II SA/Lu 821/22

II SA/Lu 821/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Drwal
Marcin Małek /sprawozdawca/
Robert Hałabis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1325/23 - Wyrok NSA z 2023-10-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 170, art. 190, art. 33
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1, art. 3, art. 10, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 101, art. 93
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2022 poz 916
art. 13, art. 43-45
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 31
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej P. S. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r. Nr 283/VIII/2019 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miasta Lublin w dniu 1 lipca 2019 r. podjęła uchwałę nr 283/VIII//2019 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin (dalej: "Studium").
Pismem z 4 września 2019 r. skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej działek nr ewid. [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) wniósł Wojewoda Lubelski, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie.
W jej motywach wskazał, że Studium zostało uchwalone z przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego, naruszając tym wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) zasadę proporcjonalności, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium.
Z przywołanego art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wprost bowiem wynika obowiązek wyważania interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu. Dokonując tego organy gminy mają dążyć do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu oraz umożliwienia zmian w zagospodarowaniu terenu z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych.
W ocenie Wojewody studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, powinno być wyrazem kompromisu pomiędzy różnymi interesami i wyobrażeniami o zagospodarowaniu przestrzenią nie tylko organów gminy ale również jej mieszkańców. Tymczasem przyjęte w Studium rozwiązania planistyczne dla terenu objętego skargą (teren tzw. Górek Czechowskich) wywołały zdecydowany sprzeciw części mieszkańców wyrażony m. in. w licznych skargach, które wpłynęły do organu nadzoru. Analiza ich treści pozwala na stwierdzenie, iż przeznaczając pod funkcje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej część terenu Górek Czechowskich gmina przedłożyła interes prywatny właściciela terenu ponad interes publiczny mieszkańców Lublina, chcących ochronić ten obszar przed intensywną zabudową wielorodzinną, wobec negatywnego wpływu zabudowy na stan środowiska. Składane przez mieszkańców Lublina uwagi do projektu Studium, w których opowiadali się za pozostawieniem całego terenu Górek Czechowskich jako terenu zielonego na całej jego powierzchni, a nie tylko w suchych dolinach w postaci naturalistycznego parku, pozostały nieuwzględnione.
Wojewoda przy tym zaznaczył, że zamierzenia planistyczne gminy są zbieżne z planami inwestycyjnymi właściciela terenu, co wzbudza sprzeciw i niezadowolenie części mieszkańców, tym bardziej, że nie są znane okoliczności prowadzonych negocjacji z właścicielem terenu i zawarcia z nim umowy dotyczącej przyszłego przeznaczenia tego obszaru, w której potwierdzone zostały ustalenia dotyczące funkcji dla tego terenu, o czym informowały lokalne media.
Podnosił przy tym również, że w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie wskazane zostało, iż w spornym rejonie najistotniejszym oddziaływaniem na florę i faunę będzie dopuszczenie zabudowy na płaskich zachodnich i północnych terenach obszaru. Zabudowa płaszczyznowa części tego rejonu spowoduje utratę naturalnego rezerwuaru roślin i zwierząt, co będzie negatywnym oddziaływaniem dla świata przyrody.
Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że mając na względzie głos społeczeństwa w sprawie przyszłości Górek Czechowskich, istotne jest jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy przy uchwaleniu Studium nie uchybiono zasadzie proporcjonalności wyrażonej w art. 1 ust. 3 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin wniósł o jej oddalenie, podnosząc m.in., że nie zgadza się z zarzutem niewyważenie interesu publicznego z interesem prywatnym, co miało doprowadziło do nadużycia przez organ gminy władztwa planistycznego. Zaznaczył, że studium z istoty nie jest dokumentem określającym wiążąco i szczegółowo przeznaczenie terenów oraz sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Takim dokumentem planistycznym jest dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zabudowy wielorodzinnej (tak jak i przy innych rodzajach i funkcjach zabudowy lub zagospodarowania terenu) studium określa maksymalne wskaźniki urbanistyczne (intensywność zabudowy i wysokość) oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną. Nie oznacza to, że w planach miejscowych będą zastosowane wyłącznie maksymalne wskaźniki urbanistyczne. Ponadto, w planie miejscowym stosuje się znacznie więcej innych parametrów wpływających na wysokość i intensywność zabudowy np. linie zabudowy (w tym obowiązującą lub nieprzekraczalną) oraz gabaryty obiektów, co nie jest elementem zaskarżonej uchwały. Nie może zatem studium przesądzać o intensywnej wielorodzinnej zabudowie jakiegokolwiek terenu.
Dalej podał, że w ramach procedury wyłożenia projektu Studium wpłynęło ponad 5700 pism. Do obszaru po poligonie wojskowym wpłynęły zaś 3524 pisma, z których uwzględniono w całości lub w części 3224 pisma, zaś w całości nie uwzględniono 300 pism. W sprawie terenu tzw. "Górek Czechowskich" przeciw rozwiązaniom przyjętym w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie Studium złożono 1800 podpisów, natomiast za tymi rozwiązaniami złożono aż 3704 podpisy. Oznacza to ponad 2-krotną przewagę podmiotów popierających przyjęte rozwiązania projektowe w zagospodarowania terenu Górek Czechowskich. Tym samym organ gminy należycie wyważył interes publiczny polegający m.in. na ochronie przyrody i krajobrazu, uwzględnieniu istniejącego uzbrojenia technicznego czy dostępności komunikacyjnej ewentualnych terenów budowlanych, z interesem prywatnym, tj. prawem do zabudowy swojej nieruchomości, nie dając przy tym prymatu żadnej ze stron.
