II SA/PO 175/25

II SA/Po 175/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Talaga
Walentyna Długaszewska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OZ 211/25 - Postanowienie NSA z 2025-05-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1336
art. 83 ust. 1, art. 83c ust. 3, art. 83d ust. 2 pkt 1-6, art. 83f ust. 1, art. 84 ust. 1, 2, 3, 4 i 7
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Robert Talaga Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie opłat za usunięcie drzew oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia 7 czerwca 2024 r., nr [...] (nr rej. [...]), działając na podstawie art. 83a ust. 1, art. 84 ust. 3, 7 i 8 oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.; dalej: "u.o.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "K.p.a."), naliczył J. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T. P. w całości opłatę w kwocie 32.847,50 zł ustaloną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20 grudnia 2017 r., nr [...], z tytułu usunięcia 13 drzew z terenu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oraz odroczoną z uwagi na uzależnienie wydania zezwolenia na usunięcie drzew od wykonania 34 nasadzeń zastępczych na terenie tej nieruchomości zgodnie z dołączonym do decyzji planem nasadzeń zastępczych. Zobowiązał także do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 20 grudnia 2017 r. po rozpoznaniu wniosku J. Sp. z.o.o Sp. k. z siedzibą w T. P. wydał decyzję nr [...], w której zezwolił wnioskodawcy na usunięcie 13 drzew, w terminie do dnia 28 lutego 2018 r. zgodnie z dołączonym do decyzji wykazem inwentaryzacyjnym (załącznik nr [...]) z terenu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (załącznik nr [...]). Jednocześnie organ I instancji uzależnił wydanie zezwolenia od zastąpienia usuniętych drzew innymi drzewami, zgodnie z dyspozycją punktu 3 decyzji. Zobowiązał przy tym spółkę do posadzenia 34 drzew ozdobnych na terenie nieruchomości, zgodnie z dołączonym do decyzji planem nasadzeń zastępczych (załącznik nr [...]), celem zrekompensowania ubytku w zadrzewieniu oraz do dostarczenia Wydziałowi Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...] pisemnego oświadczenia o wykonaniu tego zobowiązania, w terminie do dnia 31 marca 2020 r. Naliczył także spółce opłatę z tytułu usunięcia drzew w kwocie 32.847,50 zł i odroczył termin jej uiszczenia do dnia 1 kwietnia 2023 r. (tj. na okres trzech lat od dnia upływu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych) pod warunkiem posadzenia drzew, o których mowa w punkcie [...] decyzji.
Dalej, w dniu 11 października 2023 r. organ I instancji zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozliczenia odroczonej opłaty oraz wezwał do stawienia się na oględzinach w sprawie stwierdzenia zachowania żywotności posadzonych drzew, które odbyły się w dniu 26 października 2023 r. Na miejscu stwierdzono, że 17 drzew zachowało żywotność, 4 drzewa nie zachowały żywotności, a 13 drzew posadzono niezgodnie z załącznikiem nr [...] do decyzji nr [...]
W wykonaniu wezwania organu I instancji do udzielenia wyjaśnień, spółka w piśmie z dnia 16 stycznia 2024 r. wyjaśniła, że zmiana lokalizacji nasadzeń zastępczych była skutkiem trudnej sytuacji terenowej, której nie można było przewidzieć na etapie składania wniosku o pozwolenie na wycinkę, a samo wykonanie nasadzeń w miejscach wskazanych w decyzji skutkowałoby krótką żywotnością nasadzonych drzew. Spółka przesłała również zlecenie powierzone firmie W. S. "[...]" z dnia 3 września 2020 r., nr [...], kompletnego wykonania nasadzeń zastępczych, tj. wykonania nasadzeń drzew oraz krzewów ozdobnych w ramach kompensacji przyrodniczej. Termin rozpoczęcia prac został wyznaczony na dzień 12 września 2020 r., a zakończenia na dzień 1 października 2020 r., wraz z załącznikiem nr [...] z dnia 3 września 2020 r., tj. zakresem rzeczowo - finansowym prac dla budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. [...]/[...], dz. nr [...]; [...] w P.. Spółka dostarczyła również protokół rzeczowo - finansowy zawansowania robót dla podwykonawcy z nasadzeń rekompensacyjnych drzew i krzewów dla zespołu budynków [...] /[...] za okres od dnia 1 listopada 2020 r do dnia 30 listopada 2020 r. oraz akt notarialny zobowiązujący nabywcę do partycypowania w kosztach utrzymania nasadzeń, które został dokonane przez dewelopera. Spółka poinformowała również, że nie udało jej się odnaleźć dokumentacji w przedmiotowej sprawie świadczącej o fakcie, że wykonane nasadzenia zachowały żywotność w po upływie 3 lat od dnia ich wykonania.
Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że jak wynika z przesłanych przez spółkę dokumentów i wyjaśnień, nasadzenia zastępcze w zamian za usuwane drzewa zostały wykonane po terminie wynikającym z decyzji, tj. po dniu 31 marca 2020 r. Wnioskodawca dopiero pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. zawiadomił organ I instancji o dokonaniu nasadzeń i poinformował, że zmienił lokalizację nasadzeń zgodnie z załączonymi mapkami. Jeżeli natomiast w zezwoleniu zawarto obowiązek dokonania nasadzeń zgodnie z planem nasadzeń, stanowiącym załącznik do decyzji, wyłącznie dokonania nasadzeń w miejscu określonym w tym planem stanowi wykonanie nasadzeń zgodnie z zezwoleniem. Wobec tego strona nie może samowolnie zmienić miejsca nasadzeń i terminu nasadzeń bez uprzedniej zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., co znajduje potwierdzenie w wiodącej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się, że obowiązek pobrania przez organ opłaty aktualizuje się w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem. Chodzi tu więc nie tylko o przypadki niedokonania nasadzeń w ogóle, ale też o inne sytuacje naruszenia w tym zakresie warunków zezwolenia. Dotyczyć to może przykładowo ilości nasadzonych drzew, ich gatunku, parametrów wielkościowych, czy miejsca nasadzeń. Ani sąd ani organ administracji, w ramach kontroli dokonania nasadzeń rekompensacyjnych, nie są przy tym upoważnione do oceny, czy odmienny sposób wykonania zlecenia jest bardziej korzystny dla środowiska, czy też nie. Rolą organu jest sprawdzenie realizacji zlecenia, zgodnie z jego treścią, wynikającą z decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzewa.
W rozpoznawanej sprawie spółka nie wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji, tj. zmianę terminu i lokalizacji nasadzeń zastępczych, wobec czego 34 drzewa zostały posadzone po terminie na wykonanie nasadzeń zastępczych, a dodatkowo częściowo niezgodnie ze wskazaną lokalizacją załączoną na planie wykonania nasadzeń zastępczych. Jak wynika z dokumentacji zdjęć lotniczych nieruchomości przy ul. [...] w P., w 2020 r. nie zaobserwowano nasadzeń w miejscu wyznaczonym w decyzji. Nasadzenia zgodnie z decyzją miały zostać wykonane do dnia 31 marca 2020 r., czyli powinny być widoczne na zdjęciach pozyskanych z 2020 r. (zdjęcia lotnicze zostały wykonane w dniu 6 kwietnia 2020 r.). Przedmiotowe drzewa widoczne są dopiero na fotografiach z 2021 r. Na mocy art. 84 ust. 7 u.o.p. organ ma natomiast obowiązek w drodze decyzji przeliczyć opłatę za usuniecie drzewa w sposób proporcjonalny do liczby nasadzeń, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Wobec tego opłata naliczona w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 grudnia 2017 r. została naliczona w całości w kwocie 32.847,50 zł.
W odwołaniu z dnia 12 lipca 2024 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. Sp. z o.o. w T. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., a także art. 84 ust. 7 u.o.p. i art. 84 ust. 7 u.o.p. w zw. z art. 84 ust. 3, 4 i 6 u.o.p.
