Pełny tekst orzeczenia II SA/Lu 47/23

II SA/Lu 47/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha
Jerzy Drwal
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 30 ust.5, 6, 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par. 213, par. 271, par 272
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 59 ust. 2a, art. 59 uts. 1, 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi C. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2022r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku rekreacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 grudnia 2022r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Spółki C. L., reprezentowanej przez adw. T. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 6 października 2022r., znak: [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] o pow. 0,4119 ha położonej w O. gm. W. i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ I instancji wyjaśnił, że zgłoszenia dokonano 27 września 2022r.; dołączono do niego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych i rysunki budynku. W zgłoszeniu podano, że budowa obejmuje parterowy drewniany budynek rekreacji indywidualnej, o pow. zabudowy 34,95 m2 i wysokości 5m, z dachem dwuspadowym, krytym blachodachówką, wykonanym w technologii szkieletowej jako NRO (nierozprzestrzeniający ognia), z utwardzonym tarasem i spocznikiem wejścia. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że M. T. i A. T. (członek zarządu oraz prokurent skarżącej Spółki) są użytkownikiem wieczystym działki nr [...].
Organ ustalił, że sporna działka nie jest objęta obecnie planem miejscowym, natomiast w poprzednio obowiązującym planie znajdowała się w ogólnodostępnym terenie plaży trawiastej. Z kolei w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W." znajduje się częściowo w terenie rolnym, dla którego obowiązuje całkowity zakaz zabudowy oraz częściowo w terenie usług turystycznych - skala załącznika graficznego Studium nie pozwala na jednoznaczne określenie, na której z tych części został przewidziany projektowany budynek. W Studium przewidziano także zakaz zabudowy w 100-metrowej strefie ochronnej wokół jeziora (poza terenami zainwestowanymi i przeznaczonymi do zainwestowania). Również w przepisie § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 28 lutego 2006r. w sprawie Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazano lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ I instancji stwierdził, że projektowany budynek rekreacyjny nie został przewidziany w ciągu istniejącej zabudowy, a tylko taka sytuacja pozwalałaby na wyłączenie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w odległości 100 m od brzegu jeziora. Starosta wskazał przy tym na wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Lu 700/09 w sprawie budowy ogrodzenia na tej samej działce nr [...].
Wnosząc na podstawie art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 7 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021r., poz. 2351 ze zm.), dalej jako "pr. bud." sprzeciw i nakładając na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, organ I instancji stwierdził, że budowa spornego budynku może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 30 ust. 7 pkt 1) oraz wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 30 ust. 7 pkt 4). Sporny budynek posiada bowiem konstrukcję drewnianą i jest przewidziany w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej nr [...] i do istniejących na niej budynków. Powinien więc uwzględniać przepisy § 271 ust. 1 i 2 oraz § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022r., poz. 1225), dalej jako "rozporządzenie ws. w/t" określające warunki sytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W świetle przepisów tego rozporządzenia, odległość spornego budynku od budynku na sąsiedniej działce powinna wynosić minimum 12 m. Wprawdzie inwestor przewidział zabezpieczenie drewnianych elementów ścian i dachu do stopnia nierozprzestrzeniającego ognia (NRO), ale w sąsiedztwie znajdują się budynki drewniane o nieznanej odporności ogniowej, dlatego zdaniem organu I instancji, należało rozważyć, czy ze względu na zbliżenie do nich spornego budynku nie należy wykonać ściany oddzielenia przeciwpożarowego stosownie do § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia. W związku z tym organ architektoniczny uznał, że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, ponieważ konieczne jest zapewnienie jej zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, za co odpowiedzialny jest projektant projektu budowlanego (art. 20 ust. 4 pr. bud.).
W odwołaniu od decyzji o sprzeciwie Spółka reprezentowana przez adw. T. K. wnosiła o jej uchylenie. Wskazała, że w postępowaniach legalizacyjnych, prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o wskazanych sygnaturach, dotyczących innych 7 budynków rekreacyjnych skarżącej, podobnych konstrukcyjnie do budynku objętego obecnie sprzeciwem, usytuowanych na tej samej działce, nie stwierdzono zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Podniosła, że ze znajdujących się w aktach tych spraw opinii i ekspertyz technicznych wynika, że budynki spełniają normy przeciwpożarowe, a materiałów, z których budynki zostały wykonane, nie zaliczają się do (najsłabszej) kategorii ognioodporności E. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 8, 10, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz § 271 pkt 1 w zw. z § 216 oraz § 213 pkt 1a rozporządzenia ws. w/t, a także § 5 ust. 5 i 8 rozporządzenia w sprawie Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, poprzez błędne przyjęcie, że planowany budynek nie jest położony w ciągu istniejącej zabudowy, a nie jest możliwe ustalenie charakteru tego terenu w Studium.
Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, aczkolwiek z innych powodów, niż wskazane przez organ I instancji.
Wojewoda w pierwszej kolejności potwierdził, że sporny budynek należy do budynków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 pr. bud., tj. do wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, na których budowę nie jest wymagane pozwolenie, lecz zgłoszenie. Dla oceny możliwości jego budowy na wskazanej działce konieczne jednak było sprawdzenie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją ustalającą warunki zabudowy, co wynika wprost z art. 30 ust. 6 pkt 2 pr. bud. oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), dalej jako "u.p.z.p." W związku z tym, że dla tego terenu nie ma planu miejscowego, konieczne było dołączenie do zgłoszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy, czego Spółka nie zrobiła. Na poparcie stanowiska o obowiązku załączenia do zgłoszenia takiej decyzji, Wojewoda powołał fragmenty wybranych orzeczeń sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z 26 stycznia 2012r., sygn. II OSK 2144/10; wyrok WSA w Rzeszowie z 31 marca 2017r., II SA/Rz 1416/16; wyrok WSA w Krakowie z 3 sierpnia 2016r., II SA/Kr 515/16; wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 1328/16). W związku z tym, Wojewoda uznał, że organ I instancji wnosząc sprzeciw do zgłoszenia i nakładając na Spółkę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę spornego budynku rekreacji indywidualnej zastosował nieprawidłową podstawę prawną i niewłaściwie uzasadnił decyzję. Organ powinien był nałożyć na inwestora w trybie art. 30 ust. 5c pr. bud., w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Wymienione zastrzeżenia nie mogły być jednak powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie zachodzi możliwość ponownego rozpoznania sprawy z zachowaniem 21-dniowego terminu do wydania decyzji przez organ I instancji, określonego w art. 30 ust. 5 pr. bud. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje bowiem przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania tej decyzji w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. Aby dokonać skutecznego zgłoszenia planowanej inwestycji inwestor powinien zatem przedłożyć komplet dokumentów wymaganych w art. 30 ust. 2a pr. bud., w tym decyzję o warunkach zabudowy.
Wojewoda akcentując obowiązek przedstawienia przez skarżącą Spółkę decyzji o warunkach zabudowy zauważył, że miejsce planowanej inwestycji znajduje się w granicach Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego rozporządzeniem Wojewody z dnia 28 lutego 2006r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 69, poz.1290) na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody (Dz.U. z 2004r., Nr 92 poz. 880 ze zm.). W myśl § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, na obszarze zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych, oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, przy czym zgodnie z § 5 ust. 5 zakaz ten nie dotyczy obiektów lokalizowanych w obszarach wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w ciągach istniejącej, legalnej zabudowy. Sporny budynek przewidziano w odległości ok. 25 m, a więc mniejszej niż 100 m od brzegu jeziora B., a więc w pasie terenu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Dopuszczalność takiego usytuowania powinna zostać zbadana przez organ samorządowy właściwy w zakresie planowania, gdyż organ budowlany nie był do tego uprawniony.