Organ zwrócił uwagę, że o nadużyciu władztwa planistycznego w przypadku studium można mówić tylko wówczas, gdy przy jego uchwalaniu zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie. Tymczasem Wojewoda w swojej skardze odwołuje się właściwie wyłącznie do kwestii niezadowolenia części mieszkańców z przyjętych rozwiązań planistycznych, nie wskazując na jakiekolwiek uchybienia proceduralne. Prezydent podkreślił, że uchwała ukierunkowała zabudowę mieszkaniową jedynie w obszarze trzech wysoczyzn (a nie sześciu), ograniczając znacząco program planowanej przez właściciela terenu inwestycji mieszkaniowej. Wolna od zabudowy miała jedynie pozostać obszerna część wąwozowa (tj. ok. 40 % pod zabudowę, a 60% pod zieleń). Tymczasem, w Studium pod kierunkową zabudowę przeznaczono jedynie ok. 25% całości terenu. Fakty te wskazują nie tylko na to, że organ gminy nie nadużył swojego władztwa planistycznego, ale przede wszystkim, że została dołożona wszelka należyta staranność w wyważaniu interesu publicznego z prywatnym, a zatem nie naruszono również zasady proporcjonalności. Projekt Studium był prezentowany i dyskutowany na 14 otwartych spotkaniach z mieszkańcami oraz po raz piętnasty na otwartej sesji nadzwyczajnej Rady Miasta Lublin. Prezydent wyjaśnił, że wykluczenie jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości prywatnej, liczącej ponad 100 ha, nie objętej żadną obszarową formą ochrony przyrody wynikającą z przepisów szczególnych np. ustawy o ochronie przyrody, spowodowałoby zarzut niewyważenia interesu indywidualnego z interesem publicznym i naruszenia prawa własności, którego ochrony wymaga przecież proces planistyczny (art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p.).
Jednocześnie za nieprawdziwe uznał stwierdzenie, jakoby umowa zawarta z właścicielem terenu przed uchwaleniem Studium była swoistym żądaniem "podjęcia czynności mających na celu zmianę studium lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu wprowadzenia oczekiwanej zmiany przeznaczenia terenu". Zaznaczył, że fakt jej zawarcia nie ma żadnego związku z zasadami sporządzania studium ani z trybem jego sporządzania. Umowa ta jest odrębnym od Studium bytem prawnym i nie ma jakiegokolwiek związku z procedurą uchwalania Studium. Nie zawiera również jakiegokolwiek żądania czy zobowiązania do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Umowa przesądza jedynie, że na wypadek uchwalenia studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w określonym kształcie, Gmina Lublin będzie mogła nabyć od właściciela terenu Górek Czechowskich grunt o powierzchni około 75 ha za 1 zł netto (co nastąpiło w dniu 30 września 2019 r.), na którym dotychczasowy właściciel urządzi na swój koszt naturalistyczny park o wartości co najmniej [...] zł netto. Kompetencja czy, a jeśli tak, to w jakim kształcie będzie uchwalony plan miejscowy dla terenu tzw. "Górek Czechowskich" w sposób bezdyskusyjny należy do organów uzgadniających przyszły projekt planu miejscowego oraz radnych, którzy w głosowaniu podejmą decyzję w tej sprawie i zawarta umowa w tej kwestii niczego nie zmienia, ani nie narusza.
Końcowo zauważył, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie nie podniósł w swojej opinii wadliwości przyjętych rozwiązań dla tego terenu, który nigdy nie był objęty żadną prawną formą obszarową ochrony przyrody. Od chwili zbycia terenu przez Agencję Mienia Wojskowego następuje sukcesywna degradacja walorów przyrodniczych, czemu gmina usiłuje przeciwdziałać. Podobnie jest w nowym Studium, które wprowadza w jego najbardziej wartościowych przyrodniczo częściach planistyczną formę ochrony w postaci Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Górki Czechowskie".
Wyrokiem z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 602/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika nr 2 stanowiącego tekst studium pn. Część II - Kierunki, 3. Rejon III - Północny pkt 1 lit. i) osiedle Górki Czechowskie (Czechów Północny, Czechów Południowy), w części dotyczącej sformułowań: "tereny zabudowy wielorodzinnej w rejonie ul. [...] i ul. [...], tereny zabudowy wielorodzinnej /usługowej w rejonie A. [...], ul. [...], ul. [...] oraz planowanych ulic (na przedłużeniu Al. [...] i ul. [...], tereny zabudowy wielorodzinnej /jednorodzinnej w rejonie ul. [...] oraz planowanych dróg (na przedłużeniu Al. [...] i ul. [...]), tereny zabudowy jednorodzinnej w rejonie ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] (dawniej ul. [...]), ul. [...], ul. [...] [...], ul. [...]. [...], ul. [...] i ul. [...]", w pkt II. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie części graficznej opisanej w załączniku nr 2 uchwały pod nazwą "Część II - Kierunki - mapa zbiorcza", w części obejmującej obszary określone w pkt I sentencji, oznaczone kolorami: brązowo - czerwonym, opisanym w legendzie jako tereny zabudowy wielorodzinnej/usługowej, brązowo-beżowym, opisanym w legendzie jako tereny zabudowy wielorodzinnej/jednorodzinnej.
