II SA/Lu 802/20

II SA/Lu 802/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Marcin Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1974/21 - Wyrok NSA z 2022-12-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7; art. 8; art. 77 par. 1; art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust.3; art. 36a ust.3; art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. O. i S. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2020 r. , nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta L. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. O. i S. P. (dalej jako: inwestorzy lub skarżący) zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] października 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznymi oraz instalacją geotermalną z pompą ciepła na działce o nr ewid.[...] przy ul. [...] w L., w zakresie wykonania muru oporowego wraz z kanalizacją deszczową z odprowadzeniem do studni chłonnych, dodatkowego zadaszenia tarasu oraz donic dekoracyjnych.
W ocenie organu przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest niezgodny z § 60 ust. 6 pkt 1 (strefa SOK 2) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – cześć III (uchwała Rady Miasta L. nr [...] – dalej jako m.p.z.p.) w zakresie projektowanego ukształtowania terenu związanego z wykonaniem muru oporowego. Zapisy planu nakazują zachowanie zasadniczego ukształtowania terenu, a dopuszczalne zmiany obejmować mogą przypadki rekultywacji terenów zdegradowanych oraz niezbędnych deniwelacji wynikających z potrzeb użytkowania zgodnie z ustaleniami planu. Powyższe - zdaniem organu - uniemożliwia wykonanie muru oporowego, którego wykonanie wiąże się ze zmiana ukształtowania terenu nawet o 1,10 m, co w opinie organu nie jest już niezbędną deniwelacją wynikającą z potrzeb użytkowania.
Od powyższej decyzji odwołali się inwestorzy, wskazując, że decyzja ta narusza art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i nieodniesienie się do przesłanego uzasadnienia planowanych zmian objętych projektem zamiennym, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., poprzez rozpatrywanie materiału dowodowego sprawy odrębnie, nie traktując zgromadzonych dowodów łącznie, jako całości oraz art. 8 k.p.a. poprzez rozpatrywanie wątpliwości wynikłych w biegu sprawy na niekorzyść inwestorów i odstąpienie od utrwalonej praktyki wydawania decyzji w podobnych stanach faktycznych, biorąc pod uwagę nieruchomości znajdujące się w pobliżu, gdzie występowała analogiczna kwestia dot. deniwelacji gruntu.
Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z [...] października 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy wyżej opisane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W jej uzasadnieniu, po chronologicznym przedstawieniu sprawy podniósł, że działka objęta inwestycją zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym w m.p.z.p. jako M5 - tereny zabudowy rezydencjonalnej. Podstawowym przeznaczeniem terenu, zgodnie z przepisami § 28 m.p.z.p, jest zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca typu rezydencjonalnego na działkach o powierzchni min. 2000 m2, chyba, że w rysunku planu pokazano inaczej. Na terenach tych gwarantowana jest ochrona funkcji wyłącznie mieszkaniowej o wysokim standardzie zagospodarowania terenu (duży udział terenów zieleni w formie ogrodów, komfort akustyczny i klimatyczny). Jednocześnie, zgodnie z zapisem § 28 ust. 4: "dla realizacji inwestycji na terenach M5 - obowiązują ustalenia wpisane dla strefy ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru [...]", tj. określone w zapisie § 60 m.p.z.p. strefy [...] W strefie tej, zgodnie z § 60 ust. 6 pkt 1 wymagane jest spełnienie warunku "zachowania zasadniczego ukształtowania terenu. Dopuszczalne zmiany obejmować mogą przypadki rekultywacji gruntów zdegradowanych oraz niezbędne deniwelacje wynikające z potrzeb użytkowania zgodnie z ustaleniami planu(...)".
Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo - w kontekście przywołanych ustaleń m.p.z.p. - przyjął, że deniwelacje terenu zatwierdzone pozwoleniem pierwotnym, pozwalają na posadowienie budynku oraz zapewniają prawidłową i racjonalną eksploatację terenu działki, zgodnie z jej przeznaczeniem, określonym w planie miejscowym. Jednocześnie w możliwie niewielkim stopniu ingerują w naturalne ukształtowanie terenu, co jest zgodne z przytoczonym powyżej przepisem § 60 ust. 6 pkt 1 planu miejscowego. Zmiana ukształtowania terenu przedmiotowej działki, zawarta w projekcie zamiennym w znacznym stopniu ingeruje natomiast w istniejące ukształtowanie terenu poprzez jego wypłaszczenie na obszarze całej działki, wyrównujące większość powierzchni przedmiotowej działki do poziomu posadowienia budynku mieszkalnego, zmieniające rzędne terenu w stosunku do stanu pierwotnego o maksymalnie ok. 1,10 m, powodując zatarcie naturalnej rzeźby terenu, a co za tym idzie degradację obszaru podlegającego szczególnej ochronie. Odstąpienie o treści § 60 ust. 6 pkt 1 planu miejscowego jest niedopuszczalne o czym stanowi wprost § 6 ust. 3 i 4 tego planu. Jednocześnie treść tych przepisów jednoznacznie wskazuje ratio legis wprowadzonych przez plan ograniczeń wynikających z ustalenia warunków dla stref podlegających ochronie - priorytet zachowania unikalnych walorów przyrodniczo - środowiskowych, krajobrazowych i kulturowych terenu oraz podporządkowanie dopuszczalnego zagospodarowania nadrzędnej funkcji ochrony walorów m.in. krajobrazowych.
Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego, który wiąże zarówno właściciela nieruchomości, jak i organy orzekające w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodność planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego jest badana przez organ orzekający na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Sprzeczność przedstawionych przez inwestora rozwiązań z zapisami planu skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Odnośnie przestawionych przez inwestorów wyjaśnień Wojewoda wskazał, że rozwiązania techniczne przyjęte w stosunku do innych inwestycji, nie mogą być podstawą do stwierdzenia zgodności z zapisami m.p.z.p. planowanych robót. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest ze swej istoty aktem indywidualnym, dotyczącym wyłącznie inwestycji dla której została wydana, gdyż uwzględnia szczegółową sytuację, możliwość zagospodarowania i wykorzystania powierzchni wyłącznie dla działki, której dotyczy. Odmienne, choćby nieznacznie, warunki, występujące na działkach sąsiednich, pomimo objęcia całego obszaru takimi samymi regulacjami planu, mogą skutkować odmiennymi rozstrzygnięciami dla innych działek, gdyż analiza zgodności przyjętych rozwiązań z obowiązującymi dyspozycjami planistycznymi przeprowadzana jest indywidualnie dla każdej inwestycji. Tym samym organ odwoławczy nie stwierdził wskazanych przez inwestorów naruszeń przepisów postępowania.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę ratio legis wprowadzonych w zapisach planu miejscowego ograniczeń w zagospodarowaniu terenu w obrębie strefy [...], nie istniały wątpliwości, które mogłyby wpłynąć na odmienną ocenę zebranych dowodów, a co za tym idzie - podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie.
Na powyższą decyzje skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wywiedli inwestorzy zarzucając:
1) naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 104 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i nieodniesienie się w całej rozciągłości do przesłanego przez nich pisma z 15 lipca 2020 r.
2) wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegającym na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej w trakcie toczącego się postępowania w postaci nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z zaburzeniem interesu skarżących.
3) wydanie decyzji z naruszeniem art. 8 k.p.a. polegającym na naruszeniu zasady pogłębionego zaufania w trakcie toczącego się postępowania w postaci rozpatrywania wątpliwości wynikłych w biegu sprawy na niekorzyść skarżących oraz odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki wydawania decyzji w podobnych stanach faktycznych, biorąc pod uwagę nieruchomości znajdujące się w pobliżu, gdzie występowała analogiczna kwestia dot. deniwelacji gruntu.
Nadto wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi w postaci fotografii na okoliczności:
1. konieczności stworzenia nasypu celem zabezpieczenia dalszych czynności budowlanych;
2. wykazania, że znajdujące się obok siebie nieruchomości wzdłuż ul. [...] tworzą jeden ciąg geograficzny i wysokościowy, nie naruszają ani nie zaburzają w żaden sposób ani struktury terenu i są ze sobą spójne;
3. jawnej dyskryminacji skarżących poprzez uznanie, że inne nieruchomości z nasypami nie zaburzają ani zapisów planu miejscowego ani innych walorów krajobrazowych.
Mając na względzie wskazane zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem skarżących zaplanowane wyrównanie działki i jej zakończenie niewielkim murkiem oporowym o wysokości zmiennej do 1,10 m zostało dokonane z uwzględnieniem niedużego spadku nawiązującego do naturalnego kierunku opadania terenu. Zapisy planu miejscowego nie wskazują wartości granicznych deniwelacji. Dlatego jako wytyczną przyjętych rozwiązań uznali zaistniała sytuację w terenie oraz wydane w sąsiedztwie pozwolenia na budowę. W tym zakresie zostały przedstawione przykłady zagospodarowania terenu w pobliskiej okolicy, które pokazywały podobne rozwiązania, gdzie działki ograniczane zostały murem oporowym, który długością znacznie przekraczał zaproponowany przez nich sposób rozwiązania.
