II SA/Lu 700/25

II SA/Lu 700/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2026-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a, art. 64a, art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138, art. 16, art. 139a, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 29
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia Jacek Czaja (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 15 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej osiedla L. w Z. od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 3 października 2025 r., znak: ZOA-XVII.7721.11.2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej osiedla L. w Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 3 października 2025 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także jako: LWINB), po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej O. "L." z siedzibą w Z. (dalej także jako: skarżąca, Wspólnota Mieszkaniowa osiedla "L. "), uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Zamość z 9 grudnia 2024 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wspólnota Mieszkaniowa osiedla "M." z siedzibą w Z. (dalej także jako: Wspólnota Mieszkaniowa osiedla "M.") zawiadomiła PINB, że na drodze osiedlowej ul. P. 11 i ul. P. 13 zamontowano szlabany, które uniemożliwiają przejazd przez osiedle, a osiedle zostało zaprojektowane, jako tereny otwarte. Do pisma dołączyła decyzję Prezydenta Miasta Z. nr [...] z 23 września 2014 r. – sprzeciw na zrealizowanie przez skarżącą szlabanu na wjeździe na teren osiedla "L." od strony południowej wraz z dwoma słupkami blokującymi przejazd — przy miejscach postojowych naprzeciw budynku ul. P. 13 (działka nr [...]) oraz trzech słupków blokujących dojazd od strony wschodniej ulicy P. (działka nr [...]) w Z..
W trakcie kontroli przeprowadzonej 29 sierpnia 2023 r., pracownicy PINB ustalili, że na drodze osiedlowej — ulica P. 11 i 13, stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej osiedla "L." (droga nie została przekazana do zasobów miasta), zamontowane zostały automatycznie zamykane i otwierane szlabany — dwie sztuki.
Organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu pismem z 5 października 2023 r.
Pracownicy PINB 16 listopada 2023 r. przeprowadzili oględziny i stwierdzili, że stan faktyczny nie uległ zmianie w stosunku do kontroli przeprowadzonej 29 sierpnia 2023 r.
Pismem z 17 stycznia 2024 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej osiedla "L." poinformował, że szlabany zostały zamontowane na działkach nr ewid.[...], [...] i [...], a więc na drodze osiedlowej będącej własnością Wspólnoty Mieszkaniowej osiedla "L. ".
Zarząd Dróg Grodzkich w Z. 12 lutego 2024 r. poinformował organ, że część drogi wewnątrzosiedlowej — ulica P., zlokalizowana na działkach nr ewid.[...], [...], [...], [...] przy budynkach nr [...] nie jest drogą kategorii gminnej, zaliczaną do sieci dróg publicznych, lecz jest drogą wewnętrzną, nieadministrowaną przez ten zarząd.
PINB dołączył do akt postępowania wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z 26 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. (Dz. Urz. Woj. L. . nr [...], poz. 2611, z 2006 r.; dalej jako: Miejscowy plan) oraz uchwałę nr [...] Rady Miasta Z. z 26 października 2020 r. w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane w granicach administracyjnych Miasta Z. (Dz. U. Woj. L. . poz. 5279, z 2020 r.; dalej jako: uchwała z 26 października 2020 r.).
Decyzją z 29 marca 2024 r. PINB odmówił nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową Osiedla "L." z siedzibą w Z. obowiązku rozbiórki szlabanów wykonanych na drodze osiedlowej – wewnętrznej ul. P. przy budynkach 11 i 13 w Z.. Organ drugiej instancji decyzją z 24 czerwca 2024 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał do ponownego rozpoznania przez PINB.
Decyzją z 9 grudnia 2024 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024 r., poz. 725; dalej jako: p.b.) PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej osiedla L. z siedzibą w Z. rozbiórkę szlabanów posadowionych na działkach nr ewid.[...] i [...] tj. drodze osiedlowej – wewnętrznej ul. P. przy budynkach 11 i 13 w Z..
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że inwestycja w postaci szlabanów została zrealizowana przez skarżącą w sierpniu 2023 r.
PINB wskazał, że wydzielona szlabanami część ulicy P. — dz. nr ew. [...], [...], [...] – znajduje się na terenie urządzonego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, zgodnie z ustaleniami Miejscowego planu przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o symbolu [...] oraz terenach ulic wewnętrznych KD/W z przeznaczeniem pod tereny ulic wewnętrznych. Ponadto organ wyjaśnił, że dz. nr ew. [...], [...], [...] znajdują się w zasięgu strefy D wyznaczonej przez uchwałę z 26 października 2020 r.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z Miejscowym planem na analizowanym obszarze obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń (§ 110 pkt 4 Miejscowego planu).
