punktu widzenia potrzeb miejscowości uzdrowiskowej rozwiązania i mógłby być w niezmienionej treści wprowadzony w życie, ale z zachowaniem odpowiedniego trybu tj. po uprzedniej zmianie Studium. Stąd też niezasadny jest zarzut skargi, że na etapie uzgodnień Wojewoda pozytywnie uzgodnił projekt planu. Wojewoda bowiem i w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadal nie kwestionuje celowości i trafności zmian zawartych w nowym planie.
Z powyższych względów stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody jest prawidłowe, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.