W ocenie Sądu, dokumentacja studium dowodzi, że naczelną zasadą przyjętą w Studium jest ochrona środowiska i zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnym i przyszłym pokoleniom, na co w szczególności wskazuje objęcie terenu Górek Czechowskich planistyczną formą ochrony środowiskowej ESOCH (Ekologiczny System Obszarów Chronionych). Sąd przyjął, że w skład systemu ESOCH wchodzi cały obszar Górek Czechowskich obejmujący obszar wzniesień oraz suchych dolin, ciągnących się w kierunku rzeki Czechówki, pełniący funkcję lokalnego korytarza ekologicznego. Jednocześnie, Sąd uznał, że dla tego obszaru wskazano ochronę procesów ekologicznych poprzez zachowanie terenów przed intensywną zabudową. W ocenie Sądu, według organów planistycznych tereny te są predystynowane do pełnienia funkcji przyrodniczych i takie funkcje powinny być wzmacniane. Wobec tego Sąd przyjął, że sprzeczne z powołanymi zapisami i wewnętrznie niespójne jest przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową nie tylko wielorodzinną, jak uważa Wojewoda, ale również jednorodzinną i usługi. Idąc takim tokiem rozumowania Sąd przytoczył główne zasady dotyczące ESOCH, a wśród nich zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej w sposób niweczący przyrodnicze funkcje systemu, przekształcanie rzeźby terenu, w tym tworzenia nasypów ziemnych oraz zasypywania dolin rzecznych, suchych dolin i wąwozów.
Zdaniem Sądu, przed destrukcją tego terenu jako znaczącego dla funkcjonowania całego miasta nie uchroni również planowane ustanowienie na jego części obszaru Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego, który jest jedną z najsłabszych form ochrony przyrody, nie objętą zakazem zabudowy.
W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Lublin w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 977/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.
Zdaniem NSA, przyjęta przez Sąd argumentacja nie znajduje uzasadnienia do całego obszaru tzw. Górek Czechowskich, a właśnie cały ten obszar został wadliwie uznany przez Sąd za objęty kierunkową zmianą Studium poprzez dopuszczenie tam zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej. Prawdą jest, że Studium wprowadza nadrzędną zasadę ochrony obszarów zaliczanych do ESOCH m.in. poprzez zachowanie tych terenów przed intensywną zabudową. Jednak sporny rejon Górek Czechowskich nie stanowi w całości terenu ESOCH. NSA argumentował, że ESOCH w analizowanym rejonie to wyłącznie wskazane tereny zieleni publicznej, tereny lasu i tereny zieleni urządzonej. Wewnątrz obszaru ESOCH znajduje się Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy Górek Czechowskich. W związku z tym rejon określany potocznie mianem Górek Czechowskich nie pokrywa się w zupełności z terenem ESOCH. Tym samym przewidziany jako nadrzędny cel ESOCH - zachowanie integralności, ochrony przed zabudową, wzmacniania funkcji przyrodniczych został dochowany bowiem na terenach zaliczonych do ESOCH, w tym Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego nie przewiduje się jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinnej czy jednorodzinnej lub usług). Zachowany jest zatem status braku zabudowy mieszkaniowej i usługowej na terenach zakwalifikowanych do ESOCH. Teren objęty zabudową dotyczy jedynie części wysoczyzn, ale nie dotyczy suchych dolin ujętych w ESOCH. Istnieją więc obszary Górek Czechowskich, gdzie nie występuje ani ESOCH ani Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy i tam organ planistyczny przewidział zabudowę mieszkaniową. Zatem wbrew przekonaniu Sądu I instancji, teren Górek Czechowskich zgodnie z częścią tekstową Studium nie podlega w całości wykluczeniu z zabudowy bowiem tylko niektóre tereny zielone są częścią ESOCH, gdzie zabudowa nie jest dopuszczalna. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności studium na terenach trzech wysoczyzn Górek Czechowskich.
Zdaniem NSA, sprzeczności pomiędzy zapisami Studium nie dowodzi fakt, że zamiast wskazanej w obowiązującym dla tego terenu planie miejscowym formy ochrony przyrody w postaci rezerwatu przyrody ustalono w Studium Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy. Jest to forma ochrony przyrody, dla której ustawodawca nie przewidział zakazu zabudowy, jednak - czego Sąd I instancji nie zauważył - ów Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy na terenie Górek Czechowskich wchodzi w skład ESOCH, który zabudowę na jego terenie wyklucza. Nie ma zatem podstaw do twierdzeń, że na obszarze Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego będzie prowadzona zabudowa mieszkaniowa i nie zostanie powstrzymana dalsza destrukcja tego terenu jako znaczącego dla funkcjonowania miasta. Ponadto również w planach zagospodarowania przestrzennego województwa odstąpiono od przeznaczenia tego terenu pod rezerwat przyrody. Ma to o tyle znaczenie, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa lubelskiego z 2015 r. wiążą na etapie sporządzania studium. Zatem ustanowienie rezerwatu nie odpowiadałoby istniejącym obecnie uwarunkowaniom (teren zdegradowany) a nadto niezgodne by było z aktem planistycznym województwa. Organ planistyczny uwzględnił stan degradacji środowiskowej na tym terenie i zamiast rezerwatu ustanowił słabszą formę ochrony - Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy. W ocenie NSA fakt, że obowiązujący plan postulował funkcję ZR - rezerwat przyrody nie dowodzi tego, że już wówczas nie przewidywano terenów pod zabudowę. Jak wynika z planu tereny oznaczone symbolami Ub, UC, SR1/U, SR1 mogą być zabudowane. Wyróżniono je kolorem czerwonym. Na terenie SR2 dopuszczano realizację terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych oraz obiektów kubaturowych związanych z funkcją sportowo-rekreacyjną. Te wyróżnione na czerwono obszary pokrywają się z wysoczyznami, dla których w Studium przewidziano zabudowę. Wynika z tego, że Studium kontynuuje funkcje już przewidziane w planie. Co więcej Studium przewiduje pod zabudowę mniejszy o 8,1 ha teren niż w obowiązującym dla tego obszaru planie, nie nastąpi zatem wskazywana negatywna ingerencja w teren zielony. Będzie ona mniejsza niż dotychczas planowana. Ponadto MSA podkreślił, że