Wojewoda stwierdził, że głównym problemem w niniejszej sprawie jest brak decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, dlatego na tym etapie postępowania nie mają znaczenia dla sprawy rozstrzygnięcia służb nadzoru budowlanego dotyczące legalizacji istniejących już na działce nr [...] budynków rekreacyjnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka [...], reprezentowana przez A. K., wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając – podobnie jak w odwołaniu - ich wydanie z naruszeniem:
1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez: brak ustaleń klasy ognioodporności ścian nośnych i dachów podobnych budynków rekreacyjnych należących do skarżącej, już istniejących na działce nr [...] i błędne przyjęcie, że zarówno te budynki, jak i planowany sporny budynek posiadają kategorię E; pominięcie decyzji PINB we W. legalizujących istniejące budynki rekreacyjne; błędne wyliczenie, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków znajdującymi się na działce sąsiedniej a ścianą spornego budynku wynosi mniej niż 12m (organ dokonał obliczenia od rogu tarasu, nie od ściany zewnętrznej);
2. art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli przejawiające się niezapewnieniem Spółce możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności podnoszonych przez organ, niewyjaśnieniem przesłanek rozstrzygnięcia i wydanie decyzji naruszającej jej słuszny interes;
3. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 30 ust 5 i ust 7 pr. bud. poprzez brak jednoznacznego stanowiska co do tego, czy wskazane w zgłoszeniu usytuowanie spornego budynku jest w ogóle możliwe;
4. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 i art. 59 ust. 2a u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że do skutecznego zgłoszenia budowy spornego budynku konieczne było dołączenie decyzji o warunkach zabudowy;
5. § 271 pkt 1 w zw. z § 216 rozporządzenia ws. w/t poprzez bezzasadne przyjęcie, że poszycie dachowe oraz ściany nośne spornego budynku będą posiadać klasę ognioodporności E, a w konsekwencji, że jego odległość od granicy nieruchomości oraz budynków sąsiednich powinna wynosić nie mniej niż 12 m, podczas gdy materiały z których ma zostać wykonane poszycie dachowe i ściany konstrukcyjne nie pozwalają na zaliczenie ich do takiej kategorii, zaś Spółka zapewniła zabezpieczenie budynku do stopnia NRO;
6. § 213 pkt 1a rozporządzenia ws. w/t, z którego wynika, że w przypadku budynków rekreacji indywidualnej nie ma zastosowania § 271 pkt 1 w zw. z § 216 tego rozporządzenia;
7. § 5 ust. 1 pkt 8 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Wojewody w sprawie Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, z którego zdaniem Spółki wynika, że zakaz zabudowy w obszarze położonym w linii 100 m od linii brzegowej jeziora nie dotyczy budowy planowanej w ciągu istniejącej zabudowy, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym; skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr [...] na potwierdzenie, że działka ta jest terenem zabudowy mieszkalnej klasy B.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął odrębnie argumentację zarzutów dotyczących decyzji organu I instancji i odrębnie co do wadliwości decyzji II instancji – w pierwszym przypadku skupił się na wykazaniu braku podstaw do nałożenia na Spółkę obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w drugim - na obowiązku uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Pełnomocnik podkreślił, że skoro wymagania dotyczące odpowiedniej klasy odporności ogniowej nie dotyczą budynków rekreacji indywidualnej (stosownie do § 213 pkt 1a rozporządzenia ws. w/t), to nałożenie na skarżącą z tego powodu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jest nieuzasadnione. Organ bezzasadnie stwierdził, że budynek ma posiadać klasę odporności ogniowej E, czyli najniższą, niedającą żadnej ochrony przeciwpożarowej. Organ powinien uwzględnić ekspertyzy i opinie dotyczące takich samych budynków już istniejących na działce skarżącej; podniósł, że niemożliwe jest wykonanie spornego budynku z materiałów o klasie odporności ogniowej E.
Organ I instancji całkiem arbitralnie wniósł sprzeciw uznając, że inwestycja "wprowadza, utrwala lub zwiększa ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich".
Zdaniem pełnomocnika skarżącej, nietrafne jest także stanowisko Wojewody co do wymogu dołączenia do zgłoszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wojewoda pominął art. 59 ust 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., z których wynika, że te zamierzenia budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę, nie wymagają także uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W przypadku budynków rekreacji indywidualnej, decyzja o warunkach zabudowy powinna być wydana dla takich budynków o powierzchni przekraczającej 35 m2. Na potwierdzenie tego poglądu, pełnomocnik przytoczył wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016r. (sygn. akt II OSK 646/15) i wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 listopada 2019r. (sygn. akt II SA/Lu409/19).
Ponadto, zdaniem pełnomocnika, wbrew stanowisku organów, planowany budynek ma być posadowiony w ciągu istniejącej zabudowy i na terenie, gdzie dopuszcza to Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Mylnie organy podnoszą, że wyznacznikiem "ciągu zabudowy" ma być ciąg komunikacyjny w postaci drogi. Organy pomijają, że na działce skarżącej i na działkach sąsiednich posadowione są budynki o dużym skupieniu, tworząc linię zabudowy (stanowią zwarty ciąg zabudowy). Teren planowanej zabudowy przeznaczony jest w Studium jako teren usług turystycznych, a zatem z dopuszczalną zabudową, a w takim przypadku Studium znosi powyższe ograniczenie zabudowy. Wynika to także z wypisu z rejestru gruntów, gdzie sporna działka jest oznaczona jako działka pod teren zamieszkania mieszkalnego o klasie B. Pełnomocnik dodał, że wszelkie ewentualne niejasności Studium powinny być intepretowane na korzyść strony, zgodnie z zasadami k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda zasadnie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] wnoszącą sprzeciw do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia z dnia 26 września 2022r.
