II SA/Lu 547/26

II SA/Lu 547/26 - Postanowienie WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2026-09-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 2 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. G. na uchwałę nr XXIII/393/2026 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 25 czerwca 2026 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. nieruchomości stanowiących własność Województwa Lubelskiego, położonych na terenie gmin N. i O. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem wpisu sądowego od odrzuconej skargi.
Uzasadnienie
Pismem z 24 lipca 2026 r. D. G. (dalej jako: skarżący) wniósł do Sądu skargę na uchwałę nr XXIII/393/2026 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 25 czerwca 2026 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. nieruchomości stanowiących własność Województwa L., położonych na terenie gmin N. i O..
Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały, skarżący podniósł, że uchwała obiektywnie zmienia jego sytuację prawną na niekorzyść w stosunku do sytuacji dotychczasowej, dlatego też istnieje realna potrzeba jej ochrony prawnej. Interes ten wynika z faktu, że skarżący jest "powiązany biznesowo" ze spółką, która jest posiadaczem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...], sąsiadującej z nieruchomościami, na których wydzierżawienie wyrażono zgodę zaskarżoną uchwałą. Skarżący dąży do rozwijania własnej działalności gospodarczej we współpracy ze spółką.
Skarżący podniósł, że jest zainteresowany dzierżawą terenów objętych zaskarżoną uchwałą, czego dowodzi korespondencja prowadzona z organem. Organ odmawiał wydzierżawienia działek z uwagi na toczące się postępowanie s sprawie scalenia gruntów. Jednakże, wbrew tej argumentacji, organ wydzierżawił działki w trybie bezprzetargowym innemu podmiotowi, pomimo niezakończonego procesu scalania. Realnie i konsekwentnie zainteresowana dzierżawą lub nabyciem nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą była również spółka, z którą współpracuje skarżący, będąca uprzednio dzierżawcą sąsiadującej działki nr [...].
Skarżący stwierdził, że jako podmiot powiązany ze spółką ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż oddanie nieruchomości w dzierżawę w trybie bezprzetargowym oddziałuje na sytuację prawną i gospodarczą skarżącego, wpływając na możliwość uzyskania przez niego tytułu prawnego do nieruchomości, którymi był rzeczywiście zainteresowany, jak i na warunki prowadzonej działalności wydobywczej. Interes prawny skarżącego wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących odstępstwo od przetargowego trybu zbywania nieruchomości oraz z obowiązku równego traktowania przez władze publiczne, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Przepis ten zobowiązuje organy do działania w sposób przejrzysty i niedyskryminujący, uwzględniający sytuacje wszystkich podmiotów zainteresowanych uzyskaniem prawa do korzystania z nieruchomości publicznych.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując na kilka argumentów. Po pierwsze, wyrażenie zgody przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na odstąpienie od przetargu w kwestii umowy dzierżawy ma charakter czynności cywilnoprawnej i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Po drugie, organ zanegował interes prawny w zaskarżeniu uchwały przez skarżącego, powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie oraz na fakt, że nie istnieje przepis, który stanowiłby dla spółki powiązanej ze skarżącym podstawę domagania się przeprowadzenia przetargu w celu zawarcia umowy dzierżawy. Po trzecie, organ wskazał, że decyzją z 30 stycznia 2026 r. Minister Klimatu i Środowiska cofnął skarżącej Spółce, bez odszkodowania, koncesję na wydobywanie kopalin ze złoża znajdującego się na działce nr [...]. Po czwarte, umowa dzierżawy, obejmująca działkę nr [...], na którą powołuje się skarżący, uległa rozwiązaniu w czerwcu 2024 r.
Konkludując pełnomocnik stwierdził, że ani spółka ani skarżący nie mają ani interesu prawnego, ani nawet interesu faktycznego w zaskarżeniu uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Na wstępie należy stwierdzić, że niezasadny jest argument organu, jakoby kontrola legalności zaskarżonej uchwały pozostawała poza zakresem kognicji sądu administracyjnego.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2026 r., poz. 720; dalej jako: u.s.w.) oraz art. 23 ust. 1 pkt 7a w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r., poz. 399, ze zm.; dalej jako: u.g.n.).
Pierwsze dwa przepisy mają charakter kompetencyjny, istotniejszy w sprawie jest art. 37 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.
Jakkolwiek kwestia tego, czy kontrola legalności uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania odpowiednim zasobem nieruchomości, w tym uchwał o wyrażeniu zgody na odstąpienie od zasady przetargowego zawierania umów (art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n.) mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, przez pewien czas była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądowym, to jednak ostatecznie orzecznictwo stanęło na stanowisku dopuszczającym zaskarżanie tego rodzaju uchwał do sądu administracyjnego (zamiast wielu zob. postanowienie NSA z 27 października 2020 r., I OSK 1695/20, w którego uzasadnieniu prezentowana jest argumentacja w zakresie obydwu przeciwstawnych stanowisk oraz obszerny wywód wyjaśniający zasadność dopuszczenia kognicji sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach; dopuszczalności skargi w tej perspektywie dowodzi również przywoływane niżej orzecznictwo, w którym nie kwestionowano właściwości sądu administracyjnego). Argument organu o braku właściwości sądu administracyjnego jest zatem niezasadny.
Skarga podlega jednak odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako p.p.s.a.), gdyż skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny (lub uprawnienie) skarżącej, stosownie do wymogu wynikającego z art. 90 ust. 1 u.s.w.