Nadto rozstrzygające w sprawie organy nie powinny zapominać, że art. 4 Prawa budowlanego statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą zapewnić inwestorowi realizację inwestycji i zapobiegać poszukiwaniu w formalistycznie rozumiany przepisach przeszkód w tym zakresie.
Również w opinii skarżących, nie sposób zgodzić się z powtórzonym przez organ drugoinstancyjny stwierdzeniem, iż przedłożony projekt budowlany narusza przepisy § 60 ust. 6 pkt 1 m.p.z.p. Prace budowlane wykonywane w obrębie działki nie naruszają żadnego z warunków określonego w ww. przepisie. Skarżący działali i działają w dobrej wierze, a kwestia związana z murkiem oporowym w związku z deniwelacją i ukształtowaniem terenu wydaje się być racjonalna i wynikająca z potrzeb użytkowania, jednakowoż należy stanowczo podkreślić, iż "zamysł" murku miał być rozwiązaniem związanym z roszczeniami Wydziału Zarządzania Mieniem, gdyż na sąsiednich nieruchomościach (co wynika choćby z załączonych do skargi fotografii) nasypy nie stanowią żadnego problemu. Ponadto, wskazana deniwelacja wynika "z potrzeb użytkowania" więc nie może tu być mowy o naruszeniu przepisu planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Tytułem wstępu wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 marca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
Dokonując kontroli w tak określonym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. odmawiającą skarżącym zmiany decyzji własnej z [...] października 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznymi oraz instalacją geotermalną z pompą ciepła na działce o nr ewid.[...] przy ul. [...] w L., w zakresie wykonania muru oporowego wraz z kanalizacją deszczową z odprowadzeniem do studni chłonnych, dodatkowego zadaszenia tarasu oraz donic dekoracyjnych. Z tego względu podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., w skrócie jak dotychczas: "Prawo budowlane").
Nie może budzić wątpliwości, że zasadą prawa budowlanego pozostaje, że inwestor, realizując obiekt budowlany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, jest związany treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i nie może w sposób samodzielny zmieniać jej ustaleń. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę wprawdzie nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, niemniej projektant, dokonując kwalifikacji odstąpienia od zatwierdzonego projektu jako nieistotnego, jest zobowiązany zawsze zamieścić w projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie stanowi z kolei samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Słuszna zatem – z uwagi na zakres przedmiotowych prac - była decyzja skarżących o wystąpieniu z wnioskiem o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę.
Jak natomiast stanowi art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Skoro tak, to nie może budzić wątpliwości, że jedną z czynności jakie organ musi podjąć celem kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego jest ocena jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego).
Bezspornym jest, że teren, na którym realizowany jest budynek skarżących objęty jest planem miejscowym. Kwestią mającą zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności inwestycji z planem była zatem interpretacja zapisów tego planu, dotycząca dopuszczalności zmiany ukształtowania terenu wraz z wykonaniem muru oporowego, o co skarżący wnioskowali.
W ocenie Sądu organy właściwie ocenił, że przedłożony projekt budowlany zamienny nie spełnia wymaganego prawem warunku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przypomnienia w tym miejscu wymagam że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy w sposób kompleksowy informuje właścicieli nieruchomości o stanie prawnym danego terenu i dopuszczalnym sposobie jego zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2365/18). Jednocześnie, co istotne dla sprawy, uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wynikających z potrzeb ochrony środowiska jest obligatoryjne. Ponadto, co również ważne, plan miejscowy ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych np. w pozwoleniach na budowę, bowiem reguluje kwestie związane z budową nowych budynków oraz ich parametrów. Tym samym rozstrzygające w indywidualnych sprawach organy związane są treścią przepisów obowiązujących planów miejscowych, które mają moc wiążącą erga omnes.
Działka objęta inwestycją zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym w m.p.z.p. jako M5 - tereny zabudowy rezydencjonalnej. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu, jest zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca typu rezydencjonalnego na działkach o powierzchni min. 2000 m2, chyba, że w rysunku planu pokazano inaczej (§ 28 ust. 1 m.p.z.p.). Na terenach tych gwarantowana jest ochrona funkcji wyłącznie mieszkaniowej o wysokim standardzie zagospodarowania terenu (duży udział terenów zieleni w formie ogrodów, komfort akustyczny i klimatyczny). Jednocześnie - co najistotniejsze w kontekście zaistniałego sporu – zgodnie z zapisem § 28 ust. 4 planu "dla realizacji inwestycji na terenach [...] - obowiązują ustalenia wpisane dla strefy ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru [...]", tj. określone w zapisie § 60 m.p.z.p. strefy [...] W strefie tej, zgodnie z § 60 ust. 6 pkt 1 wymagane jest spełnienie warunku "zachowania zasadniczego ukształtowania terenu. Dopuszczalne zmiany obejmować mogą przypadki rekultywacji gruntów zdegradowanych oraz niezbędne deniwelacje wynikające z potrzeb użytkowania zgodnie z ustaleniami planu (...)".