W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że organ I instancji pominął okoliczność, że załączona do decyzji z dnia 20 grudnia 2017 r. mapa miała charakter poglądowy i nie zawierała ścisłych danych lokalizacyjnych. Nadto organ I instancji zaniechał ustalenia okoliczności w zakresie wielkości (odległości) dokonanego odstępstwa w zakresie nasadzeń, oraz zaniechał ustalenia okoliczności, czy i z jakim skutkiem możliwe pozostawało wykonanie nasadzeń w sposób określony w decyzji. Tymczasem jak uprzedzała odwołująca w piśmie z dnia 28 stycznia 2021 r., tj. w piśmie wystosowanym jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania, odwołująca dokonała nieznacznego przesunięcia nasadzeń właśnie mając na względzie możliwość osiągnięcia celu kompensacyjnego. Pierwotnie zaprojektowana lokalizacja nasadzeń okazała się niemożliwa do realizacji. Zaskarżona decyzja sprowadza się do penalizacji działań odwołującej, które miały na celu wyłącznie osiągnięcie celu przyrodniczego i sprowadzały się do nieznacznego przesunięcia lokalizacji drzew (oddalenia ich od drogi i miejsc parkingowych) w celu zwiększania szans ich żywotności. Dokonanie nasadzeń w miejscach określonych decyzją przesądzało (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) o utracie żywotności przez rośliny. W miejscach określonych decyzją (w odniesieniu do przesuniętych drzew) finalnie wybudowano drogę i miejsca postojowe. Tym samym, działania odwołującej miały na celu skuteczną kompensację przyrodniczą.
Odwołująca podkreśliła także, że pomimo, iż w treści art. 84 ust. 7 u.o.p. mowa jest o niezgodności nasadzeń zastępczych lub części z nich z zezwoleniem, co literalnie wskazywałoby, że jakakolwiek niezgodność skutkuje obowiązkiem przeliczenia opłaty, to jednak zgodnie z prawidłową wykładnią, każdy przypadek wymaga wnikliwej i zindywidualizowanej oceny dokonywanej nie tylko przez pryzmat wykładni językowej tego przepisu, ale przede wszystkim jego wykładni systemowej - postrzeganej w wynikającym z regulacji tej ustawy przewodnim kontekście wymogów ochrony przyrody i związanej z tym kompensacji przyrodniczej. Mimo, że organ wydający zezwolenie dysponuje luzem decyzyjnym w postaci możliwości określenia miejsca nasadzeń, liczby drzew lub wielkość powierzchni krzewów, minimalnego obwodu pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalnego wieku krzewów, gatunku lub odmiany drzew lub krzewów oraz terminu wykonania nasadzeń oraz mimo możliwości ubiegania się przez podmiot zobowiązany przed upływem terminu wykonana nasadzeń zastępczych w trybie art. 155 K.p.a. o zmianę decyzji w zakresie sposobu wykonania tych nasadzeń, nie można jednak nie zauważyć, że przepis art. 84 ust. 7 u.o.p. nie uwzględnia w pełni specyfiki niewykonania nasadzeń zastępczych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 grudnia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że dobrą praktykę stanowi samodzielne uwzględnienie nasadzeń kompensacyjnych przez wnioskującego o wycinkę drzew. Do wniosku o wycinkę drzew dołącza się projekt planu nasadzeń zastępczych w formie rysunku, mapy lub projektu zagospodarowania działki lub terenu. Powinny znajdować się w nim też informacje o liczbie, gatunkach lub odmianach drzew i krzewów oraz miejscu ich posadzenia i planowanym terminie wykonania prac. W rozpoznawanej sprawie odwołująca sporządziła taki plan, co oznacza, że sama wskazała miejsca nasadzeń kompensacyjnych. Plan ten stanowi załącznik do decyzji. Ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia 20 grudnia 2017 r. jasno wskazywała także termin, do którego miała być wykonana wycinka, tj. do dnia 28 lutego 2018 r. i zakreślała termin, do którego miały być dokonane nasadzenia, tj. do dnia 31 marca 2020 r. Tymczasem w zleceniu strona umówiła się z wykonawcą, że prace potrwają od dnia 12 września 2020 r. do dnia 1 października 2020 r., a de facto wykonywane były od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. Zestawienie tych dat wskazuje niezbicie, że odwołująca nie wykonała decyzji zgodnie z jej treścią. Nie wystąpiła też o jej zmianę, samowolnie i według własnego uznania dokonując nasadzeń w innym miejscu i w innym terminie. Nie można natomiast we własnym zakresie zmieniać sposobu realizacji nałożonego w decyzji obowiązku.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że nie zgadza się z twierdzeniami odwołującej, iż zmiana miejsca nasadzeń miała na celu skuteczną kompensację przyrodniczą, ponieważ w miejscu wskazanym w decyzji finalnie wybudowano drogę i miejsca postojowe, co oznacza, że pierwotnie inne były plany w tym zakresie w momencie ubiegania się o zezwolenie. Wykonanie nasadzeń w innym miejscu niż wskazane w decyzji nie jest prawidłowym wykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji, w swych skutkach równoznacznym z niewykonaniem obowiązku realizacji nasadzeń kompensacyjnych. Stąd też nie może być podstawą do umorzenia należności na podstawie art. 84 ust. 4 u.o.p., o co wniosła odwołująca. Kwestia przyczyn, dla których wykonanie nasadzeń zastępczych w miejscu uzgodnionym z organem nie zostało zrealizowane nie ma żadnego znaczenia w świetle art. 84 u.o.p.