Ponadto PINB wyjaśnił, że osiedle zrealizowane zostało w latach 90. XX wieku, a w archiwach Urzędu Miasta nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej projektu budowlanego, stanowiącego załącznik decyzji pozwolenia na budowę przedmiotowego osiedla.
W toku postępowania ustalono natomiast, że decyzją z 23 września 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta Z. wniósł sprzeciw na wykonanie robót budowlanych przez skarżącą poprzez zainstalowanie szlabanu na wjeździe na teren osiedla "L." od strony południowej wraz z dwoma słupkami blokującymi przejazd — przy miejscach postojowych naprzeciw budynku ul. P. 13 (działka nr [...]) oraz trzech słupków blokujących dojazd od strony wschodniej ulicy P. (działka nr [...]) w Z.. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że roboty budowlane zostały uznane za niezgodne z Miejscowym planem, ponieważ na terenach wchodzących w skład jednostki urbanistycznej przeznaczonej pod zabudowę wielorodzinną obowiązuje zakaz grodzenia, wygradzania terenu. Ponadto stwierdzono, że osiedle M. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę w swoim pierwotnym założeniu miało być obsługiwane przez zaprojektowany układ komunikacyjny dróg publicznych jako ogólnodostępny. Wojewoda Lubelski decyzją z 17 listopada 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.
PINB wskazał także, że zgodnie z uchwałą z 26 października 2020 r. dz. nr ewid.[...] i [...] (ul. P.) położone są w strefie D. Dla tego obszaru obowiązuje zakaz wygradzania przestrzeni publicznej i zakaz wygradzania terenów zabudowy wielorodzinnej – z wyjątkami wyszczególnionymi w treści aktu.
Organ pierwszej instancji dokonał kwalifikacji robót budowlanych, jako ogrodzenie – urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 2 ust. 9 p.b.
Uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję, LWINB powołał się na art. 139a k.p.a., zgodnie z którym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji jest zobowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ odwoławczy.
Organ odwoławczy wskazał także na treść art. 8 i 11 k.p.a., uznając, że zaskarżona decyzja PINB nie spełnia tych przesłanek. Jej uzasadnienie stanowi bowiem "lakoniczne wskazanie przepisów Prawa budowlanego, prawa miejscowego w postaci przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały krajobrazowej, bez odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy." Wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wyszczególnił dowody zgromadzone w aktach sprawy, lecz nie przeprowadził oceny, jak wpływają na prowadzone postępowanie.
LWINB ocenił, że postępowanie PINB i uzasadnienie wydanej przez ten organ decyzji nie czynią zadość wytycznym organu odwoławczego wskazanym w decyzji z 24 czerwca 2024 r.
Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił datę posadowienia szlabanów (sierpień 2023 r.), lecz nie przeprowadził "skutecznej oceny ich legalności w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie budowy".
LWINB uznał, że w niniejszej sprawie PINB błędnie podał art. 29 ust. 2 pkt 27 lit. b p.b., jako podstawę stwierdzenia, że wykonanie robót budowlanych nie wymagało dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w tym zakresie należało wskazać art. 29 ust. 2 pkt 20 p.b. z brzmieniu obowiązującym w sierpniu 2023 r., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,2 m.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono ponadto, że organ powinien podjąć dalsze działania w celu uzyskania dokumentacji związanej z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym.
LWINB wskazał, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do właściwych przepisów uchwały z 26 października 2020 r. Powtarzając rozważania poczynione w uzasadnieniu decyzji z 24 czerwca 2024 r., wyjaśnił, że powoływanie się na wynikający z § 13 ust. 4 pkt 1 lit. a uchwały z 26 października 2020 r. zakaz wygradzania przestrzeni publicznej (z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie), wymaga dokonania analizy znaczenia pojęcia przestrzeni publicznej i przeprowadzenia analizy przeznaczenia dróg przewidzianego w decyzji z 9 maja 1996 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie wskazano, że działki nr ewid.[...], 27, [...], w części, na której zlokalizowane są szlabany, oznaczone są symbolem KD/W tj. tereny ulic wewnętrznych.
Organ odwoławczy podniósł, że PINB poprzestał na stwierdzeniu zgodności budowy z § 41 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, lecz nie uzasadnił swojego stanowiska. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, że obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, ale również w tym przypadku nie przedstawiono analizy.
LWINB uznał też, że w toku postępowania pominięto udział ustanowionego zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej osiedla "L.".
W sprzeciwie na powyższą decyzję podniesiono zarzuty naruszenia następujących przepisów:
1. art. 105 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania w sprawie wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy nakazania skarżącej rozbiórki szlabanów wobec braku wniesienia odwołania przez stronę w toczącym się postępowaniu, a zatem zakończenia postępowania w sprawie ostateczną decyzją z 29 marca 2024 r.;
2. art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne nadanie przymiotu strony Wspólnocie Mieszkaniowej osiedla M. wobec wszczęcia postępowania z urzędu oraz braku interesu prawnego powyższego podmiotu w niniejszym postępowaniu, a zatem braku przymiotu strony, co skutkuje brakiem możliwości wniesienia odwołania od decyzji z 29 marca 2024 r. oraz ostatecznością powyższej decyzji.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ewentualnie o uchylenie decyzji PINB z 9 grudnia 2024 r. i LWINB z 24 czerwca 2024 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz wspólnoty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej jako: k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Wprowadzenie przez ustawodawcę sprzeciwu miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych).
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyroki NSA: z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21). Oznacza to, że sąd ocenia, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2b k.p.a. wskazanego powyżej art. 138 § 2 k.p.a. nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy może sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, nie ma podstaw do uchylenia decyzji, chyba że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena.
W związku z powyższym w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że samo naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji. Organ odwoławczy musi ponadto stwierdzić, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zakres tych okoliczności jest na tyle szeroki, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. wyroki NSA: z 25 maja 2023 r., sygn. II OSK 1008/23, z 9 maja 2023 r., sygn. I OSK 489/23).
Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Wydając takie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymagających wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Tylko umotywowane nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego daje podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. jest bowiem niedopuszczalne, gdy organ odwoławczy może uzupełnić braki postępowania we własnym zakresie.
Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że organ drugiej instancji rozpoznaje sprawę co do meritum po raz drugi, co stanowi realizację zasady dwuinstancyjności. Celem postępowania przed organem odwoławczym nie jest jedynie kontrola zaskarżonego aktu. Decyzja kasacyjna powinna zostać wydana wtedy, gdy konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania wyjaśniającego jest na tyle istotny lub obszerny, że dokonanie tych czynności przez organ drugiej instancji zaprzeczyłoby istocie dwuinstancyjności postępowania. Jednakże taka sytuacja nie zachodzi, gdy konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania nie wyczerpuje dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Takiego charakteru nie ma z całą pewnością błędna (zdaniem organu drugiej instancji) ocena zgromadzonego materiału dowodowego lub wadliwość sporządzonego uzasadnienia. Tego rodzaju błędy organ odwoławczy powinien zweryfikować we własnym zakresie.
W rozpoznawanej sprawie organ nie przedstawił takich okoliczności, które mogłyby stanowić przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej, w konsekwencji czego sprzeciw należało uznać za zasadny, a zaskarżoną decyzję sąd uchylił.
Uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję, organ odwoławczy powołał się na treść art. 139a k.p.a. Przepis ten wszedł w życie 13 lipca 2025 r., a zatem po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Z tego względu jego niezastosowanie przez PINB nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji. Ponadto nie jest to okoliczność, która mogłaby przesądzić o wydaniu decyzji w trybie art. 136 k.p.a., gdyż ustawodawca w art. 139a § 2 k.p.a. jasno wymienił skutki naruszenia omawianego obowiązku.
Kolejno organ drugiej instancji wyjaśnił, że PINB "lakonicznie" wskazał przepisy prawa budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jedynie wymienił dowody zgromadzone w sprawie. Nawet uznając, że jest to stanowisko prawidłowe, nie sposób dojść do przekonania, że ta okoliczność mogłaby stanowić podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji – przede wszystkim z tego względu, że LWINB, jako organ administracji, zna przepisy prawa, a nie wykazano, aby zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. Wywodzony przez organ brak analizy i oceny sprawy, czyli wadliwe sporządzenie uzasadnienia, nie może być podstawą uchylenia decyzji, gdyż organ drugiej instancji rozpoznaje sprawę po raz drugi, nie ograniczając się jedynie do kontroli instancyjnej.
Organ odwoławczy wskazał, że z art. 29 ust. 2 pkt 20 p.b. wynika brak obowiązku reglamentacji spornych robót budowlanych. Nie ma zatem doniosłego znaczenia fakt, że wskazana przez PINB podstawa prawna była wadliwa. Zadaniem organu drugiej instancji nie jest bowiem jedynie wskazywanie błędów postępowania.
LWINB wskazał, że organ pierwszej instancji nie wypełnił wytycznych wskazanych w decyzji z 24 czerwca 2024 r. w zakresie ustalenia daty budowy szlabanów i przeprowadzenia oceny legalności ich realizacji. PINB stwierdził, że budowa nastąpiła w sierpniu 2023 r. Natomiast organ odwoławczy nie wykazał, aby to ustalenie było z uzasadnionych względów niewystarczające.
Organ drugiej instancji w sposób nieskonkretyzowany powołuje się na brak oceny legalności posadowienia szlabanów czy też nieprzeprowadzenie skutecznej oceny ich budowy. Twierdzenia te w znacznej mierze są sformułowane w sposób, który nie pozwala na ustalenie, jakich konkretnych działań oczekuje LWINB. Co jednak istotniejsze, wskazana kwestia dotyczy oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem nie mieści się w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd miał na uwadze, że organ pierwszej instancji dokonał kwalifikacji robót budowlanych i ocenił ich legalność. Wprost wskazał przepis Miejscowego planu, który – zdaniem PINB – prowadzi do wniosku, że szlabany powstały z naruszeniem prawa. Zarzuty organu drugiej instancji sprowadzające się do twierdzenia, że PINB nie przeprowadził oceny legalności realizacji szlabanów są chybione. Odrębną kwestią jest to, czy stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe.
LWINB uznał także, że organ pierwszej instancji powinien zweryfikować treść pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego osiedla, na którym zrealizowane są szlabany oraz ustalić czy droga przy budynku zlokalizowanym przy ul. P. 11 i 13 przewidziana była, jako droga o charakterze ogólnodostępnym i czy stanowi przestrzeń publiczną, o której mowa w art. 13 ust. 4 pkt 1 lit. a uchwały z 26 października 2020 r.
W tym stanie rzeczy należy podkreślić, że PINB zakwalifikował inwestycję jako ogrodzenie, a przy tym wskazał wynikający z Miejscowego planu zakaz realizacji ogrodzeń na tym obszarze. LWINB uznał, że należało ustalić, czy obszar ten wpisuje się w "ogólnodostępny układ komunikacyjny dróg publicznych" – jednakże nie wyjaśnił, że kwestia ta ma istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uchylił się od przeprowadzenia oceny w tym zakresie.
Sąd zauważył, że tereny komunikacji drogowej i pieszej stanowią obszar przestrzeni publicznej (§ 3 ust. 2 pkt 17 Miejscowego planu), zaś teren KD/W stanowi element układu komunikacji drogowej miasta (§ 128 ust. 1 pkt 6 Miejscowego planu).
Sama istota przeznaczenia obszaru pod komunikację drogową miasta wyklucza ograniczenie jego dostępności, potwierdza również treść § 130 ust. 8 pkt 4 lit. a, c i d Miejscowego planu. Wskazane przepisy wskazują bowiem na konieczność zachowania adekwatnego stanu tych terenów komunikacji drogowej i pieszej.
Sąd zważył, że PINB oparł swoją decyzję na § 110 pkt 4 Miejscowego planu, zgodnie z którym w obszarze, na którym zlokalizowana jest inwestycja zakazuje się budowy ogrodzeń. Jednocześnie organ stwierdził, że obiekty objęte postępowaniem to ogrodzenie. LWINB nie zanegował tego stanowiska.
Nie można pominąć, że to właśnie ta okoliczność stanowiła podstawę wniesienia sprzeciwu na zgłoszenie Wspólnoty Mieszkaniowej osiedla "L." w Z. na wykonanie robót budowlanych obejmujących zainstalowanie szlabanu na wjeździe do osiedla wraz z dwoma słupkami blokującymi przejazd (decyzja Prezydenta Miasta Z. nr [...] z 23 września 2014 r.). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z 17 listopada 2014 r. Z akt sprawy wynika zatem, że jest to decyzja ostateczna. Warto zatem zauważyć, że z zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.) wynika tzw. domniemanie legalności decyzji ostatecznej. Odstąpienie od stanowiska wyrażonego w powyższej decyzji wymaga szczegółowego uzasadnienia.