W ocenie Sądu, przywołana treść zapisów m.p.z.p. jest jasna i zrozumiała. Tym bardziej nie jest dopuszczalne relatywizowanie zapisów tego planu wbrew ich literalnemu brzmieniu, co w istocie czyni strona skarżąca. Nie może być bowiem wątpliwości, że zmiana ukształtowania terenu przedmiotowej działki, zawarta w projekcie zamiennym w znacznym stopniu ingeruje w istniejące ukształtowanie terenu. Nie sposób ocenić bowiem inaczej podwyższenia terenu na obszarze niemal całej działki, wyrównującego większość jej powierzchni do poziomu posadowienia budynku mieszkalnego, do wysokości ok. 1,10 m w maksymalnym punkcie, powodującego ewidentne zatarcie naturalnej rzeźby terenu, poprzez wykonanie uskoku w postaci muru oporowego, a tym samym degradację obszaru podlegającego szczególnej ochronie. Innymi słowy, przywołany zapis m.p.z.p. wprowadza zakaz sztucznego ukształtowania terenu w celu pokonania różnicy poziomów wynikającej z naturalnego jego ukształtowania w ten sposób, że wykonana zostanie skarpa zabezpieczona murem oporowym w miejsce jednolitego spadku terenu.
Bezspornym przy tym jest, że przepisy m.p.z.p. dopuszczają dokonanie deniwelacji, jednak tylko - co należy podkreślić - w niezbędnym zakresie wynikającym z potrzeby użytkowania terenu zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie. Z tego ograniczenia zakazu deniwelacji terenu inwestorzy natomiast już skorzystali, co znalazło wyraz w pierwotnym pozwoleniu na budowę, a co było związane z posadowieniem budynku oraz zapewnieniem prawidłowej i racjonalnej eksploatacji terenu działki, zgodnie z jej przeznaczeniem, określonym w planie miejscowym.
Z tego względu zatwierdzony pierwotną decyzją projekt zagospodarowania działki przewidywał jedynie wyrównanie terenu działki w obrębie wybudowanego budynku, a w dalszej odległości zachowanie naturalnego ukształtowania terenu, co w niewielkim stopniu stanowi ingerencję w naturalne ukształtowanie terenu i co jest zgodne z przytoczonym powyżej przepisem § 60 ust. 6 pkt 1 m.p.z.p.
W tym miejscu nie można przyjąć stanowiska inwestorów, że planowana zmiana ukształtowania terenu wynika, z "potrzeb użytkowania", którym to pojęciem posługuje się ww. przepis. Nie budzi wątpliwości Sądu, że pojęcie to odnosi się wyłącznie do obiektu budowlanego, a nie całego terenu działki i tylko w takim zakresie należy pojęcie to odczytywać. Zatem potrzeba ta ma wynikać z zapewnienia prawidłowych warunków do posadowienia budynku mieszkalnego oraz jego użytkowania. Innymi słowy dopuszczalne jest zaprojektowanie określonego poziomu terenu poprzez jego nadsypanie z powodu naturalnego pochylenia terenu. Nie chodzi jednak o sztuczne nadsypanie terenu całej działki celem uzyskania płaskiej powierzchni, lecz jedynie wyrównanie różnic poziomów i to tylko na pewnym jego fragmencie (obszarze) niezbędnym do prawidłowego użytkowania posadowionego obiektu. Wykonanie natomiast podwyższenia terenu w obrębie niemal całej działki (po jej granicach) wyłącznie dla uzyskania płaskich terenów trawnika (ogrodu), w miejsce istniejącej pochyłości w żaden sposób nie odpowiada znaczeniu tego pojęcia.
Przedstawiona powyżej argumentacja doznaje dodatkowego wzmocnienia w kontekście treści § 6 ust. 3 i 4 m.p.z.p. Przepisy te stanowią, że "ustalenia zawierające warunki zagospodarowania terenów obowiązujące w strefach ustanowionych w celu ochrony (kształtowania) środowiska i przyrody oraz krajobrazu i dóbr kultury mają pierwszeństwo przed przepisami zawierającymi warunki dla pozostałych stref oraz, że "warunki zagospodarowania zawierające zakazy lub ograniczenia dla danej strefy mają pierwszeństwo przed warunkami zawierającymi dozwolenia dla innej strefy obejmującej ten sam obszar".
Treść tych przepisów jednoznacznie wskazuje ratio legis wprowadzonych przez plan ograniczeń wynikających z ustalenia warunków dla stref podlegających ochronie. Priorytetem jest bowiem zachowanie unikalnych walorów przyrodniczo - środowiskowych, krajobrazowych i kulturowych terenu oraz podporządkowanie dopuszczalnego zagospodarowania nadrzędnej funkcji ochrony walorów m.in. krajobrazowych i przyrodniczych. Przyjęte natomiast w projekcie zamiennym rozwiązanie deniwelacji terenu w znacznym stopniu ingeruje w pierwotne jego ukształtowanie, czym narusza, zapis § 60 ust. 6 pkt 1 m.p.z.p. wskazujący na konieczność zachowania zasadniczego ukształtowania terenu, w sytuacji, gdy deniwelacje zatwierdzone pierwotnym pozwoleniem na budowę są wystarczające do posadowienia budynku, zapewnienia dostępności komunikacyjnej oraz racjonalnej i prawidłowej jego eksploatacji oraz działki objętej inwestycją.
Z tych względów uznać należało, że organy administracji dokonały właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły również wskazanych w skardze reguł postępowania.
W szczególności nie zasługuje na uwzględnienia zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie istnienia w bliskiej okolicy nieruchomości inwestora niemal identycznych rozwiązań technicznych dotyczących wykonania murku oporowego, a tym samym odstąpienie od dotychczasowej praktyki akceptacji takich rozwiązań.
Podnieść bowiem należy, że za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) uznaje się m.in. zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach podjętych w stosunku do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, na tle takiego samego lub zbliżonego (analogicznego) stanu prawnego. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest ze swej istoty aktem indywidualnym, dotyczącym wyłącznie inwestycji dla której została wydana, gdyż uwzględnia szczegółową sytuację, możliwość zagospodarowania i wykorzystania powierzchni wyłącznie dla działki, której dotyczy. Odmienne, choćby nieznacznie, warunki, występujące na działkach sąsiednich, pomimo objęcia całego obszaru takimi samymi regulacjami planu, mogą skutkować odmiennymi rozstrzygnięciami dla innych działek, gdyż analiza zgodności przyjętych rozwiązań z obowiązującymi dyspozycjami planistycznymi przeprowadzana jest indywidualnie dla każdej inwestycji. Zgodnie natomiast z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2018). Z uwagi jednak na przedstawiony indywidualny charakter decyzji o pozwoleniu na budowę oraz okoliczności jej każdorazowego wydawania nie można mówić, że w sprawie doszło do naruszenia tego przepisu. Słusznie zatem organy uznały, że przedstawione przez skarżących w piśmie z dnia 15 lipca 2020 r., wyjaśnienia, oparte na wskazaniu rozwiązań technicznych, przyjętych w inwestycjach na działkach zlokalizowanych w okolicy, nie mogą być podstawą do stwierdzenia zgodności z zapisami planu miejscowego w przypadku jakiejkolwiek innej inwestycji.
Z tych też względów nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy dokumentacja zdjęciowa dołączona do skargi, którą Sąd uwzględnił w toku rozpoznawania sprawy. Sąd dostrzega, że w niewielkiej odległości od działki skarżących znajdują się działki budowlane na których dokonano deniwelacji terenu, celem wyrównania ich powierzchni. Nie jest jednak w stanie ustalić, czy działania te zostały wykonane w oparciu o udzielone pozwolenia (jeśli tak, to jakimi przesłankami kierował się organ), czy też stanowią wynik prowadzonych nielegalnie (z naruszeniem prawa) działań inwestorów.
Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art. art. 77, czy art. 107 k.p.a., uznając, że ustalenia organów poczynione zostały na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zebranego w sposób wyczerpujący, czyli przy podjęciu wszelkich niezbędnych kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego dla wydania przedmiotowej decyzji, która opatrzona została przekonującym uzasadnieniem.
Ubocznie i już tylko dla porządku należy wskazać, że w sprawie nie mogła zostać wydana decyzja pozytywna z uwagi na fakt wykonania robót objętych wnioskiem. Z akt sprawy wprost wynika, że elementy te zostały wykonane przed wydaniem przez organ zaskarżonej decyzji. Jak natomiast jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie wystąpienie o zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może dotyczyć sytuacji, kiedy budowa obiektu została już zakończona ani sytuacji, kiedy przedstawione odstępstwa od projektu budowlanego zostały już wykonane (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 164/18).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.