Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/Lu 598/24

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Lu 598/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 860/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 151 par 1 pkt 1, art. 145 par 1 pkt 4, 5, art. 49, art. 49a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 28 ust.2, art. 5a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 maja 2024 r. znak: IF-I.7821.7.2024.HP w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 maja 2024r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania E. P. i W. P., reprezentowanych przez A. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 29 stycznia 2024r., znak: [...], którą Starosta odmówił uchylenia decyzji własnej z 31 sierpnia 2023 r.
Wskazaną decyzją z 31 sierpnia 2023r. Starosta Ł. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i architektoniczno - budowlany oraz udzielił M. Ł. pozwolenia na budowę obejmującego: budowę drogi publicznej (gminnej) ul. [...] oraz ul. [...] o łącznej długości L=906,24 m wraz z kanalizacją deszczową i kanałem technologicznym zlokalizowanych w Ł. (obręb 3) na wskazanych działkach. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.). W toku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji do organu wpływała liczna korespondencja i wnioski pełnomocnika E. P. i W. P., które organ sukcesywnie rozpatrywał.
Następnie w dniu 17 listopada 2023 r. do organu wpłynął wniosek W. P. o wznowienie tego postępowania z powodów wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a.; wniosek został uzupełniony w piśmie pełnomocnika E. P. i W. P. – A. K. z 29 listopada 2023 r.
Postanowieniem z 6 grudnia 2023r. organ wznowił postępowanie zawiadamiając o tym strony w trybie przepisów art. 49 k.p.a. w związku z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023r., poz. 682 ze zm., dalej jako "pr. bud.") tj. w drodze obwieszczeń publikowanych na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Starostwa Powiatowego w Ł..
W. P. wniósł o wydanie kopii map załączonych do wniosku Miasta Ł. o udzielenie pozwolenia na budowę spornej drogi; pismem z 29 stycznia 2024r. organ I instancji poinformował skarżącego, że nie posiada technicznych możliwości wykonania kopii wskazanych map, zaś przepisy Prawa budowlanego nie dają możliwości organowi zażądania od inwestora dodatkowych egzemplarzy dokumentacji projektowej.
Następnie decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. organ odmówił uchylenia decyzji z dnia 31 sierpnia 2023 r.
W uzasadnieniu szczegółowo odniósł się do zarzutów E. P. i W. P. dotyczących wskazanych podstaw wznowienia. W zakresie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podniósł, że w świetle art. 5a ust. 1 pr. bud. w sprawie dotyczącej obiektu liniowego, gdy liczba stron postępowania przekracza dwadzieścia, organ mógł zawiadamiać strony o decyzjach i innych czynnościach w formie publicznego obwieszczenia (art. 49 k.p.a.). Poza tym strony znały przebieg postępowania, miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy i podjętą decyzją, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Gdy chodzi o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ ocenił, że nie istnieją nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji i nie były znane organowi w dniu jej wydania; nie stwierdził też żadnych innych podstaw wznowienia.
Odwołanie od decyzji organu I instancji z 29 stycznia 2024r. wnieśli E. P. i W. P., reprezentowani przez A. K., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a. i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do zmiany pozwolenia na budowę.
W piśmie z 20 marca 2024r. pełnomocnik odwołujących się sformułował szczegółowe oczekiwania co do sposobu zapewnienia mu przez organ odwoławczy czynnego udziału w postępowaniu.
Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania, a podzielając stanowisko organu I instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Ustalił, że E. P. jest właścicielką działek nr [...], nr [...] i nr [...], a W. P. działek nr [...] i nr [...] w obr. ewid. [...] Ł.. Żadna z tych działek nie jest wymieniona w decyzji z dnia 31 sierpnia 2023r. o pozwoleniu na budowę spornej drogi; działki te przylegają bezpośrednio do drogi, ale zakres robót ich nie obejmuje.
