Pełny tekst orzeczenia II SA/LU 43/22

II SA/Lu 43/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OZ 194/22 - Postanowienie NSA z 2022-05-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 128, art. 134, art. 130, art. 142
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 931
art. 7
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r o podatku od towarów i usług (t. j.)
Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
art. 76
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145, art. 134, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 84, art. 25, art. 24-25
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 176
art. 18, art. 12
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. - zarządcy w postępowaniu sanacyjnym [...] Spółki Akcyjnej w restrukturyzacji z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 października 2021 r. nr GN-V.7534.1.41.2021.DK w przedmiocie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 27 października 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. – zarządcy w postępowaniu sanacyjnym B. Spółki Akcyjnej w restrukturyzacji z siedzibą w R. (dalej jako: skarżący lub zarządca), Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z 1 lipca 2021 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy:
Wnioskiem z 3 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta L. wystąpił o wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w L. przy ul. D., oznaczonej jako działka nr 223/33 o powierzchni 0,1874 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w użytkowaniu wieczystym B. Spółki Akcyjnej w restrukturyzacji z siedzibą w R. (dalej jako: Spółka). We wniosku wskazano, że decyzją z 19 września 2018 r. Prezydent Miasta L. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na "budowie parkingu P. z oświetleniem i odwodnieniem oraz przebudowie dróg publicznych w rejonie pętli autobusowej przy ul. D. na części działki nr 223/24 oraz częściowo w pasie drogowym ul. G. - fragment działek: nr 229 i 223/7 - drogi gminnej nr 106289L, ul. D. - fragment działek nr 228 i nr 4/2 droga powiatowa nr 2341L". Od decyzji wniesiono odwołanie, jednakże została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 grudnia 2018 r. Następnie – decyzją z 5 listopada 2019 r. Prezydent Miasta L. zatwierdził podział działki nr 223/24 o powierzchni 1,3316 ha, położonej w L. przy ul. M. na działki o numerach: 223/32 o powierzchni 1,1442 ha
i 223/33 o powierzchni 0,1874 ha. Postanowieniem z 22 grudnia 2020 r. Wojewoda L. odmówił wyłączenia Prezydenta Miasta L. od załatwienia sprawy dotyczącej wywłaszczenia ww. nieruchomości.
W toku postępowania ustalono, że w dziale IV księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości umieszczono wpis dotyczący hipoteki umownej łącznej w wysokości 21.000.000 zł o treści: "wierzytelności z tytułu: (I) kredytu odnawialnego do kwoty 14.000.000 zł udzielonego wnioskodawcy na warunkach określonych w umowie wieloproduktowej z 30 lipca 2015 r. ("umowa wieloproduktowa"), dla którego umowa wieloproduktowa stanowi umowę kredytu oraz (II) A) udzielenia wnioskodawcy kredytów obrotowych w rachunku bankowym, w złotych, a także o charakterze odnawialnym, B) udzielenia wnioskodawcy kredytów obrotowych w rachunku kredytowym, w złotych, C) udzielenia na zlecenie wnioskodawcy gwarancji bankowych; udzielanych lub otwieranych na warunkach określonych w umowie wieloproduktowej, będącej w tym zakresie umową ramową łącznie do wysokości 14.000.000 zł. Wierzytelność wynika z umowy zawartej przez użytkownika wieczystego z I. Spółką Akcyjną z siedzibą w K. (dalej jako: Bank).
Prezydent wyznaczył termin na zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości (pisma z 29 stycznia 2021 r. i 3 lutego 2021 r.), wskazując na rygor wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W wyznaczonym terminie nie zawarto umowy.
Zawiadomieniem z 9 kwietnia 2021 r. Prezydent poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania w przedmiocie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego wyżej wymienionej nieruchomości. Tego samego dnia organ powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, będącą przedmiotem wywłaszczenia. W toku postępowania przeprowadzono rozprawę administracyjną (15 czerwca 2021 r.). Żadna ze stron postępowania nie wniosła uwag do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
W piśmie z 23 czerwca 2021 r. Bank, jako wierzyciel hipoteczny, poinformował, że zadłużenie kredytowe zabezpieczone hipoteką na wywłaszczonej nieruchomości przewyższa kwotę ustalonego odszkodowania. W związku z powyższym zwrócił się o przekazanie całej kwoty odszkodowania na rzecz Banku.