W skardze z dnia 3 lutego 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. sp. z o.o. z siedzibą w T. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., a także naruszenie art. 84 ust. 7 u.o.p. oraz art. 84 ust. 7 w zw. z art. 84 ust. 3, 4 i 5 u.o.p.
W uzasadnieniu spółka powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreśliła, że 34 sztuki nasadzeń zastępczych (w miejsce 13 usuniętych drzew), dokonane zostały przez skarżącą w obrębie realizowanej przez nią inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...]. Jak ustaliły organy, 30 z 34 drzew zachowało żywotność, a 13 drzew posadzono niezgodnie z miejscem wskazanym w decyzji. W ocenie skarżącej powyższe stanowi o osiągnięciu celu kompensacyjnego. Organy nie uwzględniły okoliczności, że pierwotnej lokalizacji 13 drzew sprzeciwiały się warunki terenowe. W miejscu określonym decyzją powstała finalnie stroma skarpa, która wykluczała skuteczne dokonanie jakichkolwiek nasadzeń - drzewa nie miały szans zachować żywotności. Nadto w przypadku części z 13 drzew pierwotna lokalizacja kolidowała z układem komunikacyjnym - wymuszonym względami bezpieczeństwa. Skoro przy tym 30 drzew zachowało żywotność, decyzja skarżącej o nieznacznej zmianie lokalizacji okazała się słuszna dla kompensacji przyrodniczej. Faktem jest, że dokonując decyzji o zmianie lokalizacji skarżąca działała z pominięciem formalnej drogi, ale to również z uwagi na cel regulacji - możliwie jak najszybszą kompensację przyrodniczą, przy czym dokonała przesunięcia jedynie względem sporządzonego przez samą skarżącą planu i to właśnie w celu jego urealnienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2024 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 czerwca 2024 r., nr [...], o naliczeniu J. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T. P. opłaty w kwocie 32.847,50 zł ustalonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20 grudnia 2017 r., nr [...], z tytułu usunięcia 13 drzew z terenu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oraz odroczonej z uwagi na uzależnienie wydania zezwolenia na usunięcie drzew od wykonania 34 nasadzeń zastępczych na terenie tej nieruchomości zgodnie z dołączonym do decyzji planem nasadzeń zastępczych.
Rozpoczynając rozważania prawne w niniejszej sprawie wyjaśnić należy, że z art. 83 ust. 1 u.o.p. wynika, że usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości, z uwzględnieniem wyjątków określonych w art. 83f ust. 1 tej ustawy, może nastąpić jedynie na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy organ. Przy tym, zgodnie z treścią art. 83c ust. 3, wydanie tego zezwolenia może być uzależnione od dokonania określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzeń. W tym przypadku zezwolenie na usunięcie drzew ma charakter warunkowy, a warunkiem, który musi być spełniony, jest dokonanie nasadzeń zastępczych lub przesadzeń. W tej sytuacji uiszczenie opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, o której mowa w art. 84 ust. 1, zostaje uzależnione od dokonania nasadzeń zastępczych lub przesadzeń. W przypadku uzależnienia wydania zezwolenia od dokonania nasadzeń, stosownie do treści art. 83d ust. 2, zezwolenie organu określa dodatkowo: miejsce nasadzeń (pkt 1), liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów (pkt 2), minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów (pkt 3), gatunek lub odmianę drzew lub krzewów (pkt 4), termin wykonania nasadzeń (pkt 5) oraz termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń (pkt 6). Ponadto, stosownie do treści art. 84 ust. 1 i 2, zezwolenie takie określa również wysokość opłaty, jaką posiadacz nieruchomości (podmiot, któremu wydano zezwolenie) zobowiązany jest podnieść za usunięcie drzew lub krzewów. Przy czym, jak wynika z treści art. 84 ust. 3, w przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzew lub krzew oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia tej opłaty na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. Stosownie przy tym do treści art. 84 ust. 4, jeżeli w terminie 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu. Z kolei, jak stanowi przepis art. 84 ust. 5, jeżeli w terminie tym, przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności, z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności. Co przy tym szczególnie istotne na gruncie rozpoznawanej sprawy, zgodnie z art. 84 ust. 7 u.o.p., w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem.