Zdaniem Wojewody, organ I instancji prawidłowo zapewnił stronom udział w postępowaniu stosując tryb przewidziany w art. 49 k.p.a. w związku z art. 5a ust. 1 pr. bud. W obwieszczeniu z dnia 5 stycznia 2024 r. wskazał nieruchomości objęte sprawą oraz zawarł informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. Sporna inwestycja obejmuje budowę drogi gminnej (ul. [...] i ul. [...]) o długości ponad 900 m, w terenie zabudowy jednorodzinnej. Liczba właścicieli działek znajdujących się w obszarze inwestycji przekracza dwadzieścia.
Skarżący i ich pełnomocnik brali udział w postępowaniu przed organem I instancji, składali pisma, a organ się do nich odnosił, zarzuty naruszenia art. 8 § 1, 9 i 10 § 1 k.p.a. są więc nietrafne. Poza tym organ przedstawił powody odmowy uchylenia decyzji własnej, a więc nie można mu zarzucić także naruszenia art. 7 i 7a k.p.a. Starosta Ł. nie naruszył przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż decyzja zawiera należyte i właściwe uzasadnienie,
Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewoda, pismem z dnia 27 marca 2024 r. poinformował strony o prowadzonym postępowaniu odwoławczym; po zawiadomieniu nie wpłynęły jednak do organu nowe pisma w sprawie.
Wojewoda podniósł, że skarżący nie odnoszą się bezpośrednio do treści decyzji o pozwoleniu na budowę, nie formułują żadnych postulatów odnośnie zakresu robót. Zarzuty dotyczą prawidłowości postępowania i wynikają z subiektywnej oceny celowości inwestycji. Wojewoda wskazał, że pełnomocnik skarżących w piśmie z 24 marca 2023r. podnosił, że budowa chodnika wzdłuż niezabudowanych działek skarżących wymusi na nich obowiązek odśnieżania chodnika i znacznie zwiększy koszt budowy przyłączy infrastruktury technicznej do działek. Zdaniem Wojewody, nie można podzielić argumentu, że właściciele działek przylegających do drogi powinni mieć wpływ na rozwiązania techniczne budowanej drogi. Realizacja budowy dróg należy do ustawowych obowiązków gminy, co wynika z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2016, poz. 446 ze zm.). Gmina samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg; ma przy tym obowiązek dostosowania parametrów dróg do aktualnie obowiązujących przepisów zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2019r., poz. 1643 ze zm). Wojewoda podkreślił, że inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań techniczno-wykonawczych inwestycji, a właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pr. bud., co wynika z art. 35 ust. 4 pr. bud.
Wojewoda podzielił stanowisko Starosty [...] o braku podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W toku postępowania nie ujawniono nowych istotnych okoliczności faktyczne ani nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które były nieznane organowi przy udzielaniu pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do pisma pełnomocnika z 20 marca 2024 r., Wojewoda wyjaśnił, że zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu (zawiadomieniem z 27 marca 2024r.), natomiast zawarta w piśmie z 20 marca 2024r. prośba o umożliwienie pisemnego zapoznania się z projektem treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym, nie może być zrealizowana. Zasada taka nie występuje bowiem w praktyce administracyjnej i nie ma uzasadnienia w przepisach prawa. Subiektywne oczekiwania stron w stosunku do przebiegu postępowania nie zasługują więc na uwzględnienie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, W. P. reprezentowany przez A. K., domagał się stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego z 15 maja 2024r., a także decyzji organu I instancji z 29 stycznia 2024r. i decyzji tego organu z 31 sierpnia 2023r. udzielającej pozwolenia na budowę (art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik zarzucił organom obu instancji istotne naruszenie przepisów procesowych zarówno w toku postępowania o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jak i w toku wznowionego postępowania w sprawie tej decyzji.