Wbrew bowiem zarzutom skargi, prawidłowo Wojewoda uznał, że zgłoszenie nie mogło być skuteczne, ponieważ skarżąca do zgłoszenia nie dołączyła decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji.
W świetle art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Powyższa zasada dotyczy również zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trzech przypadkach: 1) budowy obiektu budowlanego 2) wykonania innych robót budowlanych, 3) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - o ile prowadzą do zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Skoro art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymienia jako przypadku zwolnienia z uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy budowy obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wprowadzającym jako zasadę konieczność uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę nie jest objęta hipotezą art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Inne rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z art. 59 ust. 2 tej ustawy, stanowiącym, że ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Dlatego też budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę, a objętego obowiązkiem dokonania zgłoszenia, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Mimo że art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy zwalnia od obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, to art. 59 ust. 2 stanowi wyraźnie, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się także dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (chyba, że ma miejsce tymczasowa, jednorazowa zmiana zagospodarowania). Zasadą jest więc nadal wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, o ile dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nawet jeżeli inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę. Oznacza to, że odniesienie art. 50 ust. 2 powołanej ustawy do przypadków wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie wnosi żadnej nowej regulacji prawnej poza tym, co unormowano w art. 59 tej ustawy. Wyjątkiem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu związana z wykonaniem robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Reasumując, zasadą pozostaje obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeżeli dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Przedsięwzięcia niewymagające pozwolenia budowlanego, a wprowadzające zmiany tymczasowe w zagospodarowaniu terenu, nie wymagają ustalania warunków zabudowy na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p., którego regulacja jest wystarczająca, bez konieczności odwoływania się do art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. można zastosować wobec zmiany sposobu użytkowania obiektu związanej z wykonaniem robót budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie. Oznacza to, że w takiej sytuacji nie ma obowiązku ubiegania się o warunki zabudowy (zob. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2019, Legalis). Z powyższego wynika, że budowa obiektu budowlanego, która nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz podlega zgłoszeniu i która powoduje zmianę zagospodarowania terenu, a nie jest tymczasową, jednorazową zmianą zagospodarowania terenu trwającą do roku, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wymagane w odniesieniu do każdej nietymczasowej i niejednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania pozwolenia na budowę.
W sytuacji zatem, gdy przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa budynku rekreacji indywidualnej to niewątpliwie z samej nazwy przedsięwzięcia wynika, że nie są to roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie nie powodujące zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zaś budowa budynku niewątpliwie wiąże się ze zmianą dotychczasowego zagospodarowania terenu przeznaczonego pod tę inwestycję. Skoro tak, to okoliczności te, w kontekście regulacji wynikającej z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie pozostawiają wątpliwości, że nie zachodzą przesłanki zwalniające organy administracji od wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie nie ma znaczenia dyspozycja art. 59 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu do noweli z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), obowiązującej od 28 czerwca 2015 r., którą do art. 59 u.p.z.p. dodano ust. 2a, ustawodawca wskazał (druk VII.2710 pkt 15 ppkt 1), że pojęcie "zmiana sposobu zagospodarowania terenu" nie jest zdefiniowane, stanowi określenie doktryny urbanistycznej, w związku z tym niezwykle trudno jest. sformułować zamknięty i precyzyjny katalog inwestycji wymagających uzyskania w drodze decyzji warunków zabudowy; trudność ta wynika również z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Orzecznictwo sądów administracyjnych już wcześniej stwierdzało, że decyzji o warunkach zabudowy mogą wymagać również zamierzenia budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. W związku z tym, w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia, że takiej decyzji wymaga m.in. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowana na podstawie zgłoszenia na nieruchomości nieobjętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca zaproponował dodanie ust. 2a w art. 59 u.p.z.p. Zatem dodanie ust. 2a do art. 59 u.p.z.p nie miało na celu zmiany rozumienia art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i konkretyzacji, jakie obiekty budowlane wymagają uzyskania warunków zabudowy. Nie można więc przepisu tego odczytywać w ten sposób, że tylko obiekty budowlane wymienione w tym przepisie podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Na mocy zmiany obowiązującej od 3 stycznia 2022 r. dodano tylko do art. 59 ust. 2a pkt 16 lit. b Prawa budowlanego, a przez to zaznaczono, że budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy powyżej 35 m˛ do 70 m˛ wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Niewymienienie w tym przepisie art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego nie oznacza jednak, że budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m˛ jest zwolniona z obowiązku ustalenia warunków zabudowy. Wymóg taki w realiach niniejszej sprawy wynika z treści art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W wyroku z 17 listopada 2021r. (II OSK 3329/18), czyli w stanie prawnym, w którym funkcjonował już art. 59 ust. 2a u.p.z.p., NSA wyjaśnił, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji warunków zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych, niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. NSA wskazał, że w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji warunków zabudowy. Są to budowa obiektu budowlanego, wykonanie innych robót budowlanych i zmiana sposobu użytkowania obiektu. NSA zgodził się, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p., do którego odsyła art. 59 ust. 1 u.p.z.p., polega na tym, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, tj. wykonywanie innych prac budowlanych w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 2, a polegających na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagających pozwolenia na budowę. Skoro więc budowa obiektu budowlanego została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy każdego obiektu budowlanego niezależnie od tego, czy wymaga pozwolenia na budowę czy też nie (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2021 r., II OSK 16/21, CBOSA). Stanowisko to Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, ponieważ inne rozumienie omawianych regulacji prawnych mogłoby doprowadzić do sytuacji, której nie sposób zaakceptować, że o przeznaczeniu gruntu i sposobie jego zagospodarowania decydowałby inwestor, wkraczając w kompetencje gminy w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego i kształtowania polityki przestrzennej. Nie może budzić wątpliwości, że funkcjonalne przekształcenia terenu polegające na zmianie jego dotychczasowej funkcji bądź poprzez nadanie mu nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie go cech pozwalających wykorzystywać go w dotychczasowy sposób stanowi zmianę zagospodarowania terenu. Przemawia to za obowiązkiem przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w przypadku inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej. Wykładnia omawianych regulacji zaproponowana przez stronę skarżącą mogłaby doprowadzić do niekontrolowanej zmiany sposobu użytkowania niezabudowanej działki (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2022 r., II SA/Ol 513/22).
W konsekwencji powyższego prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że do zgłoszenia należało dołączyć decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. To właśnie organ właściwy do wydania takiej decyzji oceni, czy dopuszczalna jest lokalizacja spornego budynku w miejscu wskazanym w zgłoszeniu. Zarzuty skargi dotyczące tej kwestii nie mogą być obecnie badane przez Sąd, gdyż nastąpiłoby to z pominięciem kompetencji właściwego organu z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Brak decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowił uzasadnioną podstawę (stosownie do art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 pr. bud.) do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o sprzeciwie. Słusznie podniósł Wojewoda, że na etapie rozpatrywania odwołania nie było już możliwe zobowiązanie skarżącej do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. "Organ odwoławczy po upływie wyznaczonego (przez ustawodawcę w art. 30 ust. 5 pr. bud.) dla organu pierwszej instancji terminu na wniesienie sprzeciwu, nie tylko nie może uchylić zaskarżonej decyzji i orzec co do istoty sprawy, ale nie może też sprzeciwu zreformować poprzez jego uzupełnienie o obowiązki, które mogą być nakładane na inwestora przez organ pierwszej instancji tylko w momencie i terminie wnoszenia sprzeciwu. (tak: wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2021r., II SA/Kr 969/21).
Wojewoda nie mógł też uchylić decyzji o sprzeciwie, ponieważ oznaczałoby to, że akceptuje zgłoszenie i możliwość realizacji spornego budynku, pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy, co byłoby niezgodne z przytoczonymi wyżej i omówionymi regulacjami prawnymi.
W związku zatem z utrzymaniem w mocy decyzji o sprzeciwie, należy odnieść się do zarzutów skargi, dotyczących nałożonego na skarżącą przez organ I instancji, tą samą decyzją, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę spornego budynku. Chodzi o zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania, a także prawa materialnego tj. art. 30 ust. 5 i 7 pr. bud. i § 271 pkt 1, § 216 i § 213 pkt 1a rozporządzenia ws. w/t.