Z powyższego wynika, że konsekwencją odroczenia terminu płatności opłaty za usunięcie drzew lub krzewów jest konieczność powrotu do sprawy opłaty za usunięcie, celem ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany zgodnie z wydanym zezwoleniem, a jeśli tak, to czy posadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż w zgodzie z regulacją ustawy o ochronie przyrody, Prezydent Miasta decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r. zezwolił skarżącej na usunięcie, w terminie do dnia 28 lutego 2018 r., 13 drzew rosnących w granicach nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., jednocześnie zobowiązując skarżącą do wykonania nasadzeń zastępczych na następujących warunkach: miejsce nasadzeń – zgodnie z dołączonym do decyzji planem nasadzeń zastępczych (załącznik nr [...] decyzji), liczba drzew – 34 sztuki, minimalny obwód pnia drzew na wysokości 100 cm – 18 cm, gatunek lub odmiana drzew – grab pospolity, śliwa wiśniowa, wiśnia piłkowana, termin wykonania nasadzeń – do dnia 31 marca 2020 r., termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzenia – do dnia 31 marca 2020 r. W decyzji tej Prezydent naliczył ponadto opłatę za usunięcie przedmiotowych drzew w wysokości 32.847,50 zł, wskazując, że opłata ta podlega odroczeniu na okres 3 lat od dnia upływu terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych, tj. do dnia 1 kwietnia 2023 r., a jeżeli posadzone drzewa zachowają żywotność po upływie 3 lat od ich posadzenia lub nie zachowają żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew zostanie umorzona.
W sprawie bezspornym jest, że skarżąca samodzielnie wskazała miejsca dokonania przyszłych nasadzeń, co znalazło odzwierciedlenie w załączniku nr [...] do decyzji, nie zaskarżyła tej decyzji, w konsekwencji czego stała się ona ostateczna, ani w późniejszym terminie nie wystąpiła o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a.
W sprawie bezspornym jest także, że skarżąca nie wywiązała się z obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych w terminie, albowiem dopiero w dniu 3 września 2020 r., a więc pół roku po upływie terminu, skarżąca zawarła umowę zlecenia wykonania nasadzeń, gdzie jako termin wykonania nasadzeń wskazano termin od dnia 12 września 2020 r. do dnia 1 października 2020 r. Ostatecznie, jak wynika z przedłożonego protokołu rzeczowo-finansowego zaawansowania robót dla podwykonawcy, nasadzeń dokonano w okresie od dnia 1 listopada 2020 r do dnia 30 listopada 2020 r. (kopia zlecenia z dnia 3 września 2020 r. oraz kopia protokołu z dnia 30 listopada 2020 r., k. nienumerowane akt adm. organu I instancji). Brak wykonania nasadzeń zastępczych w terminie potwierdzają także znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze nieruchomości, na której wykonano nasadzenia.
Poza sporem jest także, że 13 drzew zostało posadzonych niezgodnie z załącznikiem nr [...] do decyzji z dnia 20 grudnia 2017 r., co wynika zarówno z protokołu oględzin z dnia 26 października 2023 r., jak i pisma skarżącej z dnia 28 stycznia 2021 r., do którego skarżąca dołączyła mapkę z zaznaczonymi zmienionymi lokalizacjami nasadzeń.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, w wyżej przytoczonych okolicznościach niniejszej sprawy, wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 84 ust. 7 u.o.p. było zasadne. Powoływane przez skarżącą spółkę w odwołaniu i skardze orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie znalazły szerszej aprobaty, zwłaszcza w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Cytowany przez spółkę wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 66/21, w którym Sąd ten wskazywał m. in. na konieczność badania o ile drzewa zostały przesunięte względem pierwotnej lokalizacji i czy spełniony został cel kompensacji przyrodniczej, został uchylony wyrokiem NSA z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5875/21 (wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem bazy CBOSA). Jednocześnie NSA orzekł merytorycznie i oddalił skargę.
