II SA/Lu 720/06

II SA/Lu 720/06 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2006-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Witold Falczyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 630/07 - Wyrok NSA z 2007-10-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art.34, 36 a ust.5, 50, 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153, 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z.S. sporządzenie i przedstawienie do dnia 30 czerwca 2006 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót przy budowie budynku jednorodzinnego na działce o nr ewid. 360 (wcześniej oznaczonej numerem 851), położonej w miejscowości K., gm. [...] wraz z projektem zagospodarowania działki sporządzonym na kopii aktualnej mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opracowanym zgodnie z wymogami art. 34 ustawy Prawo budowlane, sporządzonym przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania takich obiektów.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych w dniu 17 stycznia 2006 r. oględzin budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce o nr ewid. 851 w miejscowości K., gmina [...], stwierdzono istotne odstąpienie przez inwestora Z.S. od warunków projektu budowlanego, zatwierdzonego dla tego budynku w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Urząd Rejonowy w dniu [...] kwietnia 1996 r. Zdaniem organu, jako istotne odstąpienie należało uznać dokonanie przez inwestora następujących zmian: 1) zmianę określonej w planie zagospodarowania działki odległości projektowanego budynku jednorodzinnego od istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego z 13,50 m na 13,20 m, 2) zmianę charakterystycznych parametrów budynku poprzez zmniejszenie jego długości z 11,4 m na 10,61 m oraz szerokości z 9,61 m na 9,08 m oraz 3) wybudowanie dodatkowej kondygnacji budynku, obejmującej pełne podpiwniczenie budynku, nieprzewidziane w zatwierdzonym projekcie. Konsekwencją powyższego było wydanie przez organ, w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowienia wstrzymującego Z.S. prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzji o nałożeniu na niego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy określonych obowiązków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto organ wskazał, iż decyzja z dnia [...] marca 2006 r. wydana przezeń na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku jednorodzinnego, została na skutek odwołania Z.S. uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] kwietnia 2006 r.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe i zarzucając decyzji rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Z.S podniósł, iż skoro zaskarżył postanowienie wydane w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien powstrzymać się z wydaniem decyzji do dnia rozstrzygnięcia zażalenia, którego to w dniu wydania decyzji nie było – ponieważ nie doręczono postanowienia organu drugiej instancji. Zdaniem odwołującego się, skoro nie prowadzi on budowy od kilku lat, to bezprzedmiotowe jest podejmowanie jakichkolwiek działań zmierzających do "legalizacji" budowy. Ponadto odwołujący się wskazał, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostawała decyzja z dnia [...]marca 2006 r., wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem istniały dwie wykluczające się wzajemnie decyzje. Podniósł, iż w dniu 21 kwietnia 2006 r. ani Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, ani stronie, nie doręczono decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. Odwołujący się wskazał również na nieusuwalną wadę zaskarżonej decyzji, polegającą na wydaniu jej w terminie późniejszym niż określony w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...]
W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podniósł, iż decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji została wydana zgodnie z obowiązującym trybem postępowania w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia przez inwestora od warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz z zachowaniem wskazanego w art. 50 ust. 4 dwumiesięcznego terminu od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ drugiej instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone stronie w dniu 7 marca 2006 r., zaś zaskarżona decyzja została wydana w dniu 21 kwietnia 2006 r., a zatem w "okresie ważności" postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Skargę na powyższą decyzję oraz na poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2006 r. wniósł Z.S., zarzucając obu decyzjom rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
W uzasadnieniu skargi Z.S. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi jako bezprzedmiotowej w oparciu o argumenty zawarte we własnej decyzji z dnia 20 czerwca 2006 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uchylenie zaskarżonego aktu następuje wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanki skutkującej jego nieważność albo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego.
Ponadto, w aktach sprawy jest także prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r. (sygn. akt IV SA 4884/43) wydany po rozpoznaniu skargi Z.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji nakazującej zaniechania prowadzenia robót przy budowie budynku mieszkalnego, który uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające decyzje i postanowienia. Dotyczyło to decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. Nr [...], a także postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] o wznowieniu postępowania oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. Nr [...]. Ponadto, Sąd także stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1998 r. Nr [...]
W uzasadnieniu wyroku Sąd m.in. sformułował wytyczne, że "wobec faktu, iż sprawa będzie obecnie rozpoznana w oparciu o nowe przepisy istnieje możliwość, że organy administracji publicznej mogą nałożyć na skarżącego obowiązek dostarczenia projektu zamiennego". Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego może być nałożony dopiero od dnia 11 lipca 2003 r., kiedy weszła w życie nowela do Prawa budowlanego. Nastąpiło to na mocy art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), który znowelizował art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dodany został m.in. w ust. 1 tego artykułu pkt 3, który uprawnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Z tych względów realizując powyższe wytyczne, zasadnie zostały w dniu 17 stycznia 2006 r. przeprowadzone przez właściwy organ ponowne oględziny dotyczące budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wynika z nich jednoznacznie, że na dzień oględzin stwierdzono wykonanie ścian piwnic budynku do poziomu stropu nad piwnicami. Ponadto w świetle pozwolenia na jego budowę udzielonego Z.S., a wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1996 r. (znak: [...]) stwierdzono odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę.
