Pełny tekst orzeczenia II SA/LU 687/24

II SA/Lu 687/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 725
art. 53a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 23 lipca 2024 r., znak: ZOA-VI.7721.13.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
A. L. (dalej jako "strona", "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 23 lipca 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 2 maja 2024 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej wpłynęło pismo strony zawierające wniosek o wydanie decyzji nakazującej, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 – dalej powoływana w skrócie "P.b."), rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej należącej do dwóch operatorów GSM: [...]: BT 12008 i [...] - id stacji: 25560, znajdującej się na działce nr ewid. [...] położonej we wsi Ł.. Strona swój wniosek motywowała zasięgiem oddziaływania ww. stacji bazowej na jej działki oraz możliwością nielegalnej rozbudowy stacji (w 2023 r.) poprzez montaż dodatkowych modułów radiowych, co znacznie zwiększyło moc stacji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej, na etapie wstępnej analizy wniosku, ustalił na podstawie ewidencji gruntów, że strona jest właścicielką nieruchomości gruntowych nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Ł. , które nie graniczą bezpośrednio z działką nr ewid. [...]. Działka nr ewid [...] jest położona w odległości ok. 500 m od działek należących do strony.
Pismem z dnia 6 maja 2024 r. organ I instancji poinformował stronę, że z treści złożonego wniosku nie wynika przysługujący jej status strony postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z dnia 10 maja 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej odmówił A. L. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zgodności z przepisami Prawa budowlanego wykonanych robót budowlanych w obrębie instalacji radiokomunikacyjnej [...] S.A. "25560(83001N!)" zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Ł. . Jako podstawę odmowy wszczęcia organ wskazał brak wykazania przez stronę istnienia interesu prawnego i faktycznego bądź obowiązku w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo wskazano, że w sytuacji, gdy w działającej i zalegalizowanej stacji bazowej telefonii komórkowej zamontowane zostały dodatkowe anteny i uruchomiony nowy system, to tego typu działania mieszczą się w przepisach art., 152 ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.), tj. następuje zmiana danych, o których mowa w art. 152 ust. 2 pkt 5. Zgodnie z art. 152 ust. 4 ww. ustawy do rozpoczęcia i eksploatacji instalacji nowo zbudowanej lub zmienionej w sposób istotny można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Roboty montażowe w przedmiotowej stacji prowadzone były w oparciu o zgłoszenie z dnia 11 kwietnia 2023 r. dokonane w Starostwie Powiatowym w Białej Podlaskiej, które zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Białej Podlaskiej z dnia 12 kwietnia 2023 r., znak: [...], pod tytułem: Informacja o zmianie danych dot. instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej 25560 (83001N!) położonej w miejscowości Ł., ul. [...], gm. Ł., działka nr ewid. [...].
Wnosząc zażalenie na powyższe postanowienie strona zakwestionowała odmowę wszczęcia postepowania, zarzucając organowi I instancji nieznajomość orzecznictwa sądów administracyjnych co do oddziaływania anten umieszczonych na stacjach bazowych telefonii komórkowej oraz błędne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego i faktycznego.
Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Lubelski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 23 lipca 2024 r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 53a ust. 1 P.b. postępowania uregulowane w rozdziale 5B Prawa budowlanego, tj. prowadzone na podstawie art. 48 oraz art. 50-51 Prawa budowlanego, wszczyna się z urzędu. Podobnie art. 72a P.b. stanowi, że postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego wszczyna się z urzędu. Wszczynanie postępowań przewidzianych w trybie art. 53a ust. 1 i 72a P.b. następuje zatem z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., biorąc pod uwagę treść art. 53a i 72a Prawa budowlanego, choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej.
Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że jeżeli przepisy przewidują działanie organu z urzędu, to znaczy, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W takich przypadkach to ocenie organu ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w sprawie. W przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania.
LWINB stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji słusznie odmówił wszczęcia postępowania na wniosek strony, tj. A. L., w sprawie ustalenia zgodności z przepisami Prawa budowlanego wykonanych robót budowlanych w obrębie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w Ł. , gdyż wszczynanie postępowań przewidzianych w trybie art. 48, art. 50 oraz art. 51 P.b. następuje z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a. (art. 53a P.b.). Podkreślono, że odmowa wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej - w sytuacji uznania, że roboty budowlane wykonane w obrębie przedmiotowej stacji radiokomunikacyjnej położonej w Ł. wymaga ingerencji organu nadzoru budowlanego - nie wyklucza wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z urzędu.
Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, w skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony, a w razie uznania przesłanek o umorzenie postępowania administracyjnego.
Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzucała naruszenie:
I. Wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jego nieważnością:
1. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1, 29 ust. 1-3, art. 3 pkt 6 i 7a i 48 ust. 1-3 P.b. - poprzez pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia aprobującego realizację robót, bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkującego dopuszczeniem, przez organ administracji publicznej, do zaistnienia samowoli budowlanej.
2. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez brak stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu I instancji, w sytuacji, gdy powołane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przepisy Ustawy prawo ochrony środowiska nie mają zastosowania jako podstawa prawna postanowienia w sprawach dotyczących samowoli budowlanej, co mogło doprowadzić do rażącego naruszenia prawa administracyjnego.
3. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji stosownego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie samowoli budowlanej i nierozpoznanie sprawy w granicach odwołania, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania i wydaniem rozstrzygnięcia, które narusza tą regułę.
II. Naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy:
4. art. 48 ust. 1-3 P.b. - poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy skarżona inwestycja stanowi samowolę budowlaną i przepisy wymagają przeprowadzenia stosownego postępowania, które powinno być zakończone wydaniem nakazu rozbiórki.
5. art. 28 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2, 21, 32, 64,74 Konstytucji RP - poprzez nieprzyznanie mi statusu strony ze względu na rzekomy brak interesu prawnego w sprawie, podczas gdy skarżący nie ma obowiązku wskazywania naruszenia interesu prawnego w postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej ze względu na zasadę potencjalności, co jest jasno określone w orzecznictwie NSA-status strony w tych postępowaniach przysługuje skarżącemu z mocy prawa w związku z ewentualnością występowania immisji. Ponadto, interes prawny, został jasno określony już w pierwszym piśmie, skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
6. art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 53a § 1 P.b. w zw. z art. 2, 21, 32, 64, 74 Konstytucji RP - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niesłusznym uznaniu, że sprawa nie podlega wszczęciu z uwagi na fakt, iż organ nie może jej wszcząć na wniosek, podczas gdy pierwsze pismo w sprawie, z dnia 29 kwietnia 2024 r., oznaczone jako "Wniosek o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie/lub jego części, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę", należy traktować jako zawiadomienie organu, celem wszczęcia postępowania z urzędu.
7. art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 53a § 1 P.b. w zw. z art. 2, 21, 32, 64, 74 Konstytucji RP - poprzez błędne uznanie, że w omawianej sytuacji procesowej, zastosowanie ma zasada oficjalności, podczas gdy przedmiotowa sprawa dotyczy samowoli budowlanej, a więc rażącego naruszenia norm prawa budowlanego i w związku z tym, ta zasada nie może mieć zastosowania.
8. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 Konstytucji - poprzez wydawanie odmiennych decyzji podmiotom w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej w różnych regionach państwa unitarnego, jakim jest Polska; wydawanie odmiennych decyzji różnym podmiotom w identycznym stanie faktycznym i prawnym przez ten sam organ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zastosowanie zmienności poglądów prawnych w odniesieniu do analogicznych spraw; nieuwzględnienie stanowiska skarżącego oraz pominięcie w rozważaniach prawnych wykładni prawnej NSA, wyraźnie wskazanej w pismach do organów. Co doprowadziło do naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej, zasady bezstronności i równego traktowania.
9. art. 6, 7, 8 k.p.a. - poprzez nadużycie przez organy przysługujących im uprawnień, ze szkodą dla jednostki, co doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności.
10. art. 9,10 k.p.a. - poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym; niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie, zwłaszcza przez organ II instancji, który zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do nowej oceny prawnej.
11. art. 11 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy, przede wszystkim poprzez pominięcie milczeniem okoliczności i zarzutów podnoszonych przez skarżącego.
12. art. 7, 8, 11, 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez dokonanie zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w postępowaniu odwoławczym - powołanie się przez WINB na art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 53a ust 1 P.b. podczas gdy organ I instancji zastosował art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 152 ust. 7 Prawa ochrony środowiska, wobec czego doszło do niezrozumiałego dualizmu, gdzie podstawa prawna, wskazana przez organ I instancji, wyklucza się z podstawą prawną, zastosowaną przez organ II instancji i nie jest wyraźnie wiadome, czy organ II instancji aprobuje ją, bądź nie, utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy.
13. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, dokonując wzruszenia podstawy prawnej w II instancji, w sytuacji gdy podany przepis k.p.a. dopuszcza utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji - z zastosowaniem tej samej podstawy prawnej.
14. art. 7, 8, 11, 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a - poprzez nieustosunkowanie się do rzekomej prawidłowości materialnoprawnej i formalnoprawnej rozstrzygnięcia, wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz niesporządzenie stosownego uzasadnienia, zwłaszcza w kontekście przytoczonego przeze mnie orzecznictwa.
15. art. 6, 7, 8, 9,11, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.- poprzez ograniczenie uzasadnienia rzekomej prawidłowości postanowienia PINB do lakonicznego powtórzenia twierdzeń organu I instancji.
16. art. 6, 7, 8, 11, 9, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieustosunkowanie się do żadnego z zarzutów, wymienionych w zażaleniu, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz niesporządzenie stosownego uzasadnienia do tych zarzutów.
17. art. 77, 80, 107 § 3 k.p.a. - poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie i związany z tym brak wydania oceny prawnej na podstawie obowiązujących przepisów oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego; podanie lakonicznego uzasadnienia prawnego, niemającego żadnych podstaw w bieżących przepisach Prawa budowlanego, stojącego w całkowitej opozycji do wykładni prawa stosowanej przez polskie sądy administracyjne, bez wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, bez przytoczenia stosownych przepisów prawa w tej materii; brak podania uzasadnienia faktycznego - w szczególności poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
18. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie wniosków wynikających jedynie z twierdzeń organu I instancji, z pominięciem argumentów skarżącej, brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, że organ II instancji nie rozpoznał sprawy w sposób wnikliwy, wszechstronny i wyczerpujący, i ograniczył się jedynie do bezrefleksyjnego powtórzenia argumentacji organu I instancji oraz prowadził postępowanie w sposób niepogłębiający zaufania do władzy publicznej.
19. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji własnych ustaleń w przedmiocie zaskarżonej samowoli budowlanej i nierozpoznanie sprawy co do istoty.
20. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji własnych ustaleń w przedmiocie w kwestii ustalenia interesu prawnego skarżącego.
III. Naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:
21. art. 28 ust. 1, 29 ust. 1-3, art. 3 pkt 6 i 7a P.b. w zw. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. - poprzez uznanie, że inwestycja mogła być realizowana na podstawie zgłoszenia; nieuznanie stacji bazowej jako obiektu - budowli, stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami; nieuwzględnienie charakteru prowadzonych prac, będących rozbudową, zmierzającą do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, a więc przedsięwzięciem związanym z wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę.
22. art. 152 ust. 7 Prawa ochrony środowiska - poprzez uznanie, że inwestycja mogła być realizowana na podstawie zgłoszenia, opierającego się na wskazanym przepisie, podczas gdy nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie.
23. art. 64 w zw. z art. 2, 21 i 32 Konstytucji RP - poprzez naruszenie prawa własności skarżącej, jako osoby wnoszącej podanie i prawa do niezakłóconego korzystania z własnego mienia oraz naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa przez faworyzowanie interesów zarobkowych koncernów telekomunikacyjnych, stawiając je ponad prawem własności obywateli oraz poprzez dyskryminację, w postaci nieprzyznania statusu strony postępowania, w sprawie, która bezpośrednio dotyczy naruszenia jej praw i wolności.
24. art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - poprzez naruszenie prawa własności, jako osoby wnoszącej podanie i prawa do niezakłóconego korzystania z własnego mienią, połączone z dyskryminacją w postaci nieprzyznania statusu strony postępowania, w sprawie, która bezpośrednio dotyczy naruszenia jej praw i wolności.
25. art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus z 25 czerwca 1998 - poprzez przyjęcie, że społeczeństwo pozbawione jest prawa do kwestionowania nielegalnej rozbudowy obiektu budowlanego, której konsekwencją jest wprowadzenie do środowiska promieniowania elektromagnetycznego oraz immisji i w związku z tym nieprzyznanie statusu strony postępowania.
26. art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., w zw. z art. 140 i 144 k.c. - poprzez przyjęcie, że społeczeństwo pozbawione jest prawa do kwestionowania nielegalnej rozbudowy obiektu budowlanego, której konsekwencją jest wprowadzenie do środowiska promieniowania elektromagnetycznego oraz poprzez uznanie, że w związku z występowaniem immisji, właściciel działki w zasięgu ich oddziaływania, nie posiada żadnych praw z tym związanych i w konsekwencji nieprzyznanie statusu strony postępowania.
27. art. 38, 68 ust 1 oraz art. 74 Konstytucji w zw. z art. 32 Konstytucji - poprzez nieposzanowanie obowiązku ochrony prawa do życia i zdrowia mieszkańców okolicy samowoli budowlanej oraz obowiązku ochrony środowiska, połączone z dyskryminacją, w postaci nieprzyznania statusu strony, w sprawie, która bezpośrednio dotyczy naruszenia jej praw i wolności.
28. art. 2 oraz art. 8 w zw. z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – poprzez nieposzanowanie prawa do życia oraz prawa do życia prywatnego, rodzinnego, swojego mieszkania, połączone z dyskryminacją, w postaci nieprzyznany statusu strony postępowania, w sprawie, która bezpośrednio dotyczy naruszenia jej praw i wolności.
29. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. - poprzez żądanie od wnoszącego dokonania czynności, której wykonanie pozbawione jest wyraźnej podstawy prawnej.
30. art. 28 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię literalną rzeczonego przepisu.
31. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") - poprzez nieuwzględnienie jasnej, spójnej i jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy przepis ten jest bezwzględnie i obowiązujący i wiąże wszystkie organy administracyjne w postępowaniach obecnych i tych, które będą toczyć się w przyszłości oraz poprzez formułowanie ocen prawnych rażąco sprzecznych z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W obszerny uzasadnieniu (73 str.) na poparcie swoich zarzutów skarżąca przywołała fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych. Zdaniem strony obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wszczęcie stosownego postępowania zmierzającego do wydania nakazu rozbiórki całości obiektu stanowiącego samowolę budowlaną. W ocenie skarżącej nieprzeprowadzenie rozważań w przedmiocie jej statusu jako strony ma znaczenie marginalne w tej sprawie, a organy nadzoru próbuje chronić samowolę budowlaną.
W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowane przez skarżącą postanowienie jest zgodne z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej z dnia 10 maja 2024 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie zgodności z przepisami Prawa budowlanego wykonanych robót budowlanych w obrębie instalacji radiokomunikacyjnej [...] S.A. "25560 (83001N!)" zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Ł. ,
Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.
Wskazać należy, że argumenty wskazane przez skarżącą w piśmie 29 kwietnia 2024 r. dotyczą żądania weryfikacja przez organy nadzoru budowlanego prac budowlanych związanych z realizacją inwestycji w postaci rozbudowy stacji bazowej sieci telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Ł. ,
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 53a ust. 1 P.b., dodanym do tej ustawy z dniem 19 września 2020 r. (na podstawie art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącego. Obecnie, postępowania uregulowane w rozdziale 5a zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48-art. 53a) wszczyna się bowiem wyłącznie z urzędu.
Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że wykładnia tego przepisu nie była jednolita. Prezentowane są bowiem dwa stanowiska odnoszące się do sposobu wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w tym przepisie. Zwolennicy jednego z tych poglądów, stoją na stanowisku, że przepis ten nie wprowadził zakazu wszczynania tego postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu. Uzasadniając tę tezę wskazuje się na taką wykładnię art. 53a ust. 1 P.b. , która prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu postępowanie legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, iż złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku po stronie organu wszczęcia takiego postępowania. O takiej wykładni decydować ma brzmienie tego przepisu, które nie zawiera określenia "wyłącznie z urzędu", co - zdaniem zwolenników tego poglądu nie wyłącza wszczęcia tego postępowania również na wniosek (tak m.in. NSA w wyrokach w sprawach II OSK 2168/21 i II OSK 76/22). Zwolennicy przeciwnego stanowiska wskazują natomiast, że wykładnia przepisu art. 53a P.b. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a cyt. ustawy są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (por. m.in. NSA wyroku w sprawie II OSK 2827/21). Uzasadniając to stanowisko, podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN w sprawie III CZP 50/2007). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). Taka sytuacja nie występuje odnośnie do wykładni art. 53a ust. 1 P.b.
Dodatkową okolicznością przemawiającą za przyjęciem ostatnio przywołanego poglądu jako słusznego przemawia ratio legis dodania do ustawy ww. przepisu. Ustawodawca w art. 61 § 1 kpa określił, że inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego może przysługiwać organowi administracji (wszczęcie z urzędu) lub uprawnionemu podmiotowi (stronie). Ta ogólna zasada, co nie budziło wątpliwości ani w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w literaturze obowiązywała również na gruncie prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy wolą ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w postępowaniu lub podmiotów uprawnionych do żądania przeprowadzenia postępowania ustawodawca dawał temu wyraz wprost w treści przepisu. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że wprowadzenie do Prawa budowlanego dodatkowego przepisu, który konkretyzuje sposób wszczynania postępowania, stanowiło wyjątek od ww. ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 k.p.a. W przeciwnym razie brak byłoby jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia takiego przepisu, który stanowiłby de facto powtórzenie ogólnej zasady inicjowania spraw na zasadzie oficjalności oraz na wniosek. Taka wykładnia omawianego przepisu wynika dodatkowo z uzasadnienia projektu wprowadzonych zmian, w którym wskazano, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 50). Za taką interpretacją ww. przepisu opowiadają się autorzy komentarzy do ustawy Prawo budowlane. Taką wykładnię zaproponowano bowiem zarówno w "Prawo budowlane. Komentarz. Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego" (10. Wydanie C.H. Beck str. 638 i n.) jak i w "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany" Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.) (Opublikowano: LEX/el. 2023) oraz w "Prawo budowlane Komentarz" pod red. Dominika Sypniewskiego (Opublikowano: WKP 2022).
Podkreślić należy, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie wynikała przede wszystkim z woli ustawodawcy, który wyraźnie zdecydował, że postępowanie w sprawie, której dotyczyło wniosek skarżącej wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek. Z uwagi na wyjaśnione wyżej brzmienie art. 53a ust. 1 P.b. organ nie może wszcząć postępowania administracyjnego "na wniosek" - bez względu na to, czy wniosek taki pochodzi od osoby, która posiada interes prawny w sprawie, czy też takiego interesu nie posiada. W świetle powyższego należy stwierdzić, że skoro skarżąca złożyła w kontrolowanej sprawie wniosek z dnia 29 kwietnia 2024 r. do organu I instancji, to wskazane w nim żądanie należało rozpoznać z uwzględnieniem opisanej wcześniej zmiany Prawa budowlanego.
Sąd zwraca uwagę, że odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji do złożenia takiego wniosku nie oznacza, że wniosek taki nie musi powodować jakiejkolwiek reakcji organu nadzoru budowalnego. Przyjmuje się w orzecznictwie (vide. wyrok NSA, II OSK 2827/21), że takie żądanie może, a nawet powinno stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, podczas którego organ administracji ustali krąg stron postępowania (w tym interes prawny wnioskodawcy) oraz zgodność z prawem obiektu budowlanego, którego wniosek dotyczy. W przypadku natomiast braku takiej reakcji ochrona prawna wnioskującego podmiotu może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII kpa, który umożliwia wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 kpa w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 P.b.). Jeżeli skarga jest zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może, stosownie do art. 233 k.p.a., spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 444/22 i II OSK 445/22, strona w przypadku braku reakcji organu administracji może skorzystać z możliwości stosownego zawiadomienia prokuratora o konieczności złożenia wniosku, który zainicjuje postępowanie wyjaśniające w danej sprawie administracyjnej.
Mając powyższe rozważania na względzie stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony.
Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie sposób mówić o zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, i w ogóle nie rozważał jakichkolwiek podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie zasady prawdy obiektywnej, swobodnej oceny dowodów czy prawidłowego uzasadnienia faktycznego postanowienia. Nie sposób zweryfikować zasadności zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., wobec braku jakichkolwiek ustaleń co do prowadzonych robót budowlanych - nie da się w takiej sytuacji ocenić, czy skarżąca powinni mieć status strony w ewentualnie prowadzonym postępowaniu.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Zasadna jest zatem orzeczona odmowa wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie.
Reasumując wskazać należy, że obecna treść art. 53a ust. 1 P.b. powoduje, że rozstrzygnięcie organu o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej jest prawidłowe, i to niezależnie od tego czy przysługuje jej interes prawny, a w konsekwencji status strony.
Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.