z opinii RDOŚ w Lublinie nie wynika aby zabudowa części terenów Górek Czechowskich miała negatywny wpływ na bioróżnorodność miasta w zakresie zmian dotyczących ESOCH. Opinia wskazuje co prawda na istotne oddziaływanie zabudowy na płaskich zachodnich i północnych terenach obszaru byłego poligonu (Górek Czechowskich) ale nie mówi o zagrożeniu dla gatunków chronionych roślin i zwierząt. Jedynie opisuje się istniejący stan przyrody bez negatywnej oceny zabudowy na ten stan przyrody. Opinia wskazuje także, że teren zabudowy wskazany w Studium pokrywa się z terenem wskazanym w obowiązującym planie. Sąd nie zwrócił uwagi na stwierdzenie zawarte w opinii, że ESOCH zostanie tu zachowany. Opinia opisuje różne formy oddziaływania na środowisko poprzez proces budowlany ale nie formułuje ocen wskazujących na krytykę kierunku zabudowy na tym terenie. Opinia wskazuje wręcz, że pozytywnym skutkiem ustaleń Studium będzie zwiększenie wartości wskaźnika zieleni normatywnej na mieszkańca. Podsumowując, NSA stwierdził, że z zapisów Studium wynika, że zabudowa będzie proporcjonalna i nie doprowadzi do zniweczenia funkcji ESOCH. Jak podkreślił, zabudowa na terenie 4 wysoczyzn Górek Czechowskich odpowiada potrzebie wyważenia spornych interesów publicznego i prywatnego występującego na tym terenie. Wniosek właściciela tego terenu obejmował chęć zabudowy wszystkich 6 wysoczyzn na terenie Górek Czechowskich. Organ planistyczny uwzględnił jego wniosek tylko w części bowiem w stosunku do dwóch wysoczyzn w części południowo wschodniej odmówił zabudowy w całości a nadto ograniczył zasięg zabudowy na kolejnych dwóch wysoczyznach.
Podsumowując NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu Wojewody, koncentrując się jedynie na walorach środowiskowych, nie dokonał oceny wagi takich wartości jak prawo własności i ład przestrzenny. Ocena zachowania zasady proporcjonalności wymaga wyjaśnienia czy organ pogodził różne wartości i interesy w ramach Studium.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 300/21, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w Lublinie obręb 4 [...] [...].
W ocenie Sądu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, które to zagadnienie nie było przy tym przedmiotem rozpoznania przez NSA w związku z czym brak było tu związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a.
Mianowicie, zdaniem Sądu pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać z merytoryczną zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartymi w nim ustaleniami, a także - co szczególnie istotne - standardami dokumentacji planistycznej. Te natomiast nie zostały zachowane. Organ nie ustalił bowiem w sposób należyty uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i przyrody obszaru Górek Czechowskich, w szczególności z uwagi na to, że przy uchwalaniu Studium poprzestał na wykorzystaniu nieaktualnych opracowań ekofizjograficznych. Powyższe spowodowane zostało dwoma czynnikami: Po pierwsze tym, że organ przy uchwalaniu Studium poprzestał na wykorzystaniu nieaktualnych opracowań ekofizjograficznych. Po drugie tym, że organ uchwalił Studium pomimo, że w tym czasie trwały już, lecz nie zostały jeszcze zakończone, prace związane z opracowaniem kompleksowej inwentaryzacji przyrodniczej oraz waloryzacji środowiska Górek Czechowskich. Naruszenie to miało charakter istotnego naruszenia zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Lublin, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi Wojewody Lubelskiego, a także zasądzenia kosztów postępowania.
Wyrokiem z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 801/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.
W jego uzasadnieniu NSA omówił stan faktyczny sprawy a następnie odniósł się do zarzutów sformułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W tym zakresie za zasadny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest: art. 153 w zw. z art. 193, art. 170 i 171 oraz art. 190 p.p.s.a. Jak wskazał decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma bowiem treść wyroku NSA z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 977/20, wiążącego stosownie do wskazanych przepisów zarówno Sąd I instancji jak i obecnie orzekający skład NSA. W wyroku tym NSA jednoznacznie przesądził, że obszar Górek Czechowskich to nie tylko teren ESOCH, gdyż obszary te nie pokrywają się (tj. pokrywają się tylko częściowo) oraz że Studium w Rejonie III Północnym (Górki Czechowskie) dopuszcza zabudowę wielorodzinną mieszkaniową, jednorodzinną i usługi, ale tylko na terenach poza ESOCH. Zachowany jest zatem status braku zabudowy mieszkaniowej i usługowej na terenach zakwalifikowanych do ESOCH. Wskazując na powyższe NSA w ww. wyroku zaznaczył m.in., że Studium przewiduje pod zabudowę mniejszy teren niż w obowiązującym dla tego obszaru planie i dlatego należy przyjąć, że nie nastąpi negatywna ingerencja w teren zielony, bo będzie ona mniejsza niż dotychczas planowana. Aby zająć tak jednoznaczne stanowisko NSA w ww. wyroku musiał dokonać głębokiej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocenić jego wartość. Przesądzając wskazane wyżej kwestie NSA opierał się w szczególności na znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji planistycznej, na sporządzonych na potrzeby Studium opracowaniach środowiskowych – prognozie oddziaływania na środowisko projektu studium sporządzonej w czerwcu 2017 r. i lutym 2018 r. oraz na opinii RDOŚ w Lublinie z 11 stycznia 2018 r. Z motywów omawianego wyroku z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 977/20, wynika, że NSA dokumentację tę poddał wnikliwej analizie i bazował na niej w swoich rozważaniach. Ustosunkowując się do uwarunkowań opisanych w studium, NSA w żaden sposób nie poddawał w wątpliwość prawidłowości znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji planistycznej i jej aktualności. Przeciwnie – prezentując swoje stanowisko powoływał się na tę dokumentację. Strony postępowania również nie kwestionowały jej aktualności. W tych okolicznościach nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji, iż zagadnienie istotnego naruszenia zasad sporządzania studium nie było przedmiotem rozpoznania przez NSA.
W tym kontekście podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA. Owe granice wyznaczane są zarówno przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa materialnego, jak również - wbrew literalnemu odczytaniu art. 190 p.p.s.a. – w stosunku do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej, a przyjętych przez sąd I instancji.
Stosownie do wyroku NSA z 17 lutego 2021 r., II OSK 977/20, rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji winien był odnieść się do zarzutu Wojewody, że w Studium nie uwzględniono rezerwatu przyrody na terenie Górek Czechowskich oraz rozważyć, czy kwestia istnienia rezerwatu wpływa na prawidłowość uchwalenia studium; dokonać oceny wagi takich wartości jak prawo własności i ład przestrzenny, a przy ocenie zachowania zasady proporcjonalności wyjaśnić czy organ pogodził różne wartości i interesy w ramach Studium oraz dokonać oceny zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przy sporządzaniu studium wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W pozostałym bowiem zakresie NSA, wiążąco przesądził wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia.
Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji skoncentrował się na rozstrzygniętej wiążąco przez NSA prawidłowości znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji planistycznej oraz jej aktualności i w tym kontekście ustosunkowywał się do pozostałych rozważanych kwestii.
WSA w Lublinie nie wykonał zatem prawidłowo wiążącego go wyroku NSA z 17 lutego 2021 r., II OSK 977/20. Z uwagi na powyższe zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Za nietrafny NSA uznał natomiast zarzut naruszenia zasady udziału stron w postępowaniu oraz obrazę przepisów dopuszczających do udziału w postępowaniu organizacje społeczne (art. 33 § 2 p.p.s.a.) poprzez przyjęcie do akt sprawy pisma organizacji pozbawionej prawa uczestnictwa i nieprzekazanie odpisu tegoż pisma stronom i uczestnikom. Jak wyjaśnił, dołączenie do akt pisma pochodzącego od podmiotu niebędącego stroną, nie jest naruszeniem przepisów mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli pismo to nie było brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy i podmiotu tego nie traktowano jak stronę. Naruszenie przepisów nastąpiłoby dopiero w sytuacji, gdyby nadesłane przez podmiot niebędący stroną dokumenty zostały potraktowane jako dowód w sprawie i stanowiłyby podstawę podjętego rozstrzygnięcia, co nie miał miejsca w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Ponieważ sprawa jest rozpoznawana po raz trzeci przez tutejszy Sąd, w związku z uchyleniem poprzednich dwóch wyroków Sądu eliminujących z obrotu prawnego zaskarżony akt, pierwszorzędną kwestią z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały jest zastosowanie się do wiążącej w sprawie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach NSA.
Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA.
Innymi słowy, w znaczeniu formalnym sprawa niniejsza wróciła do punktu wyjścia, natomiast w znaczeniu materialnym Sąd obecnie orzekając związany jest stanowiskiem NSA (sądu wyższej instancji), który w wydanych orzeczeniach uchylających orzeczenia WSA przesądził w zdecydowanej większości o kwestiach istotnych dla sprawy, mających wpływ na legalność zaskarżonej uchwały. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających.
Dlatego też Sąd rozstrzygający obecnie sprawę musi uznać, że pewne sporne w sprawie kwestie zostały ostatecznie przesądzone. Ocena zaskarżonego aktu uwarunkowana jest bowiem wcześniejszymi wyrokami kasacyjnymi NSA, co oznacza, że zakres obecnej kontroli jest znacznie zawężony, ograniczony jedynie do kwestii w dalszym ciągu nie rozstrzygniętych.
Mając powyższe na uwadze, warto przy tym wspomnieć, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Stwierdzenie nieważności (niezgodności z prawem) uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu istotnym.
Tym samym, eksponowany w skardze Wojewody fakt niezadowolenia części członków wspólnoty samorządowej z treści zaskarżonej uchwały organu gminy nie może być uznany za okoliczność, która w obowiązującym porządku prawnym, skutkuje nieważności zaskarżonego aktu lub w jakikolwiek sposób wpływa na jego legalność.
Podkreślić przy tym należy, że od 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania studium (planu miejscowego), które są istotne (do dnia zmiany wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad i trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, nawet nieistotne).
W tych warunkach, orzekając ponownie w sprawie, biorąc pod szczególną uwagę wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroków NSA z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 977/20 oraz z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 801/22 rola Sądu po raz trzeci rozstrzygającego sprawę sprowadza się w istocie do oceny zarzutów skargi dotyczących: nieustanowienia na terenie Górek Czechowskich formy ochrony przyrody w postaci rezerwatu przyrody i jej wpływu na legalność uchwały, oceny wagi takich wartości jak prawo własności i ład przestrzenny oraz naruszenia przy sporządzaniu Studium wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. zasady proporcjonalności.
Jak bowiem wyjaśnił NSA w wyroku z 24 listopada 2022 r. II OSK 801/22, wszystkie pozostałe istotne dla sprawy zagadnienia zostały już wiążąco rozstrzygnięte.
Mając na uwadze stanowisko NSA oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno jej zarzuty jak i ocena dokonana przez Sąd z urzędu nie doprowadziły do stwierdzenia naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.
Mianowicie, w ocenie Sądu rezygnacja z ustanowienia na terenie Górek Czechowskich rezerwatu przyrody na rzecz Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego nie stanowi naruszenia prawa i tym samym nie wpływa na legalność zaskarżonej uchwały.
Na wstępie skonstatować trzeba, że kompetencja planistyczna gminy, również na etapie studium określana jako władztwo planistyczne, polega na jej samodzielnym rozstrzyganiu o zasadach zagospodarowania terenu. Jak bowiem stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.
Oczywistym przy tym jest, że owo władztwo planistyczne nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Rada działając w ramach władztwa planistycznego, ma zatem prawo do ustalanie przeznaczenia terenu w tym do wyboru właściwej formy ochrony przyrody oraz wskazania obszaru pod nią podlegającego, o ile nie narusza to obowiązujących przepisów prawa.
Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu środowiska, (...) wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego.
Z językowej wykładni tego przepisu nie wynika w żaden sposób jak forma ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu powinna być zastosowana w przypadku ustalenia istotnych walorów krajobrazowo-przyrodniczych określonego obszaru. W tym zakresie należałoby odwołać się do przepisów odrębnych. Podstawowym aktem prawnym określającym cele, zasady i formy ochrony przyrody oraz krajobrazu jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (aktualnie Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm., dalej w skrócie: u.o.p.).
Rezerwaty przyrody oraz zespoły przyrodniczo-krajobrazowe są dwoma z dziesięciu istniejących obecnie form ochrony przyrody. I tak, w myśl art. 13 ust. 1 u.o.p., rezerwat przyrody obejmuje obszary zachowane w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi. Tworzenie rezerwatów od 15 listopada 2008 r. następuje w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska (zob. art. 13 ust. 3 u.o.p.), wcześniej były to rozporządzenia wojewodów.
Z kolei, zgodnie z art. 43 u.o.p. zespół przyrodniczo-krajobrazowy to fragment krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujący na ochronę ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy w której określa się m.in. szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p.). Projekty uchwał wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (ust. 3a).
Z przywołanego zestawienia jednoznacznie wynikają różnice pomiędzy wskazanymi formami ochrony przyrody. Bezspornym przy tym jest, że rezerwat przyrody jest dużo mocniejszą formą ochrony przyrody niż zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Dlatego też przed wyborem właściwej formy istotne jest szczegółowe dokonanie inwentaryzacji przyrodniczej terenu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może być dowolne lecz powinno zostać wprowadzone w oparciu o podstawy naukowe poparte wieloletnią praktykę krajowej ochrony przyrody. Każda z form spełnia bowiem inną rolę w polskim systemie ochrony przyrody i służy innym celom, dlatego charakteryzuje się odmiennym reżimem ochronnym oraz zakresem ograniczeń w użytkowaniu.
W sprawie bezspornym jest, że gmina na potrzeby Studium zleciła wykonanie zarówno opracowania ekofizjograficznego jak i kompleksowej inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej spornego terenu Górek Czechowskich. Aktualność tych opracowań, a tym samym ich przydatność do oceny legalności Studium została w sprawie już prawomocnie rozstrzygnięta. Nie można zatem w tym zakresie organowi zarzucić dowolności w wyborze formy ochrony przyrody, skoro został on oparty na odpowiednich do tego materiałach planistycznych. Z dokumentów tych nie wynika w żaden sposób, że jedyną właściwą formą ochrony przyrody powinno być ustanowienia na spornym obszarze rezerwatu przyrody. Opracowania te wprost wskazują na bogactwo siedliskowe, różnorodność biologiczną i występowanie rzadkich gatunków na spornym terenie co predestynuje go do objęcia powierzchniową formą ochrony przyrody, a propozycja utworzenia obszaru chronionego w formie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego skutecznie przyczyni się do zachowania urozmaiconej rzeźby terenu, wąwozów erozyjnych i suchych dolin oraz ochrony siedlisk przyrodniczych. Jednocześnie opracowania te wskazują, że za obszary o najwyższych walorach przyrodniczych uznano jedynie cześć wierzchowin, zbocza i suche doliny, na których występują zbiorowiska murawowe i łąkowe, gdzie stwierdzono najwięcej gatunków rzadkich, chronionych i zagrożonych wyginięciem. Jednocześnie wskazywano, że nie jest uzasadnione wprowadzanie omawianej formy ochrony przyrody na obszarze wierzchowin, charakteryzujących się małym zróżnicowaniem gatunków chronionych.
Ustanowienie Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego nie powoduje również zagrożenia zabudowania tego terenu z uwagi na fakt, że dla tej formy ochrony przyrody ustawodawca nie przewidział zakazu zabudowy. Podkreślić bowiem należy, że omawiany Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy na terenie Górek Czechowskich wchodzi w skład ESOCH, który zabudowę na jego terenie jednoznacznie wyklucza. Nie ma zatem obaw, że na obszarze Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego będzie prowadzona zabudowa mieszkaniowa i nie zostanie powstrzymana dalsza destrukcja tego terenu jako znaczącego dla funkcjonowania miasta. Co więcej ESOCH wyznaczę szereg innych ograniczeń w użytkowaniu terenu mających za cel zachowanie wszystkich cennych walorów tego terenu.