W świetle art. 90 ust. 1 u.s.w., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
Analogiczne regulacje znajdują się w przepisach ustaw o samorządzie gminnym i o samorządzie powiatowym. Na temat legitymacji skargowej, uprawniającej do zaskarżania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, istnieje ogromna ilość orzeczeń oraz wypowiedzi doktryny, które choć różnią się w szczegółach, to są jednolite co do pewnych podstawowych elementów, które należy brać pod uwagę przy ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Na bazie spójnych w tym zakresie wypowiedzi orzecznictwa i doktryny można wskazać następujące determinanty oceny legitymacji skargowej na gruncie przywołanych regulacji, w tym art. 90 ust. 1 u.s.w.:
Po pierwsze, skarga tego rodzaju nie ma charakteru actio popularis, nie zmierza do ochrony interesu ogólnego (publicznego). Warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy.
Po drugie, interes prawny skarżącego, legitymujący do wniesienia skargi na uchwałę, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Chodzi o interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tak pojmowanego interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Po trzecie, interes prawny skarżącego musi być bezpośredni, konkretny i realny, a nie pośredni, abstrakcyjny i potencjalny.
Po czwarte, skarżący musi wykazać, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia jego sfery prawnie chronionej, do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarżący musi wskazać naruszenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Innymi słowy, o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia, legitymującym do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, można mówić dopiero w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś konkretne prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że skarżący opiera swoją legitymację skargową na twierdzeniu, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny z dwóch ściśle związanych ze sobą przyczyn. Po pierwsze, skarżący był i jest zainteresowany wydzierżawieniem nieruchomości (działek) objętych zaskarżoną uchwałą. Po drugie, skarżący jest "powiązany biznesowo" ze spółką [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. L., która dzierżawiła działkę nr [...], sąsiadującą z działkami objętymi zaskarżoną uchwałą oraz prowadziła na tej działce koncesjonowaną działalność w zakresie wydobycia kopalin.
Argumenty te w ocenie Sądu nie uzasadniają legitymacji skarżącego do zaskarżenia spornej uchwały, gdyż nie dowodzą, aby w jakikolwiek sposób uchwała naruszała interes prawny skarżącego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna panuje ugruntowany pogląd, zgodnie z którym sam fakt ubiegania się o nabycie (wydzierżawienie) nieruchomości objętej uchwałą przedmiocie jej zbycia (wydzierżawienia) w trybie bezprzetargowym, nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać taka uchwała (por. przykładowo: wyrok NSA z 22 marca 2011 r., I OSK 2110/10; wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 2826/12; wyrok NSA z 31 marca 2015 r., I OSK 2952/14; wyrok WSA w Łodzi z 27 lutego 2013 r., II SA/Łd 1030/12; wyrok WSA w Lublinie z 18 czerwca 2014 r., II SA/Lu 88713).
Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższy, ugruntowany pogląd orzecznictwa i nie znajduje podstaw do odstąpienia od niego.
Należy przy tym zauważyć, że można odnotować sprawy, w których sądy uznały legitymację skargową podmiotów skarżących uchwały o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przetargowego trybu zawierania umów dotyczących nieruchomości z zasobów jednostek samorządu terytorialnego. Orzeczenia te nie były jednak przejawem odstąpienia od powyższego poglądu – uznanie legitymacji skargowej wynikało ze szczególnych okoliczności tych spraw, w których skarżący byli w stanie wykazać bezpośredni wpływ uchwały tego rodzaju na ich własny, indywidualny interes prawny (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r., I OSK 2229/11 – interes prawny skarżących wyprowadzony z faktu konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej, bez którego nie było możliwości korzystania przez skarżących z przysługującej im własności nieruchomości sąsiednich; wyrok NSA z 1 lipca 2015 r., I OSK 885/15 i wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2018 r., II SA/Łd 827/17 – interes prawny wywodzony z przesłanki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.: przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości).
W świetle powyższego, ugruntowanego stanowiska orzecznictwa, z samego faktu realnego zainteresowania wydzierżawieniem działek objętych zaskarżoną uchwałą nie wynika żaden wpływ na sferę prawną skarżącego. Nie ma żadnego przepisu prawa, który dawałby skarżącemu jakiekolwiek roszczenia prawne o uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości objętych sporną uchwałą.
Jeszcze mniej przekonujące w perspektywie legitymacji skargowej są argumenty odwołujące się do "powiązań biznesowych" skarżącego ze spółką, która była dzierżawca sąsiadującej działki nr [...] i prowadziła tam działalność w zakresie wydobywania kopalin. Pomijając już fakt, że nie wiadomo o jakie "powiązania biznesowe" chodzi, to tego rodzaju związki gospodarcze uzasadniają co najwyżej interes ekonomiczny, a więc faktyczny, a nie prawny. "Powiązanie biznesowe" ze spółką, która również była zainteresowana wydzierżawienia nieruchomości objętych sporną uchwałą nie przekłada się na istnienie jakiegokolwiek przepisu prawa, z którego skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały.
Jedynie na marginesie można zauważyć, że z materiałów dołączonych do odpowiedzi na skargę (a nawet z samej skargi) wynika, że spółka, z którą skarżący ma być "powiązany biznesowo" nie ma już żadnego tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej (działki nr [...]) i nie może na tej nieruchomości prowadzić legalnie działalności wydobywczej w związku z cofnięciem jej koncesji decyzją Ministra Klimatu i Środowiska z 30 stycznia 2026 r., której to decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Fakty te należały do przyczyn, z powodu której zanegowano również legitymację Spółki do zaskarżenia tej samej uchwały (sprawa o sygn. II SA/Lu 546/26, w której odrzucono skargę postanowieniem z 2 września 2026 r.).
Nie istnieje zatem żaden przepis prawa, kształtujący sytuację prawną skarżącego, pozwalający na wywiedzenie interesu prawnego (legitymacji) do zaskarżenia spornej uchwały.
W świetle powyższych argumentów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., z uwagi na brak wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki.
O zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.