II SA/Lu 717/14

II SA/Lu 717/14 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2014-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Arkadiusz Mrowiec
Joanna Cylc-Malec /sprawozdawca/
Witold Falczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 627
art. 88 ust.1 i2, art. 89 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia .... Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... po rozpatrzeniu odwołania C. K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy ...z dnia ...w przedmiocie wymierzenia C. K. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 159 949, 86 zł za usunięcie bez zezwolenia drzew.
Organ I instancji ustalił, że C. K. wyciął rosnące na jego działce nr .... w miejscowości Ł., gmina F. – dwa drzewa – sosnę zwyczajną i lipę bez wymaganego - na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody - zezwolenia. W toku postępowania tłumaczył on, że ściął lipę, ponieważ znajdowała się zbyt blisko budynku gospodarczego, pień dotykał ściany budynku i niszczył, poza tym była ona obumarła. Natomiast przyczyną usunięcia sosny było zagrożenie dla linii energetycznych, przebiegających nad drzewem. Na podstawie pisma A. S. z dnia 28 listopada 2012r., informującego o wycięciu, organ ustalił, że sosna została wycięta w dniu 24 listopada 2012r., a biegły z zakresu leśnictwa – R. K. ustalił, że miała ona 16 - 17 lat. Biegły stwierdził również, że drugie drzewo tj. lipa została ścięta w 2008 - 2009 r. i miała 35 - 40 lat, wyjaśnił, że dokładne ustalenie jej wieku nie było możliwe ze względu na uszkodzenie grzybami znacznej części pniaka.
Wyliczenia kary dokonano na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, w oparciu o obwody pniaków wyciętych drzew (kłody zostały usunięte i zniszczone). Ustalono, że średnica pniaka lipy w najwęższym miejscu na wysokości ścięcia wynosi 52 cm, a najmniejszy promień stanowiący ½ średnicy wynosi 26 cm, obwód drzewa wynosi zatem 2 x 3,14 x 26 = 28 cm, a pomniejszony o 10% - 146,952 cm.
Z kolei średnica pnia sosny w najwęższym miejscu na wysokości ścięcia wynosi 25 cm, a więc najmniejszy promień - 12,5 cm, zaś obwód 2 x 3,14 x 12,5 = 78,5 cm, pomniejszony o 10% - 70,65 cm.
Do wyliczenia opłat przyjęto stawki obowiązujące w dacie wydania decyzji określone w Załączniku nr 2 do Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 25 września 2012r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2013, wynoszące dla lipy 87,04 zł, zaś dla sosny zwyczajnej – 35,78 zł oraz współczynniki różnicujące określone w Załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, wynoszące dla lipy – 3,70 zł oraz dla sosny – 2,37 zł. W konsekwencji organ ustalił administracyjną karę pieniężną za wycięcie lipy w kwocie 141 976,80 zł (146,952 x 87,04 x 3,70 x 3) oraz sosny w kwocie 17 973,06 zł (70,65 x 35,78 x 2,37 x 3) zł, a zatem łączna kara wynosi 159 949,86 zł.
W odwołaniu od tej decyzji C. K. zarzucał bezzasadne uznanie za stronę postępowania A. S., która zawiadomiła organ o wycięciu drzew, a także niezawieszenie postępowania pomimo toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy SK 6/12 o zbadanie zgodności z Konstytucją RP m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, od wyniku którego zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Zdaniem skarżącego, organ miał obowiązek wziąć pod uwagę stan usuniętych drzew i to, że lipa oparta była o budynek gospodarczy i niszczyła go, zaś sosna stanowiła zagrożenie dla linii energetycznych przebiegających nad nią.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... podzielając stanowisko organu I instancji utrzymało w mocy decyzję tego organu.
Kolegium przyznało, że A. S. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, jednak umożliwienie jej udziału w tym postępowaniu nie stanowiło istotnego naruszenia przepisów postępowania i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie.
Kolegium uznało, że złożenie do TK wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów będących podstawą prawną decyzji organu I instancji nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzasadniającego zawieszenie postępowania.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium wskazało, że decyzje w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew mają charakter decyzji związanych i w razie wystąpienia przesłanek ustawowych ich wymierzenie jest obligatoryjne, niezależne od winy sprawcy oraz od stopnia szkodliwości dokonanego usunięcia i wartości przyrodniczej usuniętego suchego drzewa. Poza tym zezwolenie na wycięcie drzew, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy - jest wymagane również, gdy drzewa są obumarłe i zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mieniu w istniejących obiektach budowlanych, okoliczność ta nie może być zatem uwzględniona przy wymierzaniu kary za wycięcie drzewa bez zezwolenia, a poza tym okoliczność ta oceniana jest wyłącznie przez organ udzielający zezwolenia na wycięcie. Kolegium stwierdziło ponadto, że kara została wymierzona w prawidłowej wysokości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie C. K. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium, podnosząc te same argumenty, co w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą jej wydania był art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r., poz. 627, 628 i 842). Zgodnie z tymi przepisami za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6.
Organ w niniejszej sprawie ustalił, że C. K. nie posiadał zezwolenia na wycięcie sosny zwyczajnej i lipy, dlatego wymierzył mu administracyjną karę pieniężną zgodnie z powołanymi przepisami.
Badając skargę stwierdzić należy, że będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody przewidując obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Pogląd taki wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014r. w sprawie SK 6/12 postanawiając jednocześnie - na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji - że powyższe przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał w pierwszej kolejności podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że konstytucyjnie dopuszczalne jest ustanawianie przez ustawodawcę kar finansowych (pieniężnych) za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego, co dotyczy w szczególności pieniężnych kar administracyjnych. Nie oznacza to jednakże, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Trybunał podkreślił, że granice tej swobody wyznaczają konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może się zatem opierać na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Prawo materialne powinno stwarzać, w szczególnych okolicznościach, organowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych, możliwość miarkowania wysokości kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia. Administracyjne kary pieniężne stanowią ingerencję państwa w prawa majątkowe jednostki, dlatego ich wysokość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, w związku z zasadą proporcjonalności, ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał stwierdził, że zarówno prawo własności, jak i ochrona przyrody są wartościami chronionymi konstytucyjnie (prawo własności w art. 64 ust. 1, ochrona środowiska w art. 5, art. 68, 31 ust. 3 Konstytucji RP), jednak ochrona ta w obu przypadkach nie może mieć charakteru absolutnego.
Przewidziany w ustawie o ochronie przyrody zakaz usuwania drzew (krzewów) bez odpowiedniego zezwolenia pod groźbą administracyjnej kary pieniężnej jest częścią ogólnego mechanizmu mającego na celu ochronę przyrody. Stanowi on jednocześnie ingerencję państwa w wykonywanie prawa własności nieruchomości, na której rosną drzewa: brak zezwolenia może mu bowiem utrudnić zagospodarowanie działki zgodnie z jego wolą, a ponadto uzyskanie zezwolenia wiąże się często z obowiązkiem uiszczenia stosunkowo wysokiej opłaty.
Ingerencja ta jednak musi odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności wskazanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jest to zasada proporcjonalności, która była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału (por. np. wyroki z: 11 kwietnia 2000 r., sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; 10 czerwca 2008 r., sygn. SK 17/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 78; 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06). Trybunał sformułował w nich następujący test proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności: 1) czy wprowadzająca ograniczenie regulacja prawna ma uzasadnienie w potrzebie ochrony innej wartości konstytucyjnej, spośród wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji? 2) czy regulacja ta może doprowadzić do realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu? 3) czy jest ona konieczna dla wartości konstytucyjnych, które ma chronić? 4) czy efekty tej regulacji są proporcjonalne do ciężarów nakładanych przez nią na jednostki? Trybunał stwierdził, że przekroczenie ram proporcjonalności ingerencji i naruszenie art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji powoduje jednoczesne naruszenie ogólnej gwarancji ochrony prawa własności – art. 64 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok z 29 lipca 2013 r., sygn. SK 12/12).
O ile zatem mechanizm prawny polegający na obowiązku uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z danej nieruchomości i uiszczenia w określonych przypadkach opłaty, pod groźbą pieniężnej kary administracyjnej za ich usunięcie bez zezwolenia, jest - zdaniem Trybunału - adekwatnym i efektywnym środkiem ochrony przyrody w tym zakresie (ma on bowiem zapobiegać, i w dużym stopniu zapobiega, samowolnemu usuwaniu zadrzewień, które mogłoby powodować niepowetowany uszczerbek w środowisku przyrodniczym, w celu realizacji interesu prywatnego), a wprowadzenie i utrzymywanie tego mechanizmu, powodującego ograniczenia prawa własności jest konieczne, to jednak przyjęte w zaskarżonych przepisach art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ograniczenia prawa własności nie są proporcjonalne do potrzeb ochrony przyrody i mogą być zbyt obciążające (dolegliwe) dla właścicieli nieruchomości.
Wprowadzony w tych przepisach bezwzględny obowiązek organu wymierzania administracyjnej kary pieniężnej i to bardzo wysokiej (majątkowo dolegliwej), bo sięgającej trzykrotności – także wysokiej – opłaty za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może bowiem stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Ustawodawca nakazuje stosowanie tej dolegliwej sankcji niejako mechanicznie i w sposób sztywny – bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu). Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego choroba, sprawiają, że zagrażają one życiu lub zdrowiu użytkowników nieruchomości, a także innych osób i to jest powodem jego usunięcia (często natychmiastowego) w celu uniknięcia tych zagrożeń. Nawet na usunięcie drzewa obumarłego bądź uszkodzonego siłami przyrody, albo gdy rozpoczął się nieodwracalny proces jego obumarcia, wymagane jest zezwolenie, z tym jedynie zastrzeżeniem, że w takich przypadkach nie pobiera się opłaty. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu dokonuje tylko oceny, czy określone we wniosku drzewo jest obumarłe i jakie są przyczyny obumarcia, jak też, czy drzewo rokuje bądź nie rokuje szans na przeżycie i wobec tego, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na jego usunięcie.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę, że nawet stan wyższej konieczności, uregulowany przepisami prawa cywilnego oraz karnego, nie został przewidziany jako przesłanka wyłączająca obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa i odpowiedzialność z tytułu jego usunięcia bez zezwolenia. Nie można też tej przesłanki egzoneracyjnej wyinterpretować z jakichś ogólnych zasad odpowiedzialności administracyjnej, gdyż takich zasad prawo administracyjne wprost nie formułuje, przesłanki te nie wynikają także z innych przepisów.
Zaskarżone przepisy przewidują więc za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte, przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew, nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada.
Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Odraczając termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy i wyznaczając termin utraty ich mocy, Trybunał wziął pod uwagę m.in. to , że aktualnie toczą się prace legislacyjne zmierzające do zmian zasad wymierzania kar administracyjnych za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, drzew lub krzewów, a odpowiedni projekt znajduje się obecnie na etapie uzgodnień międzyresortowych (zob.http://mac.bip.gov.pl/projekty-aktow-prawnych/projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-samorzadzie-gminnym-oraz-o-zmianie-niektorych-innych-ustaw.html).
Wprawdzie powołany wyrok Trybunału nie jest jeszcze skuteczny, gdyż – jak wyżej wskazano, Trybunał postanowił o odroczeniu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, to jednak stanowisko tego Trybunału i wyrażona w nim ocena potwierdzająca niezgodność z Konstytucją przepisów prawa będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji pozwala Sądowi na uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych na podstawie przepisów niezgodnych ze wskazanymi przepisami Konstytucji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz prace legislacyjne zmierzające do zmian zasad wymierzania kar administracyjnych za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, drzew lub krzewów, rozważy zawieszenie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zaś badając sprawę merytorycznie organ uwzględni wskazane wyżej rozważania dotyczące wykładni art. 88 ust.1 pkt 2 i art. 89 ust. ustawy. Organ przeprowadzi zatem w razie potrzeby postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia okoliczności wycięcia drzew – w szczególności w jakim były stanie i czy nie zagrażały bezpieczeństwu życia lub mienia i na tej podstawie oceni czy ze względu na wyrażoną w art. 31 ust.3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, uzasadnione jest nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, a jeśli tak, w zależności od dokonanych ustaleń organ określi wysokość tej kary.
Z powyższych względów, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 270 ze zm.).