Zabudowa dotyczy tylko czterech obszarów, które nie stanowią ESOCH ani nie są objęte formą ochrony w postaci Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego. Są to obszary trzech wysoczyzn i teren u zbiegu ul. [...] i ul. [...], które to tereny są najmniej wartościowe przyrodniczo i których zurbanizowanie nie wpłynie negatywnie na pozostałą część terenu Górek Czechowskich objętego ESOCH oraz formą ochrony przyrody w postaci Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego. Bez znaczenia przy tym jest, że obowiązujący plan miejscowy (uchwała Rady Miasta Lublin z 17 listopada 2005 r.) przewidywał strefę ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru Górek Czechowskich, a nadto postulował utworzenie rezerwatu przyrody. Z całą pewnością nie dowodzi to, że plan ten nie przewidywał terenów pod zabudowę.
Jak wynika z jego treści tereny oznaczone symbolami Ub, UC, SR1/U, SR1 przeznaczone były pod zabudowę. Te obszary pokrywają się z wysoczyznami, dla których w Studium przewidziano zabudowę. Wynika z tego, że Studium kontynuuje funkcje zabudowy już przewidziane w planie. Przeznaczenie pod zabudowę w planie tych samych terenów co w Studium pozwala uznać, że organ planistyczny kontynuuje dotychczasowe funkcje dla tego terenu i podąża w polityce zagospodarowania przestrzennego drogą zrównoważonego rozwoju tego terenu. Co przy tym istotne, wyznaczenie w Studium obszarów zabudowy nie doprowadzi do fragmentacji siedlisk i naruszenia istniejących na tym obszarze korytarzy ekologicznych. Nie bez znaczenia jest to, że również w planach zagospodarowania przestrzennego województwa odstąpiono od przeznaczenia tego terenu pod rezerwat przyrody. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa lubelskiego z 2015 r. wiążą na etapie sporządzania studium.
Podsumowując uznać należało, że ustanowienie rezerwatu nie odpowiadałoby istniejącym obecnie uwarunkowaniom (teren zdegradowany z licznie występującymi zagrożeniami w postaci m.in. niszczenie wąwozu przez jego zasypywanie i wycinanie drzew, brak użytkowania muraw i łąk, coroczne wiosenne pożary, zaśmiecanie terenu, rozdeptywani i rozjeżdżanie lessowych skarp) a nadto niezgodne by było z aktem planistycznym województwa. Organ planistyczny uwzględnił natomiast stan degradacji środowiskowej na tym terenie i zamiast rezerwatu ustanowił słabszą formę ochrony - Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy. Jak już wskazano teren ten nie zostanie zabudowany bo wchodzi do ESOCH, a jego obszar uległ zwiększeniu. Wobec tego ustalenia Studium w tym zakresie (wyboru formy ochrony przyrody) nie noszą miana dowolności. Za utworzeniem Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego w miejsce zaplanowanego dotychczas rezerwatu przyrody, do którego utworzenia nigdy przecież nie doszło przemawiały istniejące uwarunkowania szeroko opisane w opracowaniach planistycznych, co organ miał obowiązek uwzględnić. Teren ten nigdy dotychczas nie był objęty żadną obszarową formą ochrony przyrody w jakimkolwiek zakresie.
Idąc dalej - zdaniem Sądu - rada miast ustalając tereny pod zabudowę w należyty sposób dokonała wyważenia interesów publicznego i prywatnego występujących w stosunku do przedmiotowego terenu.
Mianowicie zgodnie z przywołaną już koncepcją władztwa planistycznego, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych studium/planem. Przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Innymi słowy własność może być ograniczona, lecz tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z 28 marca 2014 r. sygn. akt lI OSK 518/13 i wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 624/17).
Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Nie oznacza to jednak, możliwości nieuzasadnionego naruszania tego prawa. Poszanowanie prawa własności jest bowiem istotnym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń studium/planu (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Łd 698/11, wyroku NSA z 28 września 2012 r., sygn. II OSK 1598/12).
W ocenie Sądu organ przyjmując Studium należycie wyważył interes prywatny i interes publiczny, kierując się przy tym zasadami wskazanymi w art. 1 u.p.z.p.
W sprawie bezspornym jest, że wniosek właściciela terenu obejmował chęć zabudowy wszystkich 6 wysoczyzn na terenie Górek Czechowskich. Organ planistyczny uwzględnił wniosek ten jedynie w części, bowiem w stosunku do dwóch wysoczyzn w części południowo wschodniej odmówił zabudowy w całości a nadto ograniczył zasięg zabudowy na kolejnych dwóch wysoczyznach, tym samym ewidentnie dając prym postulatom zwiększenia obszarów zielonych. Organ wyważył zatem interes społeczny i interes wnioskodawcy uwzględniając z jednej strony potrzebę ochrony przyrody z drugiej zaś ochronę prawa własności.
Nie można przy tym pominąć, że zaskarżone studium przewiduje pod zabudowę mniejszy o 8,1 ha teren niż w obowiązującym dla tego obszaru planie, co również wskazuje na uwzględnienie interesu społecznego. Tereny zieleni nie zostały zatem w wyniku studium przekształcone na tereny zabudowy, a tym samym żadna ingerencja w środowisko naturalne gatunków fauny i flory nie wystąpi.
W interesie mieszkańców miasto działało również dążąc do nabycia 75 ha gruntów, gdzie mają powstać zieleńce, parki i boiska, a zatem ogólnodostępne dla mieszkańców miejsca zieleni, sporu, wypoczynku i rekreacji, co byłoby wykluczone w przypadku pozostania gruntu w rękach podmiotu prywatnego. Gmina natomiast poprzez swoje działania będzie miała szansę uchronić teren przed dalszą jego degradacją.
Podsumowując, gminie udało się zatem pogodzić interes prywatny właściciela gruntu umożliwiając mu zabudowę stanowiących jego własność terenów w ograniczonym zakresie a jednocześnie, pozyskując tereny zielone, odpowiedziano na potrzeby interesu społecznego. Pod zabudowę z ponad 100 ha Górek Czechowskich należących do inwestora trafiło jedynie 25%, a 75% uzyskała gmina z przeznaczeniem na tereny zielone. Co ważne tereny zielone zostaną zagospodarowane a więc zdegradowany i zarośnięty teren dawnego poligonu wojskowego ma szanse stać się terenem zieleni urządzonej z w niewielkim stopniu zabudowanymi enklawami, na skrajach tego terenu, przylegających do już istniejących osiedli mieszkaniowych (teren za [...]) lub bezpośrednio przy ruchliwych ciągach komunikacyjnych (ul. [...] i ul. [...]).
Z drugiej strony uniemożliwienie właścicielowi tego terenu wykonanie jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej z uwagi na potrzebę ochrony walorów przyrodniczych tego terenu z całą pewnością nie odpowiadałoby zasadzie proporcjonalności bo przedkładałoby interes publiczny wobec prywatnego, dodatkowo interes publiczny niczym nieuzasadniony, bo nie mający poparcia w materiałach planistycznych sprawy wskazującym na brak podstaw do ustalenia zakazu zabudowy na przedmiotowych wysoczyznach nie przedstawiających żadnych istotnych, podlegających ochronie wartości przyrodniczych (najbardziej wartościowe przyrodniczo tereny to suche doliny i zbocza wzniesień oraz wolna od zabudowy cześć wysoczyzn, które objęte zostały systemem ESOCH).
Przeznaczenie pod zabudowę w planie tych samych terenów co w Studium pozwala uznać, że organ planistyczny nie tylko kontynuuje dotychczasowe funkcje dla tego terenu i podąża w polityce zagospodarowania przestrzennego drogą zrównoważonego rozwoju tego terenu lecz również może świadczyć o zachowaniu proporcjonalności bowiem utrzymując dotychczasowe funkcje na danym terenie stara się godzić występujące obecnie interesy publiczne oraz prywatne.
Zapisy zaskarżonego studium są więc wynikiem konsekwentnego, wieloletniego działania organów gminy co do przeznaczenia części obszaru Górek Czechowskich pod zabudowę i pozostawieniu pozostałej (znacznie większej) ich części jako terenów zielonych, wyłączonych spod zabudowy. W ocenie Sądu kierunki zagospodarowania przestrzennego określone w Studium dla spornego terenu są zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem terenu i w zdecydowanej większości z jego dotychczasowym zagospodarowaniem. Fakt, iż sporny obszar dotychczas pozostaje niezabudowany nie oznacza automatycznie konieczności zachowania takiego stanu rzeczy. Ustalony w Studium kierunek zagospodarowania, jest wyrazem koncepcji planistycznej związanej z rozwojem miasta przy jednoczesnych zachowaniu terenów pozbawionych zabudowy z uwagi na ich walory środowiskowe, przyrodnicze i krajobrazowe. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd nie dostrzegł w działaniach gminy w ramach jej władztwa planistycznego działań mogących nosić cechę nadużycia tego władztwa, nierównego traktowania stron lub działania ich dyskryminującego. Rada zdołała wykazać, że przy uchwalaniu Studium zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, a tym samym, że działaniem legalnym było przeznaczenie części spornego terenu pod zabudowę kubaturową, zaś pozostałej pod Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy. Ustalenia dotyczące przeznaczenia spornych gruntów oraz zasad ich zabudowy i zagospodarowania należało uznać za proporcjonalne ograniczenie możliwości użytkowania gruntów w ramach korzystania z prawa własności, przy jednoczesnym zachowaniu znacznych terenów zielonych objętych zakazem zabudowy.
Sąd nie miał również żadnych wątpliwości, co do tego, że ustalenia Studium wskazują także na zachowanie ładu przestrzennego. Ukształtowana przez Studium przestrzeń tworzy bowiem spójną, logiczną i harmonijna całość, lokując obszary zabudowy jako przedłużenia istniejącej zabudowy co dotyczy zachodniej strony Górek Czechowskich (obszary od ul. [...]) oraz bezpośrednio przy zwartym kompleksie zabudowy wielorodzinnej i usługowej co dotyczy północno-wschodniej strony Górek Czechowskich (obszar za [...]).
Tym samym nie zasługują na uwzględnienia podniesione w skardze zarzutu wskazujące, że przy uchwalaniu studium doszło do nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności.
Odnosząc się natomiast do złożonych czy to bezpośrednio, czy też za pośrednictwem Wojewody Lubelskiego do akt sprawy przez mieszkańców Lublina pism Sąd wskazuje, że się z nimi szczegółowo zapoznał jednak nie mógł włączyć ich do akt sprawy w charakterze dowodu lub też stanowiska strony. Podmioty te nie posiadają bowiem statusu strony niniejszego postępowania, a tylko im przysługuje takie uprawnienie. Istota postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi Wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wyklucza udział innych uczestników postępowania. Wniesienie skargi do sądu przez organ nadzoru stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej, która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą Wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie Wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy.
Wyjaśnienia przy tym wymaga, że podmioty te ochrony prawnej mogą poszukiwać w art. 101 ust. 1 u.s.g. który to przepis służy ochronie realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem.
Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny podmiotu skarżącego. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza zaś istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Tym samym istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, a nie ewentualne, przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej.
Podsumowując, Sąd dokonując oceny zarzutów skargi jak i biorąc pod uwagę wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie uznał, że Rada Miasta Lublin nie dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania studium czy istotnego naruszenia trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust.1 u.p.z.p.
Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.