We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, albowiem bezspornym jest, że organy administracji dokonały oceny miejsc nasadzenia drzew i uznały, że dwa drzewa nie zostały nasadzone zgodnie z treścią zezwolenia. NSA zgodził się ze skarżącym kasacyjnie organem, że zebrany materiał dowodowy jak i jego ocena były wystarczające do podjęcia decyzji w sprawie. Podkreślono też, że strona nie zakwestionowała faktu posadzenia drzew w innych miejscach, a jedynie podnosiła, że mapa załączona do decyzji zezwalającej na wycinkę drzew wskazująca miejsca nasadzeń nie zawierała precyzyjnych danych geograficznych. Zdaniem NSA sąd I instancji błędnie zaakceptował jednak ten pogląd strony skarżącej i jednocześnie nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem precyzyjnych danych geograficznych. Załączona mapa nasadzeń w sposób dostateczny wskazywała gdzie mają być dokonane nasadzenia. Z jej treści jednoznacznie też wynikało, że drzewa mają być posadzone w jednej linii, a tym samym posadzenie jednego drzewa w odległości kilku metrów od wyznaczonej linii, a drugiego drzewa w innej części działki wprost świadczy o niewykonaniu obowiązku wynikającego decyzji zezwalającej na wycięcie drzew. Co istotne, NSA wyraźnie zaakcentował, że podmiot – spółka profesjonalnie zajmująca się budownictwem mieszkaniowym, w razie trudności obiektywnych uniemożliwiających dokonanie nasadzeń we wskazanych miejscach przed upływem terminu do wykonania nasadzeń, może zawsze wystąpić o skorygowanie miejsc nasadzeń występując do właściwego organu.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że sąd I instancji dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego błędnie zarzucając naruszenie art. 84 ust. 7 u.o.p. Jeżeli bowiem brzmienie danej normy nie budzi żadnej wątpliwości, czyli ma miejsce zrozumienie bezpośrednie, a więc clara non sunt interpretanda, to nie zachodzi konieczność dokonywania wykładni normy prawa. Gdyby nawet przyjąć, że należy dokonać wykładni normy prawa, to w pierwszym rzędzie należy ustalać znaczenie normy ze względu na kontekst językowy. Wykładnia systemowa, czy też celowościowa nie może w żadnym razie być contra legem, czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę przez wykreowanie nowej sprzecznej z gramatycznym brzmieniem przepisu normy prawnej, gdyż wówczas podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar zarezerwowany do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej. NSA zaakcentował, że sąd I instancji dokonując wykładni art. 84 ust. 7 u.o.p. pominął fakt, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty lub dokonanie nowych nasadzeń mających zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia. Wykładnia art. 84 ust. 7 dokonana przez sąd I instancji była zdaniem NSA sprzeczna z zasadą ogólną wyrażoną w art. 84 ust. 1 i 2 u.o.p. Stosowanie opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 7 u.o.p. wywodzi się z założenia, że w działalności ochronnej muszą być uwzględniane także ekonomiczne aspekty korzystania ze środowiska, w tym przyrody, wprowadzania w nim zmian, dokonywania degradacji, podejmowania działań ochronnych oraz restytucyjnych. Bodźcowe oddziaływanie opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 7 u.o.p., wykorzystywane powinno być także poprzez stosowanie jej jako sankcji z tytułu niewykonywania lub nieprawidłowego wykonywania obowiązków związanych z ochroną przyrody, obowiązków wynikających z ustawy, ale często kształtowanych przez decyzje administracyjne.
Zaprezentowane stanowisko kontynuowane jest także w nowszym orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3051/21, NSA podkreślił, że w sprawie nie budziło wątpliwości i w istocie nie było kwestionowane, że część nasadzeń następczych została wykonana niezgodnie z zezwoleniem. Organ pozbawiony jest w tej sytuacji tzw. luzu decyzyjnego i nie może oceniać, czy odstępstwo w zakresie wykonania nasadzeń zastępczych ma charakter marginalny i czy nasadzenia nadal stanowią prawidłową formę kompensacji przyrodniczej. Oznacza to, że tym bardziej strona nie może w granicach własnego uznania dokonywać modyfikacji zezwolenia na usunięcie drzew i dokonywać nasadzeń następczych w inny sposób niż przewiduje to zezwolenie, bez wcześniejszego uzyskania zmiany decyzji (zezwolenia) w tym zakresie. Organy, a za nimi sąd I instancji, prawidłowo zatem przyjęły, że nasadzenia dokonane przez skarżącą spółkę są oczywiście cenne przyrodniczo, ale nie wpływa to na ocenę, że warunki zezwolenia na usunięcie drzew nie zostały całkowicie spełnione. To z kolei uzasadniało przyjęcie przez sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy prawidłowo odmówił umorzenia opłaty naliczonej w decyzji.
Także w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 630/23, Sąd ten wskazał, że argumentacja skarżącej spółki nie zasługiwała na uwzględnienie, bo skoro obowiązek nałożony decyzją zezwalającą na usunięcie drzew i zobowiązującą do posadzenia nasadzeń zastępczych nie był modyfikowany, w szczególności w zakresie terminu dokonania nasadzeń zastępczych, to organ pozbawiony jest w tej sytuacji tzw. luzu decyzyjnego i nie może oceniać, czy odstępstwo w zakresie wykonania nasadzeń zastępczych ma charakter marginalny i czy nasadzenia nadal stanowią prawidłową formę kompensacji przyrodniczej. Oznacza to, że tym bardziej strona nie może w granicach własnego uznania dokonywać modyfikacji zezwolenia na usunięcie drzew i dokonywać nasadzeń następczych w inny sposób lub w innym terminie niż przewiduje to zezwolenie, bez wcześniejszego uzyskania zmiany decyzji (zezwolenia) w tym zakresie.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy zdaniem Sądu w składzie orzekającym należało więc uznać, że w realiach niniejszej sprawy doszło do odstępstwa od nałożonego w zezwoleniu na usunięcie drzew obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych, a w konsekwencji, że po stronie organu I instancji zaktualizował się obowiązek przeliczenia odroczonej opłaty za wycięcie drzew. Przemawia za tym wprost treść art. 84 ust. 7 u.o.p. Przepis ten mówi o niezgodności wykonania nasadzeń z zezwoleniem. Nie różnicuje więc on odstępstw od warunków określonych w zezwoleniu w zależności od stopnia naruszenia. Zatem za zasadne uznać trzeba twierdzenie, że chodzi tu o każdego rodzaju niezgodność - co do terminu, miejsca dokonania nasadzeń, gatunków drzew, ich ilości czy wreszcie parametrów, takich jak wiek czy obwód pnia drzewa. Wskazanie tego typu danych w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew jest dążeniem do zapewnienia jej wykonalności i pozwala usunąć wątpliwości przy ocenie realizacji decyzji. Zgodzić się więc należy z organem odwoławczym, że decyzja wydawana w oparciu o art. 84 ust. 7 u.o.p. ma charakter związany, gdyż organ bada jedynie wykonanie nasadzeń zgodnie z zezwoleniem - w każdym aspekcie wskazanym w tym zezwoleniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1597/24). Należy podkreślić, że przepis art. 84 ust. 7 u.o.p. wyraźnie odnosi wykonanie nasadzeń zastępczych do treści decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, nie pozostawiając jej adresatom pola do interpretacji sposobu ich wykonania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 790/20). Jedynie zatem wykonanie nasadzeń zastępczych zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu może być podstawą do skorzystania z dobrodziejstwa w postaci braku obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów naliczonej w zezwoleniu. W konsekwencji, z "niewykonaniem nasadzeń zastępczych" w rozumieniu art. 84 ust. 7 u.o.p. mamy do czynienia nie tylko w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych w ogóle, lecz również w sytuacji naruszenia w tym zakresie warunków zezwolenia. Sytuacja niewykonania nasadzeń zastępczych wystąpi więc również w przypadku, gdy wprawdzie nasadzeń zastępczych dokonano, lecz w innym miejscu, niż określono w zezwoleniu, bądź też dokonano ich po upływie terminu wyznaczonego w zezwoleniu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 48/25).
Nietrafna jest przy tym argumentacja skarżącej, że zaprezentowana przez organy wykładnia art. 84 ust. 7 u.o.p. skutkuje tym, iż z perspektywy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą nieopłacalne jest dokonywanie nasadzeń. Podmioty te mogą bowiem każdorazowo skorzystać z przywileju umorzenia opłaty poprzez poprawne wykonanie decyzji ostatecznej, a nie wykonanie jej według swojego własnego uznania.
Niezasadne jest także – w kontekście zmiany lokalizacji nasadzeń – sięganie przez skarżącą do argumentacji odnoszącej się do szans zachowania żywotności drzew, skoro zmiana lokalizacji wynika po prostu ze zmiany planów inwestora – na miejscu części nasadzeń powstał parking dla samochodów i droga. Podkreślenia przy tym jeszcze raz wymaga, że podmiot profesjonalnie realizujący przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, na który nakłada się obowiązek nasadzeń, w razie trudności obiektywnych uniemożliwiających dokonanie nasadzeń we wskazanych miejscach lub przed upływem terminu do wykonania nasadzeń, może wystąpić o skorygowanie terminu i miejsc nasadzeń występując do właściwego organu o zmianę decyzji. Gdyby spółka o zmianę decyzji wystąpiła, nie musiałaby ponosić konsekwencji niedostosowania się do treści decyzji ostatecznej.
Trudno także przyjąć argumentację, że spółka podjęła decyzję o zmianie lokalizacji z pominięciem drogi formalnej (tj. bez wystąpienia o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a.) z uwagi na – jak wskazano w skardze – "możliwie jak najszybszą rekompensację przyrodniczą", skoro skarżąca w ogóle zignorowała termin zakreślony w decyzji ostatecznej i samo zlecenie na wykonanie zasadzeń podpisała dopiero pół roku po upływie terminu, a ostatecznie nasadzenia zostały zrealizowane po 7-8 miesiącach. Niewątpliwie więc czas nie był tutaj czynnikiem odgrywającym jakąkolwiek rolę przy wykonywaniu nasadzeń. To w interesie skarżącej, która przecież uzyskuje znaczące zyski budując osiedla mieszkaniowe, co wiąże się często z wycinką drzew, jest przy tym pilnowanie, aby w terminie reagować na czynniki mogące mieć wpływ na spełnienie warunków zezwolenia, takie jak np. przedłużający się proces inwestycyjny, czy też zmiana planów inwestycyjnych, i występować o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a.
Reasumując, w świetle okoliczności sprawy zmaterializował się skutek prawny z art. 84 ust. 7 u.o.p. w postaci obowiązku pobrania przez organ opłaty. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca dokonała nasadzeń zastępczych w terminie późniejszym (i częściowo – co do 13 drzew – w innej lokalizacji). Okoliczność ta w świetle art. 84 ust. 7 u.o.p. nie ma istotnego znaczenia. Przewidziany w tym przepisie obowiązek pobrania przez organ opłaty aktualizuje się w przypadku "niewykonania nasadzeń zastępczych lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem". Chodzi tu więc nie tylko o przypadki niedokonania nasadzeń w ogóle, ale też o inne sytuacje naruszenia w tym zakresie warunków zezwolenia. Dotyczyć to może przykładowo ilości nasadzonych drzew, ich gatunku, parametrów wielkościowych, czy miejsca nasadzeń. Sytuacja niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem wystąpi jednak również w przypadku, gdy wprawdzie nasadzeń zastępczych dokonano, jednak nastąpiło to po upływie terminu wyznaczonego w zezwoleniu. Bezskuteczny upływ terminu wykonania nasadzeń zastępczych rodzi skutek materialnoprawny z art. 84 ust. 7 u.o.p., a więc konieczność pobrania opłaty (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 552/20, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 5165/21). Organ w postępowaniu o nałożenie opłaty za niedokonanie nasadzeń zastępczych zobowiązany jest ustalić fakt dokonania nasadzeń zastępczych w terminie. Badanie zaś przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, co do zasady irrelewantnych z punktu widzenia zastosowania art. 84 ust. 7 u.o.p., jest możliwe tylko wówczas, gdy drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie 3 lat od nasadzenia, a nie w przypadku, gdy drzew nie posadzono w terminie (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 630/23).
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), oddalił skargę.