Decyzją z 1 lipca 2021 r. Prezydent orzekł o wywłaszczeniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółki na nieruchomości gruntowej położonej w L. przy ul. D., oznaczonej jako działka nr 223/33 o powierzchni 0,1874 ha. Wskazał, że wywłaszczenie następuje na rzecz Gminy L. w celu budowy parkingu P. z oświetleniem i odwodnieniem oraz przebudowy dróg publicznych w rejonie pętli autobusowej na ul. D. Kolejno orzekł, że prawo użytkowania wieczystego przechodzi na rzecz Gminy L. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Ustalił odszkodowanie w wysokości 388.190 zł z tytułu wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego. Orzekł, że odszkodowanie ustalone w punkcie trzecim należy wypłacić na rzecz wierzyciela hipotecznego wpisanego w dziale IV księgi wieczystej – Banku. Ustalił, że do wypłaty zobowiązana jest Gmina L., zapłata jest jednorazowa i ma nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarządca, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, poprzez brak wyłączenia Prezydenta Miasta od udziału w postępowaniu oraz poprzez oparcie się na wadliwym operacie szacunkowym.
Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 27 października 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że kwota odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z 24 maja 2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Biegły określił wartość rynkową prawa własności gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, przyjmując do porównań transakcje nieruchomościami przeznaczone pod zieleń. W konsekwencji powyższego określił cenę 1 m2 na kwotę 205,43 zł, co pomnożone przez powierzchnię działki nr 223/33 dało sumę 384.976 zł (po zaokrągleniu do pełnych złotych). Wysokość odszkodowania została powiększona o wartość chodnika z płyt (3.214 zł), co łącznie dało kwotę 388.190 zł.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał, że postanowieniem z 22 grudnia 2020 r. odmówił wyłączenia Prezydenta od załatwienia przedmiotowej sprawy. Powołał się na brak wyraźnego przepisu wyłączającego od udziału w sprawie organ samorządu terytorialnego w przypadku, gdy sprawa pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki. Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia postanowienia z 25 czerwca 2021 r., wydanego przez Sędziego Komisarza w Sądzie Rejonowym w R., który zezwolił na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości za cenę nie niższą niż 450.000 zł, Wojewoda wskazał, że orzeczenie dotyczyło sprzedaży z wolnej ręki, nie zaś postępowania wywłaszczeniowego.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję pełnomocnik Zarządcy zarzucił naruszenie:
(1) art. 15, art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta zawiera nieprawidłowe rozstrzygnięcie co do wysokości ustalonego odszkodowania, które zgodnie z uzasadnieniem organu II instancji powinno wynosić 477.474 zł;
(2) art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899; dalej jako: u.g.n.), a także art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie za podstawę ustalenia wysokości należnego skarżącemu odszkodowania wartości rynkowej nieruchomości jedynie w równowartości kwoty netto 388 190 zł, tj. niepowiększonej o podatek VAT, podczas gdy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2022 r., poz. 931 ze zm.; dalej jako: u.p.t.u.) wywłaszczenie nieruchomości podlega podatkowi VAT, a więc po doliczeniu podatku VAT wartość brutto nie może być niższa niż 477.474 zł;
(3) art. 323 ust. 4 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1588, ze zm.; dalej jako: P.r.) w zw. z art. 348 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r., poz. 1520; dalej jako: P.u.), poprzez przekazanie przez organ środków do wierzyciela hipotecznego – Banku tylko na podstawie pisma wierzyciela, poza toczącym się postępowaniem sanacyjnym i kontrolą Sędziego - komisarza oraz innych wierzycieli Spółki w restrukturyzacji;
(4) art. 128 ust. 2 u.g.n., poprzez przyjęcie, że cała kwota odszkodowania powinna być wypłacona na rzecz wierzyciela hipotecznego – Banku, w oparciu o wysokość hipoteki wynikającą z księgi wieczystej bez zbadania i odniesienia się do wartości ustanowionego prawa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Zarządca wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 20 września 2022 r. Bank, jako uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Bank przedstawił informacje na temat dochodzenia wierzytelności zabezpieczonej hipoteką na prawie użytkowania wieczystego Spółki w postępowaniach restrukturyzacyjnych.
Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Wyznaczając zakres sporu prawnego co do legalności zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że stosownie do wymogów wynikających z art. 119 ust. 1 pkt 7 i art. 129 ust. 1 u.g.n., zaskarżona decyzja rozstrzyga zarówno o wywłaszczeniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, jak i o odszkodowaniu z tego tytułu. Argumentacja Zarządcy podnoszona w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do sądu wskazuje, że samo wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego nie jest przedmiotem sporu. Spór dotyczy kwestii ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Ponadto, jakkolwiek na etapie postępowania administracyjnego Zarządca podnosił zarzuty wadliwego ustalenia wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego, stanowiącej determinantę ustalenia odszkodowania, o tyle argumenty tego rodzaju w skardze do sądu administracyjnego nie były już podnoszone.
Zarzuty skargi odnoszą się do trzech kluczowych kwestii.
Po pierwsze – ustalenia wysokości odszkodowania w kwocie netto, bez uwzględnienia podatku od towarów i usług. Po drugie – przekazania ustalonego w decyzji odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego (banku), z naruszeniem przepisów Prawa restrukturyzacyjnego, tj. poza toczącym się postępowanie sanacyjnym i kontrolą sędziego-komisarza. Po trzecie – przyjęcia, że cała kwota ustalonego odszkodowania powinna być wypłacona na rzecz wierzyciela hipotecznego, w oparciu o wysokość hipoteki ujawnionej w księdze wieczystej, bez zbadania i odniesienia się do rzeczywistej wartości zabezpieczenia hipotecznego.
Zarzut pierwszy należy uznać za niezasadny w świetle ugruntowanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym odszkodowanie tytułu wywłaszczenia, ustalone w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 128 u.g.n., nie obejmuje kwoty podatku od towarów i usług. Jakkolwiek w świetle przepisów podatkowych przez dostawę towarów, opodatkowaną podatkiem od towarów i usług, rozumie się również przeniesienie z nakazu organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa własności towarów w zamian za odszkodowanie (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.t.u.), to jednak w orzecznictwie wskazuje się, że "[...] następcze zdarzenie w postaci powstania zobowiązania podatkowego nie może rzutować na zasady obowiązujące na etapie ustalania odszkodowania, które są jednolite wobec wszystkich podmiotów wywłaszczonych". W swoim ugruntowanym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że "Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zgodnie z art. 128 ust. 1 i art. 134 ust. 1 u.g.n., odpowiadać powinno wartości rynkowej nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Pojęcie wartość rynkowa nieruchomości stanowi o wartości określonej na podstawie czynników rynkowych. Przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jej wartość rynkową. Stąd, pojęcie wartość rynkowa i cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. [...] Zaznaczyć trzeba, że odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego przez jej właściciela prawa. Skoro zatem ustalenie wysokości odszkodowania następuje w oparciu o zasady określone w przepisach u.g.n., a przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości powiększenia należnego odszkodowania o dodatkowe składniki nieprzewidziane w tej ustawie, w tym również o podatek VAT, to brak jest podstawy prawnej do konstruowania normy prawa materialnego nakładającej na organ ustalający wysokość odszkodowania taki obowiązek. Biorąc przy tym pod uwagę, że podatki lub inne opłaty są zwykle następstwem zawarcia transakcji, obliczanym od ceny transakcyjnej a nie wliczanym w tę cenę". Rozważania te prowadzą do konkluzji, że "przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, jako podstawę wyceny stosuje ceny transakcyjne. Wartość rynkowa w operacie szacunkowym jest pozbawiona podatku VAT. Przyjęcie poglądu, że podatek VAT jest elementem wartości nieruchomości oznaczałoby, że ta sama nieruchomość w zależności od tego kto jest jej właścicielem (płatnik podatku VAT lub nie) mogłaby mieć kilka wartości, choć w istocie jej wartość jest taka sama. Co istotne ani z przepisów specustawy drogowej, ani też z przepisów u.g.n. również nie wynika, aby wysokość odszkodowania należnego za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie specustawy drogowej była powiększana o należny podatek od towarów i usług" (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2236/17; analogicznie NSA w wyrokach z 11 kwietnia 2014 r., II OSK 2748/12; 12 czerwca 2014 r., I OSK 289/14; z 13 października 2016 r., I OSK 3241/14; z 21 lutego 2019 r., I OSK 721/17; z 4 lipca 2019 r., I OSK 492/18; z 22 lutego 2021 r., I OSK 2521/18).
W ocenie Sądu niezasadny jest również drugi zarzut, odnoszący się do naruszenia przepisów Prawa restrukturyzacyjnego. Zarzut ten pełnomocnik Zarządcy oparł na treści art. 324 ust. 4 P.r., zgodnie z którym zarządca sporządza odrębny plan podziału sum uzyskanych ze sprzedaży rzeczy, wierzytelności i praw obciążonych hipoteką, zastawem, zastawem rejestrowym, zastawem skarbowym lub hipoteką morską zgodnie z przepisami Prawa upadłościowego. Z kolei w świetle art. 348 ust. 1 P.u., współtworzącego podstawę prawną zarzutu, w sprawach, w których wierzycielom przysługują prawa na zbytych rzeczach lub prawach, o których mowa w art. 345 i 346, syndyk sporządza oddzielny plan podziału sum uzyskanych ze sprzedanych rzeczy lub praw. Do tego planu stosuje się odpowiednio przepis art. 347.
Argumentacja pełnomocnika skarżącego jest chybiona z tego względu, że opiera się na wycinkowej analizie art. 324 P.r., bez uwzględnienia całości regulacji zawartej w tym przepisie, w szczególności w ust. 1. Należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem, mienie należące do dłużnika i wchodzące w skład masy sanacyjnej oraz składniki majątkowe, o których mowa w art. 307 ust. 1, mogą zostać zbyte przez zarządcę, za zgodą sędziego-komisarza, który określa warunki zbycia. Przepis art. 73 stosuje się. Powoływany przez pełnomocnika ust. 4 współtworzy regulację z ust. 1 i jedynie całościowe odczytanie tego przepisu daje właściwe wnioski. W sferze wykładni językowej nie ma żadnych wątpliwości, że przepis ten odnosi się do zbywania składników majątkowych w drodze czynności cywilnoprawnych. Tylko w takiej sytuacji racje bytu ma zgoda sędziego-komisarza, a następnie sporządzenie przez zarządcę podziału sum uzyskanych ze sprzedaży. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw do rozciągania zakresu zastosowania tego przepisu na czynność publicznoprawną, jaką jest wywłaszczenie. Taka próba prowadziłaby do kuriozalnego wniosku, że sędzia-komisarz wyraża zgodę na przeniesienie własności składników majątkowych w drodze wywłaszczenia. Błędne jest również wycinkowe odczytanie przywołanej regulacji i próba przenoszenia na grunt wywłaszczenia wyłącznie zasady poddziału sum uzyskanych w wyniku sprzedaży mienia wchodzącego w skład masy sanacyjnej. Przytoczony art. 324 P.r. ma sens tylko w całościowym ujęciu.
Argumentacji pełnomocnika nie wspierają również żadne argumenty natury celowościowej lub systemowej. Wymóg zgody sędziego-komisarza oraz określone zasady podziału sum uzyskanych ze zbycia składowych masy sanacyjnej mają uzasadnienie jedynie w przypadkach zbywania tych składników w drodze czynności opartych na swobodzie kontraktowej, w takim bowiem przypadku istnieje niebezpieczeństwo działań z pokrzywdzeniem niektórych wierzycieli, czemu ma właśnie zapobiegać postępowanie sanacyjne. Takiego niebezpieczeństwa nie ma w przypadku zbycia w drodze aktu władczego, jaką decyzja administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia.
W dalszej kolejności wypada odnotować, że wierzytelności zabezpieczone hipoteką, o które toczy się spór w rozpoznawanej sprawie, stanowią co do zasady tzw. wierzytelności pozaukładowe. Zgodnie z art. 151 ust. 2 P.r. układ nie obejmuje wierzytelności ze stosunku pracy oraz wierzytelności zabezpieczonej na mieniu dłużnika hipoteką, zastawem, zastawem rejestrowym, zastawem skarbowym lub hipoteką morską, w części znajdującej pokrycie w wartości przedmiotu zabezpieczenia, chyba że wierzyciel wyraził zgodę na objęcie jej układem. Zgodę na objęcie wierzytelności układem wyraża się w sposób bezwarunkowy i nieodwołalny, najpóźniej przed przystąpieniem do głosowania nad układem. Zgoda może zostać wyrażona ustnie do protokołu zgromadzenia wierzycieli. W związku z tym dochodzenie wierzytelności zabezpieczonej hipoteką na rzecz Banku (uczestnika postępowania w rozpoznawanej sprawie) zasadniczo następowałoby i tak poza postępowaniem sanacyjnym, chyba że wierzyciel wyraziłby zgodę na objęcie wierzytelności układem. Z pisma procesowego uczestnika postępowania z 20 września 2022 r. wynika, że w sprawie wierzytelności zabezpieczonej hipoteką zostało wszczęte odrębne postępowanie restrukturyzacyjne, w postaci przyspieszonego postępowania układowego. Założeniem układu zawartego w tym odrębnym postępowaniu jest jednak sprzedaż tej części nieruchomości, która nie była objęta wywłaszczeniem prawa użytkowania wieczystego (działka nr 223/32).
Konkludując: zasady dotyczące zbywania mienia stanowiącego składowe masy układowej nie mogą mieć zastosowania do wywłaszczenia i odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Drugi ze wspomnianych zarzutów jest zatem niezasadny.
Ocena zasadności trzeciego zarzutu wymaga zwrócenia uwagi na nader skomplikowany stan faktyczny i prawny nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia, a zarazem zabezpieczenia hipotecznego. Źródłem komplikacji jest fakt, że już na etapie przygotowań do realizacji inwestycji publicznej, ale przed wywłaszczeniem doszło do podziału nieruchomości, na której ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego stanowiące przedmiot zabezpieczenia hipotecznego wierzytelności uczestnika postępowania (Banku). Decyzją z 5 listopada 2019 r. Prezydent Miasta L. zatwierdził podział działki nr 223/24 na działki o nr 223/32 (pow. 1,1442 ha) i 223/33 (pow. 0,1874 ha), będącą przedmiotem wywłaszczenia (decyzja ta stała się ostateczna na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 grudnia 2018 r., wydanego na skutek odwołania użytkownika wieczystego). Podział nieruchomości doprowadził do przekształcenia zabezpieczenia hipotecznego i powstania hipoteki łącznej, obejmującej obydwie działki powstałe w wyniku podziału (art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2022 r., poz. 1728; dalej: u.k.w.h.).
W świetle ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa wywłaszczenie, jako forma pierwotnego nabycia nieruchomości, prowadzi do wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych obciążających własność lub prawo użytkowania wieczystego wywłaszczanej nieruchomości. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 128 ust. 2 u.g.n., jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Ustawodawca niestety nie zawarł bardziej szczegółowych regulacji w kwestii "rozliczenia" kwoty odszkodowania w tego rodzaju sytuacjach, jednakże akceptowana przez orzecznictwo sądowe praktyka prowadzi do swoistego podziału kwoty odszkodowania pomiędzy właściciela (użytkownika wieczystego) i podmiot ograniczonego prawa rzeczowego, które wygasa wskutek wywłaszczenia. Praktyka ta może nawiązywać do regulacji obowiązujących w zakresie przejmowania nieruchomości na cele budowy dróg publicznych, zawartych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176, ze zm.; dalej jako: specustawa drogowa). Regulacje te zawierają analogiczną zasadę jak przywołany wyżej art. 128 ust. 2 u.g.n., pomniejszenia wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu o kwotę równą wartości ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomości (użytkowaniu wieczystym; art. 18 ust. 1a specustawy drogowej). W odróżnieniu jednak od ustawy o gospodarce nieruchomościami w specustawie drogowej ustawodawca zawarł szczegółowe regulacje dotyczące "rozliczenia" odszkodowania pomiędzy właściciela (użytkownika wieczystego), a podmioty, którym przysługują na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Po pierwsze, w ustawie wprost wskazano, że jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają (art. 12 ust. 4c). Po drugie, kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały (art. 18 ust. 1d). Po trzecie, w przypadku przejęcia na własność podmiotu publicznego nieruchomości, na których ustanowiona jest hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami (art. 18 ust. 1c specustawy drogowej).
Brak bardziej szczegółowych regulacji utrudnia orzekanie w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i wymusza poszukiwanie rozwiązań poprzez tworzenie norm prawnych w drodze wykładni celowościowej, a nawet systemowej, nie wykluczając nawet analogii. Dość powiedzieć, że nawet skutek wywłaszczenia w postaci wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych obciążających wywłaszczaną nieruchomość nie wynika wprost z żadnego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale jest wywodzony drogą wykładni celowościowej i systemowej (por. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980, s. 87-89; T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, wyd. 3, Warszawa 2007, s. 67-69; J. Pisuliński, w: System Prawa Prywatnego, t. 4, Prawo rzeczowe, red. E. Gniewek, J. Pisuliński, wyd. 3, Warszawa 2012, s. 597).
Pełnomocnik skarżącego nie kwestionuje samej zasady, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego musi być pomniejszone o wartość obciążającej to prawo hipoteki. Istotą zarzutu jest to, że w ocenie pełnomocnika organy błędnie uznały, iż cała kwota ustalonego odszkodowania powinna być wypłacona na rzecz wierzyciela hipotecznego, bez zbadania i ustalenia wartości ograniczonego prawa rzeczowego.
Jakkolwiek argumentacja ta jest zasadniczo trafna, to jednak w ocenie Sądu nie przekłada się na ocenę legalności zaskarżonej decyzji w tym sensie, że w szczególnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy pewne błędy organów w tym zakresie nie wpłynęły na prawidłowość rozstrzygnięcia, to zaś wyklucza uchylenie zaskarżonej decyzji (arg. ex art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.).
Skoro w świetle art. 128 ust. 2 u.g.n. zachodzi konieczność pomniejszenia odszkodowania należącego się właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, o kwotę równą wartości tych praw, to prawidłowe ustalenie wartości ograniczonego prawa rzeczowego determinuje prawidłowe rozstrzygnięcia decyzji wywłaszczeniowej w zakresie odszkodowania. Z dość oczywistych względów ustalenie wartości ograniczonego prawa rzeczowego wymaga co do zasady opinii biegłego, tj. sporządzenia operatu szacunkowego. Wniosek taki można wyprowadzić z treści art. 130 ust. 2 u.g.n. – skoro ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, to opinia rzeczoznawcy powinna odnosić się również do ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomość, których to wartość determinuje kwotę odszkodowania należnego ostatecznie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu.
Oczywiście hipoteka stanowi ograniczone prawo rzeczowe obciążające nieruchomość, ale jej specyfika, wyznaczona funkcją (zabezpieczenie wierzytelności), determinuje konieczność innego podejścia do szacowania wartości hipoteki niż w przypadku innych praw rzeczowych, bazujących na korzystaniu z nieruchomości. Determinowana funkcją zabezpieczającą akcesoryjność hipoteki wobec wierzytelności wymaga przyjęcia na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami zasad analogicznych jak na gruncie art. 18 ust. 1a, 1c i 1d specustawy drogowej, tzn. że: (1) wartość hipoteki należy ustalić w oparciu o wysokość świadczenia głównego oraz odsetkami, które zabezpiecza hipoteka, przy czym musi być to wysokość aktualna na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu (arg. ex art. 130 ust. 1 u.g.n.); (2) tak ustalona wartość hipoteki pomniejsza kwotę odszkodowania należnego właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) i (3) wyznacza kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki, wypłacaną wierzycielowi hipotecznemu (podmiotowi, któremu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe). Przyjęcie takich zasad gwarantuje zachowanie standardów konstytucyjnych w zakresie ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji). W ten sposób właściciel (użytkownik wieczysty) powinien uzyskać słuszne odszkodowanie, odpowiadające wartości rynkowej, którą przecież będą determinować obciążenia prawno-rzeczowe na nieruchomości, a jednocześnie podmiot ograniczonego prawa rzeczowego (hipoteki) powinien uzyskać stosowną rekompensatę za utratę swoich praw majątkowych na skutek wywłaszczenia.
Te zasadniczo przejrzyste zasady napotykają istotny problem w realizacji w specyficznych okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Jak wskazano wyżej, na skutek podziału nieruchomości obciążonej hipoteką jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, doszło do powstania hipoteki łącznej, obejmującej działki nr 223/32 (pow. 1,1442 ha) i 223/33 (pow. 0,1874 ha). Przedmiotem wywłaszczenia jest wyłącznie działka nr 223/33, a co za tym idzie skutek w postaci wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego odnosić się może tylko do tej działki. Ergo: hipoteka łączna wygasła, ale wyłącznie w odniesieniu do działki nr 223/33. Na działce nr 223/32 hipoteka pozostała, przy czym – skoro obciąża już tylko jedną z działek – przestała mieć charakter hipoteki łącznej.
Istotą hipoteki łącznej jest to, że obciąża obydwie nieruchomości powstałe w wyniku podziału i nie ma żadnych podstaw do przypisywania jakiś ułamkowych części obciążenia hipotecznego w odniesieniu do każdej z tych działek. Jak wynika z art. 76 ust. 2 u.k.w.h., wierzyciel, któremu przysługuje hipoteka łączna, może według swego uznania żądać zaspokojenia w całości lub w części z każdej nieruchomości z osobna, z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Może również według swego uznania dokonać jej podziału pomiędzy poszczególne nieruchomości.
Nie jest zatem możliwy zabieg polegający na ustaleniu, jaka część zabezpieczenia hipotecznego przypadałaby na poszczególne części nieruchomości, aby w ten sposób ustalić swoiście proporcjonalną wartość wygasającego ograniczonego prawa rzeczowego na będącej przedmiotem wywłaszczenia działce nr 223/33. Byłoby to sprzeczne z konstrukcją hipoteki łącznej.
Z istoty zabezpieczenia hipoteką łączną wynika, że w rozpoznawanej sprawie Bank, do czasu wywłaszczenia, mógł żądać zaspokojenia wierzytelności w takim samym stopniu z obydwu działek powstałych w wyniku podziału. Cała zatem wartość nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia (działki nr 223/33) stanowiła przed wywłaszczeniem przedmiot zabezpieczenia hipotecznego. W związku z tym jeśli tylko wysokość świadczenia głównego (wraz z odsetkami zabezpieczonymi hipoteką) przekracza wartość działki powstałej w wyniku podziału, jest to wystarczające ustalenie, aby przyjąć, że odszkodowanie powinno być wypłacone wierzycielowi hipotecznemu.
Dalej należy wskazać, że jakkolwiek pełnomocnik skarżącego zarzucał organom brak ustalenia wartości hipoteki, jako elementu mającego obniżyć kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, to jednak w żadnym miejscu nie podnosił, że realna i aktualna wartość wierzytelności Banku zabezpieczonej hipoteką jest mniejsza niż wartość wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego.
Tymczasem wierzyciel hipoteczny – Bank – konsekwentnie w pismach procesowych składanych w toku postępowania wywłaszczeniowego, jak i przed sądem administracyjnym podnosił argument, że zadłużenie kredytowe zabezpieczone hipoteką przewyższa kwotę ustalonego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (pismo z 23 czerwca 2021 r., k. 176 akt adm. I inst.; pismo z 20 września 2022 r., k. 133). Oczywiście mankamentem tego stanowiska jest brak precyzji we wskazaniu wysokości wierzytelności.
Należy jednak zauważyć, że we wspomnianym piśmie procesowym z 20 września 2022 r. Bank powołuje istotne okoliczności potwierdzające tezę, że wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipoteką znacząco przewyższa kwotę odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego działki nr 223/33.
Z pisma tego wynika, że ustalone decyzją organu I instancji odszkodowanie w kwocie 388.190 zł zostało przekazane Bankowi w grudniu 2021 r. Wierzytelność zabezpieczona hipoteką pozostawała poza układem w toczącym się ówcześnie postępowaniu sanacyjnym, z uwagi na fakt, że wysokość zobowiązania nie znajdowała w całości pokrycia w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości (wysokość zobowiązania była wyższa niż wartość prawa do nieruchomości). Następnie w stosunku do Spółki (dłużnika) otwarto drugie postępowanie restrukturyzacyjne – przyspieszone postępowanie układowe. W tym postępowaniu wierzytelność Banku zabezpieczona na prawie użytkowania wieczystego wywłaszczanej nieruchomości jest objęta układem, którego założeniem jest sprzedaż części niewywłaszczonego prawa do nieruchomości. Obecnie przysługujące Spółce prawo użytkowania wieczystego wraz z budynkami jest oferowane do sprzedaży za cenę 11.400.000 zł, co nie pokryje w całości zobowiązania wobec Banku. Bank stwierdził, że zarówno wartość części wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego, jak i części niewywłaszczonej, przeznaczonej do sprzedaży w przyspieszonym postępowaniu układowym nie wystarczą na zaspokojenie wierzytelności uczestnika, zabezpieczonej hipoteką.
W ocenie Sądu, dochodzenie w odrębnym postępowaniu układowym (tym razem: przyspieszonym) wierzytelności zabezpieczonej tą samą hipoteką, która wygasła w zakresie obciążającym wywłaszczoną działkę nr 223/33, z części nieruchomości nie objętej wywłaszczeniem, znacząco większej (działka nr 223/32), w istocie dowodzi zasadności twierdzeń Banku, że wysokość świadczenia zabezpieczonego (z odsetkami) hipoteką znacząco przekraczała wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego. Skoro bowiem pomimo przekazania odszkodowania wierzycielowi hipotecznemu, doszło do skutecznego wszczęcia przyspieszonego postępowania układowego, obejmującego tą samą wierzytelność Banku, to znaczy, że wierzytelność ta nadal istniała (nie byłoby możliwości wszczęcia postępowania układowego, gdyby wierzytelność wygasła na skutek zaspokojenia wierzyciela z przekazanej mu kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego).
Podsumowując: choć w pełni prawidłowy tok postępowania wymagał uzyskania przez organy wiedzy o konkretnej wysokości wierzytelności zabezpieczonej (wraz z odsetkami) hipoteką na wywłaszczanym prawie użytkowania wieczystego, według stanu na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu, to uchybienie organu w tym zakresie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż inne fakty potwierdzały tezę Banku o tym, że wysokość świadczenia zabezpieczonego hipoteką przekracza (i to znacząco) kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (skarżący nie podważył tej tezy, a wspierają ją okoliczności wszczęcia odrębnego postępowania układowego, obejmującego zabezpieczoną hipoteką wierzytelność).
W tej sytuacji nie ma podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem podstawę uchylenia zaskarżonej do sądu decyzji stanowią tylko takie błędy procesowe, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie pewne uchybienia organów wskazane wyżej nie miały żadnego przełożenia na prawidłowość rozstrzygnięcia.
Sąd administracyjny zobowiązany jest do kompleksowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i ich podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.), jednak w rozpoznawanej sprawie Sąd nie dostrzega w zakresie wykraczającym poza przeanalizowane zarzuty skargi błędów organów, ani w zakresie samego wywłaszczenia (niespornego między stronami od samego początku postępowania wywłaszczeniowego), ani w zakresie odszkodowania. Odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy, co do którego skarżący zgłaszał zastrzeżenia w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Do zastrzeżeń tych wnikliwie
i przekonująco odniósł się biegły w piśmie z 10 września 2021 r. Organ nie miał żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości opinii biegłego. Trzeba mieć przy tym na uwadze specyfikę dowodu z operatu szacunkowego, stanowiącego opinię biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 84). Konieczność powołania biegłego jest determinowana faktem, że organ nie dysponuje odpowiednimi wiadomościami specjalnymi dla poczynienia kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych (w rozpoznawanej sprawie – oszacowania wartości nieruchomości). Nie zmienia tej oceny fakt, że w analizowanym przypadku nakaz skorzystania z opinii biegłego wynika wprost z przepisu prawa (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Ustawodawca wprowadzając tą regulację kierował się tymi samymi względami – brakiem odpowiedniej wiedzy specjalistycznej po stronie organów, które maja ustalić wysokość odszkodowania w oparciu o wartość nieruchomości. Ta konstatacja determinuje zakres oceny tego elementu materiału dowodowego. Niewątpliwie organ ma obowiązek ocenić opinię (w tym wypadku operat) z punktu widzenia prawidłowości formalnej (w tym zastosowania prawnie określonej metodologii sporządzania operatu), logiki, spójności, zgodności z doświadczeniem życiowym. Jednakże ani organ, ani sąd administracyjny, nie mogą wkraczać w istotę wiadomości specjalnych, bo nimi nie dysponują. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dostrzegł ani naruszenia prawnych dyrektyw sporządzania operatu, ani błędów w zakresie spójności, logiki czy zgodności z doświadczeniem życiowym. Nie było zatem podstaw do uznania, że organy wadliwie oceniły operat i oparły się na wadliwym źródle ustaleń faktycznych kluczowych w zakresie wysokości odszkodowania.
Sąd uznaje również za prawidłowe stanowisko Wojewody, co do braku podstaw prawnych do wyłączenia Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy, w której wnioskodawcą wywłaszczenia, a jednocześnie podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Gmina (Miasto) L. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty jedynie w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 142 ust. 2 u.g.n.). Podstawy do wyłączenia organu nie stanowią również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą wyłączenia nie może być art. 25 § 1 k.p.a., bowiem sprawa nie dotyczy interesów majątkowych osoby piastującej funkcję organu (Prezydenta Miasta), ani osób pozostających z nim w stosunkach małżeństwa, pokrewieństwa, powinowactwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. W kwestii zastosowania art. 24 § 1 k.p.a., czyli podstaw prawnych wyłączenia pracownika organu, Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, że brak jest podstaw do uznania dopuszczalności stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje on kompetencje na zasadzie uprawnienia. O podstawach wyłączenia organu stanowi art. 25 § 1 k.p.a. Objęcie tą regulacją przesłanki, o której stanowi art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ prowadziłoby ono do zatarcia różnic pomiędzy tymi regulacjami, do naruszenia wyjątkowego charakteru prawnego przepisów o wyłączeniu pracownika i organu oraz do komplikacji na styku ustrojowego
i procesowego prawa administracyjnego. Szerokie pojmowanie instytucji wyłączenia organu prowadziłoby do częstego przenoszenia kompetencji do rozpoznawania konkretnych spraw administracyjnych na inne organy władzy publicznej, co nie służyłoby realizowaniu przez organy wyznaczonych im zadań (por. wyroki NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2558/18; z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1539/18; z 13 lutego 2020 r., II GSK 3795/17; z 17 listopada 2020 r., I OSK 1177/20; z 30 marca 2022 r., II OSK 819/19).
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.