Otóż należy stwierdzić, że zarzuty te nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji Wojewody. Nałożony na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy bowiem wyłącznie zgłoszenia dokonanego w dniu 27 września 2022r. obejmującego budowę wskazanego budynku rekreacji indywidualnej. Wniesiony sprzeciw oznacza, że na podstawie tego zgłoszenia inwestycja nie może być realizowana. Nie wyklucza to jednak możliwości dokonania przez skarżącą kolejnego zgłoszenia obejmującego podobną, a nawet taką samą inwestycję, które będzie podlegać ponownej ocenie przez organ architektoniczny w ramach uprawnień określonych w art. 30 ust. 5 i nast. pr. bud. Zgłoszenie zamiaru robót budowlanych nie wszczyna bowiem postępowania jurysdykcyjnego, a więc decyzja o sprzeciwie nie stanowi powagi rzeczy osądzonej. W konsekwencji to samo dotyczy również nałożonego taką decyzją obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 30 ust. 7 pr. bud. Nałożony obowiązek nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej, nie zmusza strony do realizacji spornej inwestycji, nie wiąże strony. Zobowiązując inwestora, na podstawie tego przepisu, do uzyskania pozwolenia na budowę dla konkretnej inwestycji, organ architektoniczny wyraża stanowisko, że w danych okolicznościach faktycznych i prawnych inwestycja nie powinna być realizowana w sposób uproszczony, czyli jedynie na podstawie zgłoszenia. Oczywiście może to budzić obawy inwestora co do tego, że ewentualne kolejne nowe zgłoszenie obejmujące taką samą inwestycję również zostanie zakwestionowane przez ten organ jako niewystarczające do jej realizacji.
W rozpatrywanej sprawie nie ma jednak podstaw uzasadniających takie obawy. Powodem nałożenia na skarżącą Spółkę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę były wątpliwości Starosty co do tego, czy ze względu na lokalizację planowanego budynku (w sąsiedztwie innych budynków oraz w strefie Poleskiego Obszaru Chronionego) będzie on spełniał wymagania przeciwpożarowe, a w konsekwencji, czy nie będzie on stanowił "zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia" (art. 30 ust. 7 pkt 1 pr. bud.) albo czy nie będzie "wprowadzał, utrwalał, zwiększał ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich" (art. 30 ust. 7 pkt 4 pr. bud.).
Dokonując ewentualnego nowego zgłoszenia Spółka poza wymaganą decyzją ustalającą warunki zabudowy (która rozstrzygnie wątpliwości organu co do lokalizacji budynku), może dołączyć dodatkowe dokumenty świadczące o tym, że budynek nie będzie stanowił zagrożenia bezpieczeństwa dla otoczenia (np. opinie i ekspertyzy z postępowań legalizacyjnych, na które się powołuje). Wbrew stanowisku organu I instancji, ma on obowiązek zbadać dokumentację dołączoną do zgłoszenia i na jej podstawie ocenić, czy zachodzą przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że ta sama inwestycja może być różnie oceniona przez organ właściwy do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy, zależnie od okoliczności faktycznych danej sprawy.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że jakkolwiek skarżąca została zobowiązana przez organ I instancji do uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak obowiązek ten nie jest wiążący, gdyż nie wyklucza to możliwości dokonania przez nią ponownego zgłoszenia wraz z dokumentacją usuwającą wątpliwości organu co do bezpieczeństwa planowanego budynku i – oczywiście - z decyzją ustalającą warunki zabudowy. Zarzuty dotyczące naruszenia przez organ wskazanych przepisów postępowania, pr. bud. oraz rozporządzenia ws. w/t są obojętne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Należy jednak podnieść, że przepis § 213 i § 271 rozporządzenia ws. w/t dotyczą różnych zakresów przedmiotowych, zaś wyłączenie budynków rekreacji indywidualnej, o którym mowa w § 213 pkt 1 lit. a, nie obejmuje § 271 i § 272 rozporządzenia ws. w/t. Przepis § 213 zwalnia budynki rekreacji indywidualnej z wymagań dotyczących klasy odporności pożarowej budynków określonych w § 212 oraz dotyczących klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określonych w § 216, natomiast § 271 i § 272 określają odległości budynków od granic działek i od innych budynków. Przepis § 213 wprowadza zasadę, że każdy budynek zamieszkania ludzi (ZL) musi być wykonany z materiałów o określonych odpornościach ogniowych, niezależnie od tego, w jakich odległościach jest usytuowany od granicy działki czy od innych budynków. Takich wymagań nie ma m.in. co do budynków rekreacji indywidualnej, co jednak nie oznacza, że jeśli taki budynek nie ma ściany oddzielenia przeciwpożarowego i jednocześnie na znacznej powierzchni (większej niż 65%) posiada niską odporność ogniową (E) (zgodnie z § 271), to może być sytuowany w dowolnych odległościach – w takim przypadku musi zachowywać odległości wskazane w § 271.
Również zarzut naruszenia § 5 ust. 1 pkt 8 i ust. 5 rozporządzenia Wojewody w sprawie Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu nie ma znaczenia, ponieważ kwestia ta będzie badana przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest niewadliwa, dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 259).