Ubocznie warto zauważyć, że decyzja odwołuje się do treści projektu budowlanego. Wobec niezachowania się dokumentacji związanej z pozwoleniem na budowę, zasadne jest posłużenie się w niniejszej sprawie treścią decyzji, która się do niej odwołuje.
Uchwała z 26 października 2020 r. wprowadziła dla strefy "D", w której znajdują się szlabany, zakaz wygradzania przestrzeni publicznej i wygradzania zabudowy jednorodzinnej (§ 13 ust. 4 pkt 1 lit. a i d ww. uchwały). We wskazanym akcie prawodawca miejscowy w zakresie pojęcia "obszar przestrzeni publicznej" odsyła do ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawa aktualnie nie zawiera definicji tego pojęcia.
LWINB podniósł, że organ pierwszej instancji nie wskazał, co należy rozumieć przez "przestrzeń publiczną" i nie ustalił czy § 13 ust. 4 pkt 1 lit. a uchwały z 26 października 2020 r. ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych stanowi "inne miejsce publiczne". Przeprowadzony przez LWINB wywód potwierdza zatem, że inwestycja narusza przepisy uchwały z 26 października 2020 r.
Odnosząc się do argumentacji dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego osiedla M. należy dostrzec, że organ pierwszej instancji podjął próby uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Organ odwoławczy, uznając tą dokumentację za niezbędną do rozpoznania sprawy, powinien sam podjąć w tym zakresie odpowiednie czynności – w szczególności prawidłowo zwrócić się do Wspólnoty Mieszkaniowej osiedla "M." o dokumentację. Należy podkreślić, że LWINB mógł zwrócić się o powyższą dokumentację w ramach postępowania wyjaśniającego przed organem drugiej instancji. W żadnej mierze nie zostało uzasadnione stanowisko, że zaszła sytuacja opisana w art. 138 § 2 k.p.a.
Podobnie jak w przypadku poprzednich zarzutów, tak i w odniesieniu do kwestii udziału zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej osiedla "L." należy podkreślić, że LWINB nie wykazał, że ewentualne naruszenie w tym zakresie wyczerpało przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Co jednak istotniejsze, powyższa wspólnota była w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasacyjną. Nie wykazał bowiem, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wytyczne organu nie odnoszą się do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, który naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wręcz przeciwnie – należy stwierdzić, że LWINB bezpodstawnie uchylił się od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozpoznania sprawy co do istoty.
Z uzasadnienia organu drugiej instancji wynika, że u podstaw uchylenia decyzji PINB legły okoliczności związane ze zbyt lakonicznym i wadliwym uzasadnieniem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Jest to brak, który powinien zostać uzupełniony przez organ odwoławczy.
Końcowo należy zauważyć, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji nie były okoliczności wskazane w sprzeciwie. W szczególności należy uznać za zupełnie niezrozumiały zarzut, opierający się na treści decyzji z 29 marca 2024 r., którą PINB odmówił nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową Osiedla L. nakazu rozbiórki szlabanów, skoro LWINB decyzją z 24 czerwca 2024 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy decyzja PINB z 29 marca 2024 r. nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Odnosząc się do interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej osiedla "M." należy stwierdzić, że aktualnie postępowanie przed LWINB toczy się na skutek odwołania skarżącej wspólnoty, której prawo do udziału w postępowaniu nie budzi wątpliwości. Wspólnota Mieszkaniowa osiedla "M." nie jest stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego i sąd nie rozstrzyga o tym, czy jest stroną postępowania administracyjnego.
Reasumując powyższe rozważania sąd doszedł do przekonania, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby w sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia procesowe, jakie dostrzegł organ drugiej instancji nie uzasadniają przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB.
Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę LWINB powinien merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, mając na względzie, że jeśli zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, możliwe jest przeprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w art. 138 § 2 k.p.a., zaś odstąpienie od tego obowiązku wymaga wyczerpującego uzasadnienia.
W związku z powyższym, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony przez skarżącą wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł.