II SA/Lu 659/25

II SA/Lu 659/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 806/26 - Wyrok NSA z 2026-05-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 725
art. 71 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze sprzeciwu R. W. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2025 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
R. W. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2025 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Z akt sprawy wynika, że następujący stan faktyczny i prawny:
W dniu 31 marca 2025 r. do siedziby Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło pismo sporządzone przez A. W.. W piśmie zwrócono się do organu z żądaniem przeprowadzenia czynności kontrolnych w odniesieniu do zabytkowego budynku dworu położonego w miejscowości J., wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod numerem [...] Wnioskodawca domagał się zbadania, czy przedmiotowy obiekt jest użytkowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, która stanowiła podstawę do jego odbudowy i adaptacji. Jednocześnie wskazywał na konieczność dokonania ustaleń w zakresie, czy faktyczny sposób korzystania z budynku pozostaje w zgodzie z funkcją użytkową określoną we wspomnianej dokumentacji. A. W. wskazał, że zgodnie z decyzją o pozwoleniu na remont, rekonstrukcję i adaptację dworu oraz decyzją L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2012 r., obiekt ten miał pełnić funkcję pracowni z pomieszczeniami pomocniczymi, gospodarczymi i sanitarnymi. W ocenie wnioskodawcy współwłaściciel - R. W. wykorzystuje budynek jako mieszkalny, dokonując przy tym samowolnych zmian, w tym przebudowy układu pomieszczeń, urządzenia kuchni z pełną instalacją wodno-kanalizacyjną oraz przekształcenia pracowni w sypialnie. Dodatkowo wydzielono pomieszczenia nieuwzględnione w dokumentacji projektowej, bez wymaganych pozwoleń i uzgodnień z konserwatorem zabytków.
W następstwie zawiadomienia A. W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając z urzędu, pismem z dnia 9 kwietnia 2025 r., znak: [...], wszczął postępowanie administracyjne dotyczące kontroli legalności zmiany sposobu użytkowania pracowni rzemiosła artystycznego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ewid.[...] oraz nr ewid. [...], zlokalizowanych w miejscowości J., gm. M..
W dniu 21 maja 2025 r. upoważnieni pracownicy PINB w Ł. przeprowadzili oględziny w przedmiotowej sprawie. Oględziny zewnętrzne wykazały brak zmian dotyczących naruszenia konstrukcji ścian zewnętrznych w stosunku do rysunków przedłożonych do zawiadomienia o zakończeniu robót. Na elewacji wschodniej i południowej obiektu umiejscowione są reklamy odnośnie świadczonych usług fotograficznych. Obecny podczas oględzin A. W. okazał trzy pomieszczenia oraz przedsionek (oznaczone na rysunku nr 0.9, 0.10, 0.11, 0.12), które planuje zaadaptować pod biura prowadzonej działalności budowlanej. W toku oględzin stwierdzono układ pomieszczeń zgodny z rysunkami zamiennymi do zgłoszenia o zakończeniu budowy. Pozostałe pomieszczenia okazane przez R. W. także nie zmieniły układu. W łazience stwierdzono brak ścianki przy misce ustępowej. Pomieszczenie oznaczone nr 0.3, przeznaczone pierwotnie na pomieszczenie gospodarcze, zostało wyposażone w instalację sanitarną oraz meble kuchenne z pełnym wyposażeniem. Pomieszczenie oznaczone nr 0.2 (pomieszczenie socjalne) zostało zaadaptowane na jadalnię dla osób zatrudnionych, natomiast pomieszczenie nr 0.1 (hall) na biuro firmy M.-B.. Pozostałe pomieszczenia wyposażone są w rekwizyty typu historyczne ubrania, krzesła, szafki oraz akcesoria fotograficzne. Według A. W. w pomieszczeniu nr 0.8 znajdują się zabawki dziecięce, a pokój służy jako pokój dziecięcy. R. W. wskazał, że są to akcesoria fotograficzne na potrzeby sesji zdjęciowej dla dzieci. Natomiast A. W. podtrzymał swoje stanowisko, że pomieszczenia zajmowane przez R. W. służą jako pomieszczenia mieszkalne i zostały zamienione na pracownię wyłącznie na potrzeby kontroli. W piwnicy znajdują się dwa pomieszczenia z przeznaczeniem na kotłownię oraz według R. W., na miejsce na opał oraz przetwory. A. W. wskazał, że R. W. i A. N. W. mieszkają w budynku od ponad 7 lat.
W dniu 21 maja 2025 r. A. W. przedłożył materiał dowodowy na potwierdzenie, że przedmiotowy budynek był wykorzystywany przez R. W. na cele mieszkalne, a jedynie przed zapowiedzianą kontrolą zrobiono przemeblowanie w zamieszkiwanych przez niego i jego rodzinę pomieszczeniach (dokumentacja fotograficzna, kserokopia pozwu o ochronę naruszonego posiadania z dnia 18 lipca 2024 r. wraz z załącznikami oraz kserokopia pozwu o ochronę naruszonego posiadania z dnia 29 sierpnia 2023 r. wraz z załącznikami, w których R. W. reprezentowany przez pełnomocnika uzasadnia fakt naruszenia posiadania przedmiotowego budynku dworu w [...] wykorzystywanego w celach mieszkalnych od dnia 15 czerwca 2019 r.).
W wyniku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie kontroli legalności zmiany sposobu użytkowania pracowni rzemiosła artystycznego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ewid.[...] i [...] w miejscowości J., gm. M..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że odbudowa i adaptacja dworu na pracownię rzemiosła artystycznego z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i przydomową oczyszczalnią ścieków miała miejsce na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] Z wypisu i wyrysu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że dla działek oznaczonych nr ewid.[...] i [...] w miejscowości J., znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem J 2 ZDP teren zabytkowego zespołu dworsko parkowego z dworem drewnianym w [...], wpisanym do rejestru zabytków Województwa L. pod nr [...], dopuszcza się adaptację istniejącego dworu na cele mieszkalne, turystyczne, rekreacyjne oraz usługi publiczne po uprzednim opracowaniu planu rewaloryzacji. Organ I instancji stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną, po dopełnieniu odpowiednich czynności formalno - prawnych, byłaby możliwa. Zdaniem PINB ustalenia poczynione podczas oględzin, pomimo dokumentacji doręczonej przez A. W., przedstawiającej użytkowanie obiektu w sposób nie przypominający prowadzenia działalności artystycznej, nie wykazały nieprawidłowości. W dniu oględzin nie stwierdzono bowiem, aby pomieszczenia dworu w [...] służyły jako pomieszczenia mieszkalne. Nie stwierdzono również zmiany podstawowych warunków określonych w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm. – dalej również jako "P.b."), a samo wyposażenie kuchni lub pomieszczenia socjalnego nie kwalifikuje się do uznania jako pomieszczenie mieszkalne.
Odwołanie od w/w decyzji wniósł A. W. zarzucając organowi I instancji niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że nie stwierdzono zmiany przeznaczenia nieruchomości na funkcję mieszkalną oraz niedokonanie w związku z powyższym warunku formalnego do zmiany sposobu użytkowania w postaci obowiązku złożenia odpowiedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej.
Decyzją z dnia 19 września 2025 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Ponadto naruszony został art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dają wystarczających podstaw do umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Zdaniem LWINB w niniejszej sprawie, dokonanej przez organ I instancji oceny materiału dowodowego oraz jego kompletności, nie można uznać za wnikliwą, a ustalenia dotyczące stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie są pełne i precyzyjne. Argumentacja PINB zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczna i niespójna. Organ I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniał obowiązek umorzenia postępowania wynikający z tego, że brak jest podstaw do uznania, że w przedmiotowym budynku dworu w [...] doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. W ocenie organu odwoławczego stanowisko takie uznać należy, co najmniej, za przedwczesne.
LWINB wskazując na treść art. 71 ust.1 P.b. wyjaśnił, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia, czy uległy one zmianie oraz czy wskazuje to na oczywistość tej zmiany. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że zmiana sposobu użytkowania to nie tylko zmiana wynikająca z przeprowadzonych robót budowlanych, ale także zmiana funkcji lokalu, co ma niewątpliwie wpływ w zakresie ustalenia charakteru zabudowy. Zatem, każdego rodzaju działalność zmieniająca pierwotna funkcje (przeznaczenie) obiektu budowlanego będzie przejawem zmiany sposobu jego użytkowania. Co więcej, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Tylko w takim przypadku punktem odniesienia będzie pewny, legalny stan użytkowania, a więc stan postulowany przez ustawodawcę, do którego zaistnienia dążyć winny organy nadzoru budowlanego wykonując przypisane im kompetencje.
Odnosząc powyższe do sprawy organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie ostateczny legalny sposób użytkowania dworu w [...] nie został przez PINB ustalony w sposób nie budzący wątpliwości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, co prawda, że przedmiotowy obiekt został odbudowany i zaadaptowany na pracownię rzemiosła artystycznego z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i przydomową oczyszczalnią ścieków na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], nie mniej jednak z uwagi na brak, w materiale dowodowym sprawy w/w decyzji, w tym zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, brak jest możliwości zweryfikowania czy faktycznie użytkowanie dworu zostało określone jako pracownia, czy na pracownię artystyczną przewidziano całość pomieszczeń znajdujących się w obiekcie, a jeżeli tylko część to jakie przeznaczenie miała pozostała ich część. Wystarczającym do ustalenia dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania nie jest również, zdaniem LWINB znajdująca się w aktach sprawy kserokopia rysunku graficznego przedstawiająca rzut poziomy projektu odbudowy i adaptacji dworu (zob. k. 13 akt I instancji), gdyż nie jest ona opisana, opatrzona stosownymi pieczęciami, zatem nie można uznać, że stanowi część projektu budowlanego zatwierdzonego w/w decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] Niewystarczające jest również, w ocenie organu odwoławczego, stwierdzenie organu I instancji zawarte w treści protokołu oględzin z dnia 21 maja 2025 r. (zob. k. 31 akt I instancji), że "oględziny zewnętrzne wykazały brak zmian dotyczących naruszenia konstrukcji ścian zewnętrznych w stosunku do rysunków przedłożonych do zawiadomienia o zakończeniu robót", gdyż takiego dokumentu również brak w aktach sprawy. Tym samym, w ocenie LWINB nie sposób uznać, że organ I instancji w sposób bezsporny ustalił ostatni legalny sposób użytkowania obiektu. W tym celu materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony o w/w decyzję wraz z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym oraz inne dokumenty zawierające np. zawiadomienie o zakończeniu budowy wraz z załącznikami (m.in. z protokołem obowiązkowej kontroli, o którym mowa w art. 59a P.b., o ile takowy został sporządzony). W razie zaś jakichkolwiek wątpliwości co do ostatniego legalnego sposobu użytkowania dworu w [...] na podstawie w/w dokumentów PINB powinien, zdaniem LWINB wystąpić do właściwych organów administracji architektoniczno - budowlanej z prośbą o doręczenie wszelkiej możliwej dokumentacji budowalnej obiektu z okresu sprzed dokonania w/w adaptacji, w celu ustalenia ostatniego legalnego sposobu jego użytkowania.
Organ odwoławczy stwierdził, że również obecny sposób użytkowania budzić może uzasadnione wątpliwości w sprawie. PINB w decyzji wskazał, że "w dniu kontroli nie stwierdzono, aby pomieszczenia dworu w [...] służyły jako pomieszczenia mieszkalne", jednocześnie wyjaśniając, że przedstawiona przez A. W. dokumentacja fotograficzna nie stanowi dowodu takiej samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Powyższa okoliczność, w ocenie LWINB, tym bardziej powinna być precyzyjnie ustalona, w oparciu o prawidłowo zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, gdyż A. W. w piśmie z dnia 21 maja 2025 r. podnosi, że "w dniu 18 maja 2025 r. tuż przed kontrolą wykonałem dokumentację fotograficzną potwierdzającą sposób użytkowania pomieszczeń, tj. zaadaptowania i wykorzystania przez R. W. części pomieszczeń dworu na dom mieszkalny, w którym zamieszkuje na stałe ze swoją rodziną od 2019 r. Tuż przed kontrolą zrobił przemeblowanie w zamieszkiwanych przez niego i jego rodzinę pomieszczeniach w celu stworzenia pozorów, iż tam nie zamieszkuje". Organ odwoławczy wskazał, że dokumentacja fotograficzna załączona do pisma A. W. z dnia 21 maja 2025 r. znajdująca się w aktach postępowania wyjaśniającego, oznaczona datą: 18.05.2025 r. oraz treść pozwów załączonych do w/w pisma, w których sam R. W. uzasadnia to, że obiekt od lat wykorzystywany jest jako pełniący funkcję mieszkalną, poddaje w wątpliwość w/w ustalenia organu I instancji dotyczące rzeczywistego sposobu użytkowania. Z powyższej wskazanych okoliczności wynikać może, zdaniem LWINB, pozorność działań R. W., mająca na celu chęć obejścia prawa tj. uniknięcia obowiązku legalizacji ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Niewątpliwie zatem, w ocenie LWINB, kwestia obecnego sposobu użytkowania dworu w [...] wymaga podjęcia dodatkowych czynności i dodatkowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego.
Organ odwoławczy dodał, że organ I instancji jest uprawniony do wykonywania czynności kontrolnych bez konieczności uprzedzania właściciela obiektu budowlanego. Przeprowadzenie kontroli w rozumieniu art. 81a P.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów k.p.a., w szczególności art. 79 k.p.a., w związku z czym do czynności kontrolnych nie w każdym przypadku mają zastosowanie ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego uregulowane w k.p.a. Dotyczy to właśnie braku konieczności zawiadamiania właściciela o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych. Co więcej, w przypadku, gdy celem tych czynności jest ustalenie czy obiekt jest użytkowany zgodnie z prawem i przeznaczeniem, uprzedzenie inwestora o terminie kontroli staje się niezasadne, daje mu bowiem możliwość odpowiedniego przygotowania obiektu na czas kontroli.
W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności, należy podjąć wszelkie możliwe czynności mające na celu ustalenie jaka była pierwotnie funkcja przedmiotowego obiektu budowlanego oraz jaki jest rzeczywisty sposób użytkowania dworu w [...] celem dokonania rzetelnej oceny czy w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Ponadto, PINB w Ł. powołuje się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., podczas gdy w aktach postępowania przekazanych do organu brak jest wypisu i wyrysu z tego aktu prawa miejscowego. Tymczasem, w aktach sprawy powinny znajdować się wypisy i wyrysy z planów miejscowych wraz z odpowiednimi rysunkami i mapami, uwzględniające wszystkie dokonane zmiany, dodatkowo z adnotacją o aktualności planu obowiązującego obecnie. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem przyjętym w judykaturze i literaturze prawnej, tak wypis, jak i wyrys z planu, powinny być prawidłowo opisane - nazwane, zaopatrzone w dane identyfikujące dokument - i uwierzytelnione - podpisane przez osobę piastującą funkcję organu bądź inną, działającą z jego upoważnienia - a także powinny zawierać objaśnienie użytych w nim oznaczeń i symboli, natomiast wyrys winien zostać sporządzony w skali i w jakości umożliwiających prawidłowe, wyzbyte jakichkolwiek wątpliwości odczytanie wszystkich danych objętych częścią graficzną planu (takich, jak: przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, linie zabudowy) oraz identyfikację granic i oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, dla której jest sporządzany. LWINB zwrócił uwagę, że w treści protokołu oględzin z dnia 21 maja 2025 r. wskazano, że "stwierdzono układ pomieszczeń zgodny z rysunkami zamiennymi do zgłoszenia o zakończeniu budowy" (zob. k. 31 akt I instancji), jednak informacji tej nie można potwierdzić, gdyż protokół oględzin nie zawiera żadnego rysunku graficznego, który obrazowałby obecny układ pomieszczeń. Istotne jest bowiem, że protokół oględzin nie może się ograniczać do stwierdzeń ogólnikowych, tak jak to zostało uczynione w niniejszej sprawie przez organ I instancji.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 104 k.p.a., art. 105 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W sprzeciwie do tut. Sądu skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 12 § 1 k.p.a. - zasady szybkości postępowania poprzez niezasadne uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w Ł. z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...], umarzającej w całości postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie kontroli legalności zmiany sposobu użytkowania pracowni rzemiosła artystycznego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ewid.[...] i [...] w miejscowości J., gm. M. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz niewskazanie przez LWINB jakie okoliczności należy wziąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy;
- art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania Postanowieniem z dnia 19 września 2025 r. podczas gdy toczące się przed Sądem Rejonowym [...] z siedzibą w [...] I Wydział Cywilny sygn. akt I C [...] przeciwko A. W. postępowanie o naruszenie posiadania części budynku posadowionego na nieruchomości położonej w [...], gm. M., stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], dla której Sąd Rejonowy [...] z siedzibą w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Skarżący nie zgodził się z oceną organu odwoławczego, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Twierdzenia te nie znajdują, w jego ocenie oparcia w stanie faktycznym sprawy ani w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób pełny i rzetelny. Zostały podjęte wszystkie niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego- w tym przeprowadzono oględziny budynku, dokonano analizy dokumentacji projektowej oraz skonfrontowano ją z faktycznym układem pomieszczeń. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wykazał brak przesłanek do stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.
Zdaniem skarżącego organ I instancji prawidłowo zastosował art. 105 § 1 k.p.a., uznając postępowanie za bezprzedmiotowe i podlegające umorzeniu. Twierdzenie organu odwoławczego, jakoby doszło do naruszenia tego przepisu, jest chybione- przepis ten został zastosowany dokładnie w sytuacji, do której został przewidziany: gdy brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia co do istoty. Ponadto twierdzenie organu odwoławczego, jakoby ocena materiału dowodowego dokonana przez PINB nie miała charakteru wnikliwego i kompletnego, jest bezzasadne i nie znajduje potwierdzenia w realiach niniejszej sprawy. Organu I instancji nie można obarczać zarzutem powierzchowności, skoro przeprowadził on postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. oraz w oparciu o zasadę dążenia do prawdy obiektywnej. W ocenie skarżącego fotografie czy subiektywne twierdzenia A. W. nie mogą przesądzać o charakterze użytkowania obiektu zgodnie z art. 81 § 4 P.b. czynności kontrolne przeprowadzone przez organ mają pierwszeństwo, wobec tego rodzaju materiału.
W ocenie skarżącego LWINB nie wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a zarzuty które stawia decyzji organowi I instancji zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego, a nie procesowego.
W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie znajduje uzasadnienia.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA).
Podkreślić należy, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując przede wszystkim na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Ponadto LWINB uznał, że naruszony został art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego decyzja o umorzeniu przedmiotowego postępowania jest przedwczesna.
Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy ustalony przez organ I instancji stan faktyczny pozostaje niepełny i wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie. Należy zauważyć, że wyszczególnione przez organ odwoławczy czynności jakie winien wykonać organ I instancji stanowią istotne elementy stanu faktycznego, które są niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że podstawą prawną decyzji PINB był art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Słusznie ocenił LWINB, że doszło do naruszenia tego przepisu proceduralnego. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawa toczy się w celu ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego budynku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (odpowiednio: jego części) jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania. Celem reglamentacji Prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności zamierzeń (obiektów) budowlanych z przepisami. Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. W konsekwencji ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas, gdy mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Nie musi to być podjęcie takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia zagrożeń m.in. w zakresie dziedzin wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Sąd zauważa, że treść art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. wyznacza zakres prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym również działań z zakresu postępowania dowodowego, do podjęcia których obowiązane są organy.
Mając na uwadze materiał dotychczas zgromadzony w aktach, w tym przedstawianą przez A. W. dokumentację zdjęciową z dnia 18.05.2025 r., treść pozwów, a także protokół oględzin z dnia 21 maja 2025 r. słuszna jest ocena organu odwoławczego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany materiał dowodowy, co podnosi w kwestionowanej decyzji LWINB, jednoznacznie wskazuje na rozbieżności w wynikającym z nich stanie faktycznym, a treścią wydanego rozstrzygnięcia. W szczególności z treści pozwów wynika, że obiekt od lat pełni funkcję mieszkalną. Sąd zwraca uwagę, że aby rozstrzygnąć, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania i to w taki sposób, że mogłoby wymagać interwencji organu nadzoru budowlanego (tj. podjęcia działań o których mowa w art. 71a ust. 1 P.b.) konieczne jest ustalenie podstawowych faktów tzn.: w jaki sposób powinien być użytkowany obiekt budowlany (co winno mieć oparcie w treści stosownych decyzji administracyjnych) i w jaki sposób obecnie jest użytkowany obiekt budowlany. Dopiero po bezspornym ustaleniu tych faktów organ może w decyzji kończącej postępowanie rozstrzygnąć, czy ustalony stan faktyczny jest lub nie "zmianą sposobu użytkowania".
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko organu odwoławczego w kwestii uzupełnienia postępowania organu I instancji we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie należy uznać za zasadne. Wymienione przez LWINB braki postępowania organu I instancji nie mogą być usunięte w toku postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., która zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. W przypadku umorzenia postępowania przez organ I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzje merytoryczne rozstrzygające sprawę co do jej istoty i decyzje umarzające postępowanie, co trzeba zauważyć, są to dwa różne typy rozstrzygnięć administracyjnych, których nie można dowolnie używać w postępowaniu administracyjnym. Uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy), organ drugiej instancji zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej; ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025). Tym samym sprawa nie jest ponownie rozpatrzona merytorycznie (w takim zakresie, jak sprawa prowadzona przez organ I instancji). Umarzając postępowanie, organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Uchylając w takim wypadku decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, organ odwoławczy w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1313/98, LEX nr 48725). Organ odwoławczy przecież może przeprowadzić jedynie uzupełniające (w pewnym zakresie) postępowanie wyjaśniające - art. 136 k.p.a. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1859/06, LEX nr 338621; wyrok NSA z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 51/08, LEX nr 509898).
Należy również wskazać, że toczące się przez sądem powszechnym postępowanie dotyczące naruszenia posiadania nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie.
W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a w niniejszym postępowaniu Sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., i w związku z tym nie może odnosić się do kwestii merytorycznych.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.