W odniesieniu do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę pełnomocnik zarzucał:
1) naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego i niezweryfikowanie, które osoby uznane za strony są nimi w rzeczywistości w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia liczby stron postępowania i naruszenia przepisów o doręczeniach, w tym art. 5a ust. 1 - 3 pr. bud. i art. 49 a k.p.a.;
2) zasad postępowania administracyjnego (art. art. 7, 7a, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a.);
3) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;
4) Statutu Zarządu Dróg Miejskich w Ł., ponieważ Dyrektor ZDM nie miał umocowania do skutecznego złożenia wniosku o wydanie spornej decyzji o pozwoleniu na budowę (Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z 13 grudnia 2023 r. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta Ł. z 30 listopada 2023 r. w sprawie zmiany Statutu Zarządu Dróg Miejskich w Ł., w części obejmującej § 3 uchwały w brzmieniu ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2023 r., pod poz. 7195;
5) przepisów regulujących funkcjonowanie Starostwa Powiatowego w Ł., ponieważ zdaniem pełnomocnika, prowadząca sprawę w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę E. M. nie miała do tego kompetencji, ani uprawnień (ponieważ zajmuje się ona sprawami z terenów innych gmin);
6) art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności w zakresie wyjaśnienia, dlaczego organ przyjął, że liczba stron przekracza 100 osób i wykazania przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego, wskazane nieprawidłowości, rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi, powinny prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z 31 sierpnia 2023r. udzielającej pozwolenia na budowę (art. 156 § 1 pkt 2, 4, i 7 k.p.a.) - skarżący i ich pełnomocnik nie byli powiadamiani pisemnie o sprawie, gdyż organ błędnie określił obszar oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 pr. bud.) stwierdzając, że jest ponad 20 stron postępowania i w konsekwencji nie powiadamiał skarżących o czynnościach w sprawie na piśmie, lecz poprzez obwieszczenie, pomijając przy tym pełnomocnika skarżących; decyzja została wydana bez skutecznego wniosku, bowiem występujący w imieniu Miasta Ł. Dyrektor ZDM nie miał do tego umocowania; w czynnościach podejmowanych w sprawie brała udział pracowniczka, która nie miała do tego uprawnień i kompetencji, a roboty budowlane realizowane bezpośrednio przy działkach skarżących (chodniki) będą wymagały podejmowania przez nich czynności związanych z utrzymaniem chodników w odpowiednim stanie, niezagrażającym życiu i zdrowiu ludzi, a ponadto droga w znacznym stopniu utrudni czy wręcz uniemożliwi w przyszłości zabudowę działek skarżących, gdyż nie będzie można do nich doprowadzić mediów bez daleko idącej ingerencji w obiekt liniowy (drogę), o ile w ogóle taka możliwość zaistnieje, albo których nie będzie można podzielić z powodu braku zjazdów na obiekt liniowy w wystarczającej liczbie miejsc.
W odniesieniu do decyzji organów obu instancji wydanych w postępowaniu wznowieniowym, pełnomocnik również zarzucał istotne naruszenie przepisów postępowania, tj.
1). przepisów regulujących czynny udział stron w postępowaniu (art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 k.p.a.)
2) zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 7a, 8 § 1, 9 k.p.a.) oraz art. 107 § 3 k.p.a.
3) art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia decyzji z 31 sierpnia 2023 r. udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo wskazanych wyżej nieprawidłowości przy wydaniu tej decyzji.
Uzasadniając zarzuty w tym zakresie pełnomocnik wyjaśnił, że złożył do organu odwoławczego pismo z dnia 20 marca 2024r., które zawierało szczegółowo, w jaki sposób organ powinien zapewnić pełnomocnikowi udział w postępowaniu (m.in. zawierało prośbę o wskazanie dokładnej daty wydania decyzji co najmniej 14 dni wcześniej oraz o przesłanie mu projektu decyzji w celu zapoznania się z nią). Mimo to, organ nie podejmował czynności procesowych zgodnie z tym pismem. W dniu 15 kwietnia 2024r. pełnomocnik odbył rozmowę telefoniczną z pracownikiem organu odwoławczego, podczas której poinformował pracownika, że stawi się w siedzibie organu w dniu 16 maja 2024r. w celu zapoznania się z aktami sprawy. Pracownik organu zapewnił go, że będzie to możliwe, tymczasem tego samego dnia tj. 15 maja 2024r. organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję. Pełnomocnik stawił się 16 maja 2024r. w siedzibie organu, z wizyty sporządzono notatkę (k.35). Pełnomocnik złożył następnie pismo z 18 maja 2024r., w którym odwoływał się do pisma z 20 marca 2024r. i domagał uchylenia zaskarżonej decyzji; zarzucił, że zapoznanie się z aktami 16 maja 2024r. miało miejsce na schodach, pełnomocnik nie mógł więc dostatecznie przejrzeć akt, sprawdzić, czy wpłynęły jakieś nowe dowody i dokumenty w ramach postępowania uzupełniającego, które było powodem przedłużenia terminu załatwienia odwołania do dnia 31 maja 2024r. (o czym pełnomocnik był poinformowany pismem z 27 marca 2024r. i 5 kwietnia 2024r., doręczone 18 kwietnia 2024r.) Jego zdaniem, do elektronicznego podpisania zaskarżonej decyzji doszło więc z rażącym naruszeniem uprawnień stron w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.).
Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji w toku wznowionego postępowania, pełnomocnik wskazał na "analogiczne naruszenia, które w ocenie skarżącego winny być ocenione jako celowe działania oraz zaniechania, miały miejsce na etapie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, co zostało opisane przez skarżącego w jego wniosku złożonym w Starostwie osobiście, w dniu 17 listopada 2023 r., a następnie w piśmie pełnomocnika obojga odwołujących się stron z dnia 15 listopada 2024 r., obejmującym uzupełnienie powyższego wniosku (podania) skarżącego W. P. oraz podanie o wznowienie postępowania, złożone przez E. P.. Pełnomocnik podkreślił, że organ ograniczył się do wysłania mu pisma dotyczącego niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy na 31 stycznia 2024 r. w okolicznościach, w których nie było wątpliwości, że do powyższej daty strona nie będzie mieć żadnych możliwości doprowadzenia do przeprowadzenia dowodów pozwalających na zbadanie istotnych w sprawie okoliczności, opisanych przez pełnomocnika skarżących w piśmie z dnia 16 stycznia 2024 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz.935), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem.
Rozpatrując sprawę w takim zakresie należy stwierdzić, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ wbrew zarzutom zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji także przepisów prawa materialnego.
Decyzje zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym, a więc w postępowaniu nadzwyczajnym.
Celem postępowania wznowieniowego jest ponowna ocena sytuacji prawnej i faktycznej danej sprawy, jednak z uwzględnieniem okoliczności stanowiących określoną przesłankę wznowienia (spośród wymienionych w art.145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a., art. 145 a § 1 k.p.a, art. 145 b § 1 k.p.a.). Oznacza to, że w toku postępowania wznowieniowego uwzględnia się dokonane już wcześniej ustalenia i zgromadzony materiał dowodowy, a także dokonaną wcześniej ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego, ale dokonuje się modyfikacji tych ocen w zakresie wynikającym ze stwierdzonych obecnie przesłanek wznowienia. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w powyższych przepisach i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych.
Skarżący jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.
Gdy chodzi o pierwszy przepis (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to zgodnie z nim, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zaistnienie tej podstawy wznowienia ma więc miejsce wtedy, gdy podmiot domagający się z tego powodu wznowienia postępowania, rzeczywiście miał przymiot strony postępowania zwykłego i gdy jednocześnie - pomimo tego - nie brał udziału w tym postępowaniu nie ze swojej winy (gdy został pominięty przez organ przy podejmowaniu czynności procesowych i wydawaniu decyzji).
Rozpatrując wniosek skarżącego organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że powyższa podstawa wznowienia nie występuje, ponieważ skarżący był uznany za stronę postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji z 31 sierpnia 2023r. udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji i – co najważniejsze - brał aktywnie udział w tym postępowaniu. Otóż z akt wynika, że skarżący wniósł odwołanie od pierwszej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 24 lutego 2023r. (k.50 akt admin.) i na skutek tego odwołania decyzja została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z 11 maja 2023r. (k. 42 akt admin.). Skarżący złożył też pismo 7 kwietnia 2023r. "o wznowienie (składane z daleko idącej ostrożności") (k.45 i 46, plik dokumentów w aktach admin.). Po wydaniu przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej z 11 maja 2023r., skarżący złożył też pismo z 17 lipca 2023r. o zawieszenie postępowania (k.32) ze względu na konieczność prowadzenia prac polowych w tym okresie. W aktach znajduje się też wniosek skarżącego o uzupełnienie postanowienia z dnia 9 maja 2023r. (k.40).
Gdy natomiast chodzi o udział - w postępowaniu poprzedzającym wydanie spornej decyzji z 31 sierpnia 2023r. – pełnomocnika skarżącego A. K., należy podnieść, że ze znajdującego się w aktach pełnomocnictwa udzielonego mu przez skarżącego W. P. z 23 marca 2023r. wynika, że pełnomocnictwo przewidywało umocowanie adwokata wyłącznie do "reprezentowania skarżącego w postępowaniu, w którym skarżący wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] z 24 lutego 2023r." i obejmowało "prawo do udziału w wyżej wymienionym postępowaniu aż do jego zakończenia decyzją ostateczną (...)". Pełnomocnictwo zostało złożone przez pełnomocnika wraz z jego pismem z 24 marca 2023r. ("zgłoszenie pełnomocnictw (...) wraz z wnioskami") (k.45 i 46) i było to jedyne pismo, które złożył pełnomocnik w ramach umocowania, tj. do czasu rozpatrzenia odwołania skarżącego i wydania ostatecznej decyzji z 11 maja 2023r. uchylającej decyzję organu I instancji z 24 lutego 2023r.
A. K. złożył wprawdzie także pismo z dnia 24 sierpnia 2023r. (k.29 akt admin.), w którym zarzucał "brak powiadomienia go o zaistnieniu przesłanek do publicznego obwieszczenia o czynnościach w toku postępowania". (naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a., art.49 a, art. 49 § 2 k.p.a.), ale miało to miejsce już po wydaniu decyzji ostatecznej, a więc uczynił to poza zakresem umocowania wskazanym w pełnomocnictwie z 23 marca 2023r.
Z akt wynika, że również w dniu 31 sierpnia 2023r. (data wpływu, k.25), wpłynęło pismo pełnomocnika z dnia 30 sierpnia 2023r., w którym wniósł o "wykonanie i przesłanie mu poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii z akt sprawy", złożone "w ślad za pismem z dnia 24 sierpnia 2023r., wyjaśniającym (...) przyczyny, dla których nie może osobiście podejmować działań w miejscowościach odległych od jego miejsca zamieszkania"; pełnomocnik wnosił w nim o wykonanie m.in. kolorowej dokumentacji projektowej i wszelkich map i planów znajdujących się w aktach. Pismo to wpłynęło jednak już w dniu wydania spornej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z 31 sierpnia 2023r., a więc nie podlegało uwzględnieniu przez organ I instancji.
Z akt wynika, że następnie odbyła się wymiana licznych pism procesowych między organem a pełnomocnikiem. Organ uznał, że pismo z 30 sierpnia 2023r. zostało złożone bez należytego umocowania - wprawdzie w wykonaniu wezwania adwokata do przedłożenia w zakreślonym terminie pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego w tym postępowaniu (k.23), skarżący w piśmie z 2 października 2023r. (k.21) potwierdził umocowanie pełnomocnika w zakresie wszystkich dotychczasowych czynności pełnomocnika w postępowaniu, mimo to organ pismem z dnia 11 października 2023r. pozostawił pismo adwokata z 30 sierpnia 2023r. bez rozpoznania (k.19 akt admin.) podnosząc, że pierwotne pełnomocnictwo z 23 marca 2023r. nie było dokumentem oryginalnym, ale jego odpisem nie poświadczonym za zgodność; nie było więc skuteczne, a w konsekwencji nie można skutecznie potwierdzić czynności dokonanych na jego podstawie. W związku z tym, A. K. złożył do organu I instancji kolejne pismo z dnia 21 października 2023r. (k.18) – "Wniosek pełnomocnika E. P. i W. P. o wykonanie i przesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii z akt sprawy wraz z potwierdzeniami udzielonych pełnomocnictw", pełnomocnictwa te, oryginalnie podpisane, załączył. Postanowieniem z 3 listopada 2023r. (k.17) organ wezwał go do sprecyzowania żądanych dokumentów, wyjaśniając, że niektóre z nich, w tym mapy są sporządzone w tak dużych formatach, że wykonanie ich kopii nie jest możliwe technicznie (wezwanie nie zostało wykonane). Taką samą argumentację organ wskazał E. P., która stawiła się w siedzibie organu 17 listopada 2023r. i sporządziła fotokopie dokumentacji (k.16).
W tym samym dniu tj. 17 listopada 2023r. skarżący W. P. samodzielnie złożył wniosek o wznowienie postępowania (k.15) podnosząc, że został pozbawiony udziału w postępowaniu i chciał "złożyć do projektu budowlanego istotne uwagi z punktu widzenia pieszych i kierowców oraz racjonalności wydatków publicznych". Jego zdaniem organ dokonując zawiadomień w formie obwieszczeń naruszył art. 49 b k.p.a., ponieważ nie uprzedził skarżącego, posiadającego przymiot strony, o zamiarze zawiadamiania go w ten sposób. W związku z tym, pomimo obwieszczeń, skarżący dowiedział się o wydanej decyzji dopiero 15 listopada 2023r., gdy stawił się w siedzibie organu.
W ocenie Sądu, w przedstawionych wyżej okolicznościach, prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że nie występuje podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Bezspornie skarżący brał udział w postępowaniu – na skutek jego odwołania uchylono pierwotną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę z 24 lutego 2023r., a sprawa była ponownie rozpatrywana. W sprawie brał też czynny udział jego pełnomocnik A. K.. Obecnie pełnomocnik ten, działając w imieniu skarżącego, zarzuca organom prowadzącym postępowanie zwykłe, nieprawidłowości w zakresie należytego zapewnienia mu udziału w tym postępowaniu. To właśnie te nieprawidłowości, zdaniem pełnomocnika, uniemożliwiły skarżącemu udział w tym postępowaniu, co powinno prowadzić do wznowienia postępowania. Stanowisko to nie jest trafne, ponieważ niewątpliwie pełnomocnik wiedział, że na skutek decyzji organu odwoławczego z 11 maja 2023r. postępowanie się toczy przed organem I instancji, a więc mógł w nim aktywnie uczestniczyć, również poprzez ustanowienie dalszego pełnomocnika, jeśli on sam nie był w stanie podejmować wszystkich czynności w sprawie. Pełnomocnik miał możliwość kwestionować ewentualne nieprawidłowości, na które obecnie wskazuje, w zwykłym toku postępowania, a więc w drodze odwołania od decyzji organu I instancji z 31 sierpnia 2023r., czego nie uczynił. Pełnomocnik już przed wydaniem tej decyzji, wiedział, że organ dokonuje zawiadomień poprzez obwieszczenia, co potwierdza pismo pełnomocnika z 24 sierpnia 2023r. Niezależnie więc od trafności zarzutów pełnomocnika co do zastosowanego przez organ trybu zawiadomień w drodze obwieszczeń, polegającego na tym, że pełnomocnik i skarżący nie zostali uprzedzeni o zamiarze stosowania tego trybu, co przewiduje art. 49 a k.p.a., nie można zgodzić się z pełnomocnikiem, że w związku z tymi ewentualnymi nieprawidłowościami skarżący został pominięty przez organ w postępowaniu, w którym wydano sporną decyzję, a więc że zachodzi podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd nie podziela przy tym zarzutu naruszenia przepisów art. 49 i art. 49a k.p.a. w zw. z art. 5a pr. bud. Obowiązek uprzedzenia, na które wskazuje pełnomocnik, został przewidziany w art. 49 a k.p.a., który dotyczy innych sytuacji, niż określone w art. 49 k.p.a., w którym takiego obowiązku nie wprowadzono. Jest to istotne, ponieważ przedmiotem postępowania był obiekt liniowy, a zgodnie z art. 5a pr. bud. – "W przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a.". Zgodnie zaś z tym przepisem (art. 49 § 1 k.p.a.) – "Jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej". Przytoczone regulacje nie wymagają dokonywania uprzedniego zawiadamiania o tym stron. Wymóg takiego uprzedzenia został przewidziany w art. 49 a k.p.a., który nie dotyczy innych sytuacji, nie obejmujący budowy obiektów liniowych: "Poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2".
W świetle powyższego, Sąd podziela stanowisko organów, że nie zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Gdy chodzi o drugą podstawę wznowienia, wskazaną przez skarżącego tj. o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to zgodnie z tym przepisem "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (...) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję".
Badając tę podstawę organy również prawidłowo stwierdziły, że ona nie występuje. Zarówno skarżący, jak i jego pełnomocnik nie wskazali żadnych nowych okoliczności ani dowodów, o których mowa w tym przepisie, i to zarówno w toku postępowania przed organami obu instancji, jak i na etapie postępowania sądowego. Okoliczności, na które obecnie wskazuje pełnomocnik, były znane organowi przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, co wprost wynika z decyzji kasatoryjnej Wojewody z 11 maja 2023r. Organ w uzasadnieniu wskazał, że skarżący i E. P. podnosili, że ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż po wybudowaniu chodnika wzdłuż ich niezabudowanych działek zostaną obciążeni obowiązkiem odśnieżania chodnika w miejscu, w którym nie zamieszkują. Podnosili, że ich działki są nieuzbrojone w przyłącze kanalizacyjne, a wykonanie drogi i chodnika wraz z kanalizacją deszczową uniemożliwili im doprowadzenie przyłączy. Z kolei pełnomocnik skarżących dodatkowo wnosił zastrzeżenia co do lokalizacji chodnika po jednej stronie drogi oraz miejsc parkingowych, a także bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz dostępności dla osób ze szczególnymi potrzebami, w tym osób starszych, przy obecnym kształcie inwestycji. Do zarzutów tych odniósł się organ odwoławczy. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Zarzuty naruszenia art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia decyzji z 31 sierpnia 2023 r. udzielającej pozwolenia na budowę, okazały się więc nietrafne.
W związku z brakiem podstaw wznowieniowych organ prawidłowo wydał zatem decyzję o odmowie uchylenia decyzji z 31 sierpnia 2023r. udzielającej pozwolenia na budowę. "Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania (...)" (zob. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2023r., II OSK 2341/23 i z dnia 5 września 2023r., II OSK 2176/21). "Wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej [art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.] jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa". (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 listopada 2019r., II SA/Łd 496/19).
W świetle powyższego, nie mogła zostać uwzględniona ta grupa zarzutów skargi, która dotyczyła naruszenia przepisów przy wydawaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (w tym zarzutu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę bez skutecznie złożonego wniosku, czy skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną- art. 156 § 1 pkt 2, 4, 7 k.p.a. czy nadania rygoru natychmiastowej wykonalności- art. 108 k.p.a.), ponieważ organ wydając decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzając brak podstaw wznowienia, nie był uprawniony do kontroli tej decyzji.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty pełnomocnika skarżącego dotyczące naruszenia przepisów przez organy obu instancji w toku wznowionego postępowania (art. 10 § 1 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a., art. art. 7, 7a, 8 § 1, 9 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Podstawowy zarzut dotyczy niezapewnienia pełnomocnikowi odpowiedniego udziału w postępowaniu.
W stosunku do organu I instancji pełnomocnik nie wskazał jednak konkretnie, na czym ta nieprawidłowość miałaby polegać. Pełnomocnik skoncentrował się na zarzutach wobec organu odwoławczego, natomiast w odniesieniu do organu I instancji podniósł jedynie, że "analogiczne naruszenia (...) na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji winny być oceniane jako celowe działania oraz zaniechania, co zostało opisane przez skarżącego w jego wniosku (...) w dniu 17 listopada 2023r., a następnie w piśmie pełnomocnika obojga odwołujących się z dnia 15 listopada 2024r. (...)". Z akt wynika jednak, że postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 6 grudnia 2023. zostało doręczone na piśmie pełnomocnikowi skarżącego w dniu 27 grudnia 2023r. (k. 11 akt I instancji); pełnomocnik brał czynny udział w postępowaniu – składał pisma, do których organ się odnosił (m.in. pismo z 25 listopada 2023r. i z 16 stycznia 2024r.- postanowienie organu I instancji z 29 stycznia 2024r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z 31 sierpnia 2023r, k.5); wniósł też odwołanie od decyzji organu I instancji (k.2 akt II instancji).
Natomiast w stosunku do organu odwoławczego pełnomocnik konsekwentnie wskazywał na pismo z 20 marca 2024r. (k.23), w którym opisał szczegółowo, w jaki sposób organ powinien to zrobić. W piśmie wnosił o: "1) zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przy szczególnym uwzględnieniu pkt 2) do 6) poniżej; 2) przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym umożliwienie w rozumieniu dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 3) umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy oraz z projektem decyzji organu odwoławczego; 4) zawiadomienie z odpowiednim, co najmniej 14 dniowym wyprzedzeniem o zamiarze wydania rozstrzygnięć (decyzji, postanowienia), a także o możliwości zapoznania się z projektem decyzji, w formie pisemnej, przy zastosowaniu art. 39 § 2 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a., na adres podany w odwołaniu i zażaleniu; 5) uwzględnienie tej okoliczności, że w celu przeprowadzenia czynności zapoznania się z aktami i zgromadzonym w nich materiałem, a także z projektem decyzji winienem mieć zapewnioną możliwość przyjazdu do L. Urzędu Wojewódzkiego, bez ryzyka kolizji z czynnościami w innych prowadzonych przeze mnie sprawach, po uprzednim uzgodnieniu ze mną terminu; 6) niestosowanie wobec skarżących oraz pełnomocnika skarżących, trybu zawiadamiania w drodze obwieszczeń (ogłoszeń)".
Odnosząc się do tych żądań organ odwoławczy zasadnie podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie mają one podstaw prawnych – żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada bowiem na organ obowiązku zapoznawania stron z projektem decyzji, ani tym bardziej nie ma obowiązku przesyłania takiego projektu stronie w wyznaczonym przez stronę terminie. Skoro więc przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują takiego obowiązku organu, nie można organowi zasadnie zarzucić, że nie zastosował się do żądań pełnomocnika. Organ odwoławczy - na podstawie art. 10 § 1 oraz art. 37 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 k.p.a. - zawiadomił natomiast pełnomocnika skarżącego kolejnymi pismami z dnia 27 marca i 5 kwietnia 2024r. (k.24 i 27 akt II instancji) o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy w siedzibie organu oraz o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 31 maja 2024r. W tej sytuacji nie można organowi zarzucić niezapewnienia pełnomocnikowi dostatecznego udziału w postępowaniu. Również okoliczność, że decyzja została wydana 15 maja 2024r., a nie 31 maja 2024r., nie usprawiedliwia tego zarzutu. Organ nie miał prawnego obowiązku informowania pełnomocnika o tym, którego dokładnie dnia zostanie wydana decyzja. To do obowiązków profesjonalnego pełnomocnika należy czuwanie nad przebiegiem postępowania i odpowiednie zorganizowanie swojej pracy, które umożliwi pełnomocnikowi najskuteczniejszą ochronę interesów mocodawcy. Dodać należy, że również odległość od siedziby organu nie powinna stanowić przeszkody w podejmowaniu czynności pełnomocnika z należytą starannością, pełnomocnik może bowiem ustanowić substytuta. Z powyższych względów, należy uznać, że nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia także to, że skarżący został zapewniony przez pracownika organu w rozmowie telefonicznej 15 maja 2024r. o możliwości przejrzenia akt w siedzibie organu 16 maja 2024r., podczas gdy już 15 maja 2024r. decyzja została wydana.
Należy przy tym podkreślić, że pełnomocnik w żadnym z pism składanych w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym nie wskazał nowych faktów i dowodów, nieznanych organowi przy wydawaniu spornej decyzji z 31 sierpnia 2023r., które wskazywałyby, że zachodzą podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1pkt 5 k.p.a.), które uzasadniałyby uchylenie tej decyzji. Stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe, a zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest nietrafny.
Z przedstawionych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.