Są one następujące:
1. wykonano podpiwniczenie budynku nieprzewidziane w projekcie budynku
W-0202,
2. zmniejszono projektowaną szerokość budynku z 9,61 m a na 9,08 m,
3. zmniejszono projektowaną długość budynku z 11,04 m do 10.61 m ,
4. zmniejszono projektowaną odległość budynku realizowanego od istniejącego
starego budynku mieszkalnego drewnianego z 13,50 m do 13,20 m,
5. zmniejszono szerokość fundamentów pod ścianami wewnętrznymi
konstrukcyjnymi z 55 cm na 38 cm (do 40 cm),
6. zmieniono rozstaw osiowy ścian podłużnych konstrukcyjnych z 3,00 m
na 3,34 m,
7. wykonano dodatkową ścianę konstrukcyjną poprzeczną grubości 24 cm
nieprzewidzianą w projekcie,
8. zmieniono usytuowanie ścian kominowych,
9. zmniejszono długość wnęki przy wejściu do budynku z 3,92 m na 2,93 m.
Dlatego też, prawidłowo organ II instancji rozstrzygnął, że było to istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę w świetle art. 36 a ust. 5 cyt. ustawy Prawo budowlane, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w tym zakresie od dnia 11 lipca 2003 roku.
Powyższy przepis stanowi bowiem, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, jeżeli nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu lub działki lub charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji.
Natomiast – co prawidłowo orzekł organ II instancji – skarżący jako inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zrealizował w tym zakresie następujące odstępstwa.
Po pierwsze – zmienił określoną w planie zagospodarowania działki odległość projektowanego budynku jednorodzinnego od istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego z 13,50 m na 13,20 m,
Po drugie – zmienił charakterystyczne parametry projektowanego budynku mieszkalnego, zmniejszył projektowaną długość z 11,04 m na 10,61 m jak i zmniejszył projektowaną szerokość budynku z 9,61 m na 9,08 m, przez co zmniejszył powierzchnię zabudowy pod budynkiem.
Po trzecie – wybudował dodatkową kondygnację budynku, obejmującą pełne podpiwniczenie budynku nieprzewidziane w zatwierdzonym projekcie W-0202.
Dlatego też w obowiązującym stanie prawnym prawidłowo właściwy organ na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] którym wstrzymał Z.S., prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku jednorodzinnego na działce o Nr ewid. gr. 360 (przed zmianą numeracji działki o Nr ewid. gr. 851), zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Ponadto w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Lu 530/06) oddalił skargę Z.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r.
Dlatego też, właściwy organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy – Prawo budowlane nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych przy jego budowie.
Należy także podkreślić, że nawet w odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik profesjonalny skarżącego podniósł m.in. zarzut, że właściwy organ ponownie rozpatrując daną sprawę powinien powołać art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy – Prawo budowlane jeżeli stwierdzi, że budowa jest prowadzona z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę. Stąd, powinna być wydana decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia przez inwestora czyli skarżącego projektu budowlanego zamiennego. Rozpatrując odwołanie organ II instancji uznał za zasadny ten zarzut i decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. (znak: [...]) uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który prawidłowo wydał nową decyzję w tej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy Prawo budowlane. Nastąpiło to bowiem w stanie faktycznym, w którym skarżący jako inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzanego projektu budowlanego oraz warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Stąd, nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, do dnia 30 czerwca 2006 r. Musi on uwzględnić zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jak i dostarczyć projekt zagospodarowania działki, sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opracowany zgodnie z dyspozycją art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane.
Także chybione są zarzuty podnoszone w skardze do Sądu, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w tej sprawie przez organ I instancji w obrocie prawnym pozostawała decyzja z dnia [...] marca 2006 r. , wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli obowiązywały dwie decyzje wzajemnie się wykluczające, ponieważ w dniu 21 kwietnia "ani Inspektorowi Powiatowemu ani stronie nie doręczono decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2006 r.". Jednak właśnie w dniu [...] kwietnia została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja uchylająca decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2006 r., i w tym dniu została ona przesłana do organu I instancji jak i stronie skarżącej Z.S. Także chybiony jest zarzut ze skargi , że decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego posiada nieusuwalną wadę, gdyż wydana została w terminie późniejszym niż określony w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten stanowi o terminie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia wstrzymującego budowę, zaś postanowienie wydane zostało w dniu [...]lutego 2006 r., a zaskarżoną decyzję doręczono w dniu [...] kwietnia 2006 r. Natomiast w istocie przedmiotowe postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane zostało w dniu [...] lutego 2006 r. i doręczone stronie w dniu 7 marca 2006 r., zaś zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] kwietnia 2006 r., czyli w okresie "ważności postanowienia", ponieważ w terminie dwóch miesięcy od dnia jego wydania. Podkreślić należy, iż w świetle dyspozycji art. 51 ust. 1 Pr. bud. istotna jest data wydania decyzji, a nie jej doręczenia stronie. Należy też zauważyć, że decyzja organu I instancji została wydana [...]kwietnia 2006 r., a więc w tym samym dniu, w którym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych. W dniu wydania decyzji istniało zatem ostateczne postanowienie o wstrzymaniu robót. Przytoczona w skardze uchwała NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. wydana została na tle zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego, wobec czego nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.
Ubocznie należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 37 cyt. ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że pozwolenie na budowę wygasa jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, ponieważ nastąpiło to z przyczyn leżących nie po stronie inwestora, gdyż w tym zakresie został wydany m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r. (sygn. akt 7 IV SA 4884/03) określający dalszy tok postępowania administracyjnego w tej sprawie (Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. Beck Warszawa 2006, s. 444).
Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji.