II SA/Lu 424/26

II SA/Lu 424/26 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2026-07-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu T. F. od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2026r., znak: IF – [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 28 maja 2026 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania E. G. oraz B. G. od decyzji Starosty O. z 8 kwietnia 2026 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej T. F. (strona, skarżący, inwestor) pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.
W dniu 4 marca 2026 r. do Starostwa Powiatowego w O. L. wpłynął wniosek strony o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek gospodarczo - rekreacyjny wraz z infrastrukturą na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości H. B. nr [...].
Starosta O. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości zgłoszenia wniosków i zastrzeżeń. W dniach 27 marca oraz 30 marca 2026 r. wpłynęły pisma E. G. - współwłaścicielki działki nr ew. 44, która wyraziła sprzeciw wobec planowanej inwestycji ze względu na usytuowanie budynku gospodarczego na działce o nr ew. 46, bezpośrednio sąsiadującej z jej działką. Wskazano, że budynek objęty opracowaniem jest już postawiony i jego odległość od granicy z działką nr ew. 44 jest mniejsza niż 2 m.
Pismem z 2 kwietnia 2024 r. Starosta O. wezwał J. F. - pełnomocnika inwestora - do wypowiedzenia się w sprawie wniesionych zastrzeżeń. W odpowiedzi J. F. złożyła pismo, w którym wyjaśniła, że część istniejącego budynku gospodarczego zostanie rozebrana, a po rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynek będzie usytuowany w odległości od 3 do 3,05 m od granicy działki nr ew. 44. Ponadto wskazała, że granice między działkami zostały ustalone, a wydana przez Wójta Gminy C. decyzja o warunkach zabudowy była pozytywna.
Starosta O. decyzją z 8 kwietnia 2026 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.
W wyniku rozpoznania odwołania E. G. i B. G. W. uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez Starostę O..
Organ odwoławczy przypomniał, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa i nadbudowa budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek gospodarczo-rekreacyjny wraz z infrastrukturą na działce nr ew. 46 położonej w miejscowości H. B. nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka w chwili obecnej zabudowana jest budynkiem gospodarczym oraz budynkiem mieszkalnym, na rozbudowę którego inwestor otrzymał pozwolenie na budowę - decyzja Starosty O. z 11 sierpnia 2025 r., znak: [...] Ponadto, na działce znajdują się także dwa parterowe budynki gospodarcze, zlokalizowane od strony południowej granicy działki. Budynek gospodarczy objęty rozbudową oraz nadbudową zlokalizowany jest ścianą bez otworów w odległości 1,49 m od granicy z działką nr [...], będącą własnością odwołujących. Dołączona do dokumentacji projektowej inwentaryzacja wskazuje, że budynek to obiekt wolnostojący, parterowy, niepodpiwniczony o powierzchni zabudowy 48,64 m2 oraz wymiarach 4,65 m szerokości i 10,46 m długości. Z uwagi na zły stan techniczny zdemontowana została więźba dachowa oraz warstwy stropu - pozostawiono jedynie drewniane belki stropowe. Budynek posiada konstrukcję murowaną z betonu komórkowego, nie jest wyposażony w instalacje. Planowana inwestycja zakłada urządzenie wewnątrz istniejącego budynku pomieszczenia rekreacyjnego oraz klatki schodowej z dostępem na poddasze nieużytkowe. Dodatkowo obiekt ma być rozbudowany o nowoprojektowaną część, składającą się ze strefy dziennej, łazienki i dwóch sypialni. Roboty budowlane będą obejmować wykonanie stropu nad pomieszczeniami, konstrukcji dachu oraz pokrycia. Przewidziano także wykonanie izolacji termicznej i zewnętrznego tynku cienkowarstwowego oraz wyposażenie budynku w instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną. W opisie do projektu zagospodarowania terenu - w akapicie określającym przedmiot zamierzenia budowlanego - projektant wskazał, że zakres robót będzie również obejmował częściową rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego od strony północno - wschodniej, celem dostosowania go do obowiązujących przepisów dotyczących usytuowania budynku w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią.
Na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem realizacja ww. zamierzenia budowlanego wymaga wcześniejszego ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, przedłożył decyzję Wójta Gminy C. z 22 stycznia 2025 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla działki nr ew. 46 położonej w miejscowości H. B., gm. C., polegające na:
1) przebudowie dachu na budynku mieszkalnym oraz jego rozbudowie;
2) przebudowie i rozbudowie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele gospodarczo-rekreacyjne.
W treści ww. decyzji w pkt 7 określono następujące warunki kształtowania zabudowy:
1) Dopuszcza się rozbudowę istniejącego jednokondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do 20 m2 w kierunku południowo - wschodnim:
a) szerokość elewacji frontowej - bez zmian;
b) wysokość kalenicy dachu do 9 m od poziomu terenu przy wejściu głównym do budynku;
c) dach dwuspadowy, symetryczny o kącie nachylenia połaci dachowych do 45° i kalenicy równoległej do drogi.
2) Dopuszcza się przebudowę istniejącego jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego, w tym częściową rozbiórkę od strony północnej oraz jego rozbudowę do 70 m2 w kierunku wschodnim i zmianę sposobu użytkowania budynku na cele gospodarczo-rekreacyjne:
a) szerokość elewacji frontowej do 10 m;
b) wysokość kalenicy dachu do 9 m od poziomu terenu przy wejściu głównym do budynku;
c) dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do 45°.
Z kolei w pkt 8 określono warunki zagospodarowania terenu:
a) maksymalna intensywność zabudowy do 0,4;
b) maksymalny udział powierzchni zabudowy 40%;
c) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej do 40%;
d) na własnej działce należy zapewnić minimum jedno miejsce parkingowe.
Decyzją z 11 sierpnia 2025 r., znak: [...], Starosta O. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił stronie pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działce nr ew. 46 położonej w H. B. 25. Z informacji udzielonych przez organ powiatowy wynika, że ww. decyzja została wydana na podstawie wniosku o pozwolenie na budowę z 7 lipca 2025 r., do którego inwestor - dołączył ww. decyzję Wójta Gminy C. z 22 stycznia 2025 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla działki nr ew. 46 położonej w miejscowości H. B., gm. C..
Organ drugiej instancji przypomniał, że w orzecznictwie wskazuje się, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę "konsumuje" decyzję o warunkach zabudowy, jednak decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i jest związana realizacją inwestycji w wydanym pozwoleniu na budowę. Natomiast chęć wybudowania nowego lub innego obiektu budowlanego na terenie inwestycji wymaga ponownej oceny wpływu takiego zamierzenia budowlanego na ład przestrzenny (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 329/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2013 r, sygn. akt II SA/Po 891/13).
Inwestor nie może posłużyć się ponownie tą samą decyzją o warunkach zabudowy, organ natomiast może prowadzić tylko jedno postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę na podstawie danej decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Wojewody w celu uzyskania pozwolenia na budowę w sprawie objętej niniejszym, postępowaniem odwoławczym inwestor powinien uprzednio wystąpić do Wójta Gminy C. o wydanie nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki. Decyzja o warunkach zabudowy, którą posłużył się inwestor, została już "skonsumowana" w decyzji Starosty O. z 11 sierpnia 2025 r., znak: [...], wydanej inwestorowi w sprawie pozwolenia na budowę dla innej inwestycji.
Dodatkowo decyzja Wójta Gminy C. ustalająca warunki zabudowy dla działki - w zakresie istniejącego budynku gospodarczego objętego opracowaniem - zezwalała na przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele gospodarczo-rekreacyjne. We wniosku o pozwolenie na budowę oraz w projekcie budowlanym inwestor określił natomiast planowaną inwestycję jako: "rozbudowa i nadbudowa budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek gospodarczo-rekreacyjny wraz z infrastrukturą".
Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane w istniejącym budynku gospodarczym będą obejmować m. in.: wykonanie otworów okiennych i drzwiowych oraz zamurowania w obrębie otworów istniejących, demontaż istniejących ścian i ścianek działowych, wykonanie ściany nośnej na parterze oraz schodów wewnętrznych prowadzących na poddasze nieużytkowe, wskutek czego zmieni się rozkład pomieszczeń oraz układ funkcjonalny wewnątrz budynku. Taki zakres robót stanowi przebudowę. Dodatkowo, inwestycja przewiduje rozbudowę budynku o nowe, dodatkowe pomieszczenia, funkcjonalnie powiązane z częścią istniejącą, wskutek czego zmianie ulegną charakterystyczne parametry obiektu, tj. znacznie zwiększy się powierzchnia zabudowy, powierzchnia całkowita oraz użytkowa budynku, a także jego kubatura, długość, szerokość i wysokość. Kolejno, w ramach rozbudowy przewiduje się także wykonanie wspólnego wieńca żelbetowego nad częścią istniejącą oraz nowoprojektowaną, a także wykonanie stropu TERIVA-I z wyjątkiem pomieszczenia rekreacyjnego w istniejącej części, którego wysokość projektuje się do wysokości więźby dachowej. Nad stropem zaprojektowano poddasze nieużytkowe. Rozbudowa zakłada wykonanie ścianki kolankowej oraz konstrukcji więźby dachowej opartej na murłatach, z dwuspadowym dachem i pokryciem z blachodachówki. Opisane prace budowlane związane z podwyższeniem budynku wykroczą poza obrys istniejącej powierzchni zabudowy, wobec czego będą stanowić roboty budowlane związane z rozbudową, a nie nadbudową, jak wskazał inwestor w nazwie zamierzenia budowlanego.
Z przedłożonej dokumentacji projektowej jednoznacznie wynika, że zakres robót w istniejącym budynku gospodarczym będzie obejmować również rozbiórkę części budynku od strony północno-wschodniej. Rozbiórka ta nie została przez inwestora objęta zakresem wniosku o pozwolenie na budowę. Brak jest również informacji, że rozbiórka będzie realizowana odrębnym postępowaniem administracyjnym. Z przedłożonej inwentaryzacji wynika, że budynek ma wysokość równą 3,02 m, licząc od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu; natomiast zgodnie z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu odległość od granicy z działką sąsiednią o nr ew. 44 wynosi dokładnie 1,49 m. Aby zatem zrealizować rozbiórkę inwestor powinien najpierw uzyskać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę.
Według Wojewody inwestor dokonał niewłaściwej kwalifikacji robót budowlanych występując z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek gospodarczo- rekreacyjny, gdy w istocie przedmiotowa inwestycja ma polegać na przebudowie i rozbudowie budynku gospodarczego z jego częściową rozbiórką oraz zmianą sposobu użytkowania. Dodatkowo, gdyby nawet inwestor przy staraniu się o pozwolenie na budowę mógł posłużyć się decyzją Wójta Gminy C. z 22 stycznia 2025 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej działki, to nazwa planowanego zamierzenia budowlanego - w tym, co oczywiste, kwalifikacja rodzaju wykonywanych robót budowlanych - winna być tożsama z zakresem robót wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie Wojewody w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu oraz projekcie architektoniczno-budowlanym występowały nieprawidłowości, które powinny zostać przez Starostę O. wyszczególnione w wydanym postanowieniu zobowiązującym inwestora do ich usunięcia.
Zgodnie z przepisem § 14 pkt 5 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679), część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera informacje i dane o rodzaju ograniczeń lub zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu tego terenu wynikających z aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli są wymagane. Natomiast w części opisowej przedłożonego projektu zagospodarowania terenu, w pkt 5 lit. a podano jedynie informację, że ww. ograniczenia nie występują - co jest niezrozumiałe. Zgodnie z przepisem § 15 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać m. in. liczbę kondygnacji obiektu budowlanego, charakterystyczne rzędne - w tym rzędne terenu istniejącego i projektowanego, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami. Przedłożony rysunek projektu zagospodarowania terenu w powyższym zakresie zawiera braki. Nie wskazano liczby kondygnacji budynku gospodarczego objętego opracowaniem, pominięto rzędne wysokościowe na terenie, nie podano odległości budynku od istniejącego zbiornika bezodpływowego oraz od budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce o nr ew. 48. Wątpliwości budzi także spełnienie wymagań, wynikających z przepisu § 11 ust. 2 ww. rozporządzenia, który nakazuje, aby część rysunkową projektu odbudowy, rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego sporządzić w sposób wyróżniający graficznie stan istniejący oraz uwzględniający elementy projektowane oraz te elementy istniejące, które mają wpływ na przyjęte rozwiązania projektowe lub na które przyjęte rozwiązania oddziałują. Natomiast sposób przedstawienia przedłożonych rysunków projektowych jest mało czytelny, niektóre istniejące elementy, jak otwory okienne i drzwiowe nie zostały na rysunkach w projekcie architektoniczno-budowlanym uwzględnione.
W podsumowaniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że na podstawie decyzji Wójta Gminy C. z 22 stycznia 2025 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla działki nr ew. 46 położonej w miejscowości H. B., gm. C., inwestor uzyskał pozwolenie na budowę udzielone mu przez Starostę O. decyzją z 11 sierpnia 2025 r., znak: [...], obejmujące rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działce nr ew. 46 położonej w H. B. nr [...]. Inwestor nie mógł posłużyć się ponownie tą samą decyzją o warunkach zabudowy w celu uzyskania pozwolenia na budowę w sprawie objętej niniejszym postępowaniem odwoławczym. Organ powiatowy wydając zaskarżoną decyzję z 8 kwietnia 2026 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą stronie pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek gospodarczo-rekreacyjny wraz z infrastrukturą na działce nr ew. 46 położonej w H. B. nr [...], naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - podjął rozstrzygnięcie w wyniku wadliwej oceny akt sprawy i bez wszechstronnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie doszło do naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ocenę co do kompletności projektu budowlanego, a także art. 35 ust. 3 ww. ustawy poprzez nie wezwanie inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym.
Strona nie zgadzając się z decyzją Wojewody złożyła sprzeciw, w którym wniosła o jej uchylenie. Strona zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy w realiach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do zastosowania tego przepisu i uchylenia decyzji.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, "p.p.s.a.") zgodnie, z którym sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a., stanowi szczególny środek zaskarżenia. Zakres kontroli sądu rozpoznającego sprzeciw został w sposób rygorystyczny i jednoznaczny ograniczony przez ustawodawcę w art. 64e p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, "k.p.a.").
Kontrola sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu ma charakter czysto formalny i ogranicza się wyłącznie do zbadania czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował konstrukcję decyzji kasatoryjnej. Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o zasadności wniosku o pozwolenie na budowę ani do finalnej oceny prawidłowości zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem technicznym. Istotą kontroli jest jedynie ustalenie, czy weryfikowana sprawa administracyjna rzeczywiście wymagała ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, czy też Wojewoda mógł wydać decyzję reformatoryjną (merytoryczną) na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., ewentualnie po uzupełnieniu dowodów w trybie art. 136 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).
Kasacyjne rozstrzygnięcie powinno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., a więc gdy, jest konieczne takie uzupełnienie materiału dowodowego przez organ drugiej instancji, że oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21).
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, prowadzone było w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy uznał, że istnieją przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem Sądu, w zaistniałej sytuacji rację ma organ odwoławczy, który stanął na stanowisku, że ilość i rodzaj niezbędnych kwestii podlegających wyjaśnieniu winna być dokonana przez organ pierwszej instancji, a nie przez organ odwoławczy na podstawie przepisu art. 136 § 1 – 4 k.p.a. W sprawie niniejszej nie było też przesłanek do zastosowania art. 136 § 3 k.p.a., w związku z tym, kierując sią zasadą wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a., organ pierwszej instancji winien był tak prowadzić sprawę, aby budziło to zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pozostawiając zaś szereg kwestii niewyjaśnionych, organ ten zasadzie tej nie sprostał.
Przechodząc do oceny argumentacji zaprezentowanej przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej i odpowiedzi na sprzeciw oraz argumentacji podniesionej w sprzeciwie przez skarżącego stwierdzić należy co następuje.
Wskazać należy, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, że decyzja Starosty została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy wymagający wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja kasacyjna nie stanowiła przejawu uchylania się przez organ drugiej instancji od merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz była konsekwencją stwierdzenia tak rozległych braków postępowania wyjaśniającego i tak znacznych deficytów materiału dowodowego, że ich usunięcie na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby w istocie do zastąpienia organu pierwszej instancji w realizacji jego ustawowych obowiązków. Taki sposób procedowania pozostawałby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a.
Zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska, że sprawa została przez organ pierwszej instancji wyjaśniona w stopniu wystarczającym do wydania decyzji pozytywnej. Przeciwnie, analiza akt sprawy, przeprowadzona przez Wojewodę, wykazała liczne uchybienia dotyczące zarówno kompletności dokumentacji projektowej, jak i samego sposobu prowadzenia postępowania przez Starostę.
Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji decyzją z 11 sierpnia 2025 r., znak: [...], zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działce nr ew. 46 położonej w H. B. 25. Decyzja została wydana na podstawie wniosku o pozwolenie na budowę z 7 lipca 2025 r., do którego inwestor dołączył decyzję Wójta Gminy C. z 22 stycznia 2025 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla działki nr ew. 46 położonej w miejscowości H. B., gm. C..
Wojewoda wskazał, że w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja o warunkach zabudowy jest niejako przez nią wchłaniana. W przypadku, kiedy decyzja o warunkach zabudowy została dołączona do dokumentacji w celu wydania pozwolenia na budowę dotyczącej innej inwestycji to inwestor powinien wystąpić do Wójta o wydanie nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Decyzja o warunkach zabudowy, którą posłużył się inwestor, została już uwzględniona w decyzji Starosty O. z dnia 11 sierpnia 2025 r., znak: [...], wydanej skarżącemu w sprawie pozwolenia na budowę dla innej inwestycji.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę na okoliczności związane z przedsiębranymi pracami. Prace budowlane w istniejącym budynku gospodarczym obejmowały m. in.: wykonanie otworów okiennych i drzwiowych oraz zamurowania w obrębie otworów istniejących, demontaż istniejących ścian i ścianek działowych, wykonanie ściany nośnej na parterze oraz schodów wewnętrznych prowadzących na poddasze nieużytkowe, wskutek czego zmieni się rozkład pomieszczeń oraz układ funkcjonalny wewnątrz budynku. Inwestycja przewiduje rozbudowę budynku o nowe, dodatkowe pomieszczenia, funkcjonalnie powiązane z częścią istniejącą, wskutek czego zmianie ulegną charakterystyczne parametry obiektu, zwiększy się powierzchnia zabudowy, powierzchnia całkowita oraz użytkowa budynku, a także jego kubatura, długość, szerokość i wysokość. W ramach rozbudowy przewidziano wykonanie wspólnego wieńca żelbetowego nad częścią istniejącą oraz nowoprojektowaną, a także wykonanie stropu TERIVA-I z wyjątkiem pomieszczenia rekreacyjnego w istniejącej części, którego wysokość projektuje się do wysokości więźby dachowej. Nad stropem zaprojektowano poddasze nieużytkowe. Rozbudowa zakłada wykonanie ścianki kolankowej oraz konstrukcji więźby dachowej opartej na murłatach, z dwuspadowym dachem i pokryciem z blachodachówki. Zakres robót w istniejącym budynku gospodarczym będzie obejmował również rozbiórkę części budynku od strony północno-wschodniej. Rozbiórka nie została przez inwestora objęta zakresem wniosku o pozwolenie na budowę (rozbiórkę można rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę).
Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie uznał, że skarżący dokonał niewłaściwej kwalifikacji robót budowlanych występując z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek gospodarczo - rekreacyjny, gdy w istocie inwestycja ma polegać na przebudowie i rozbudowie budynku gospodarczego z jego częściową rozbiórką oraz zmianą sposobu użytkowania.
Wojewoda ustalił również, że w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu oraz projekcie architektoniczno-budowlanym występowały nieprawidłowości, które powinny zostać wyszczególnione przez organ pierwszej instancji w wydanym postanowieniu zobowiązującym inwestora do ich usunięcia.
Zwrócić należy uwagę na regulacje wynikające z rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679, "rozporządzenie").
Na podstawie akt sprawy w części opisowej przedłożonego projektu zagospodarowania terenu, w pkt 5 lit. a podano jedynie informację, że ograniczenia nie występują (a część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera informacje i dane o rodzaju ograniczeń lub zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu tego terenu wynikających z aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 14 pkt 5 lit. a rozporządzenia).
Ponadto w złożonym rysunku projektu zagospodarowania terenu nie wskazano liczby kondygnacji budynku gospodarczego objętego opracowaniem, pominięto rzędne wysokościowe na terenie, nie podano odległości budynku od istniejącego zbiornika bezodpływowego oraz od budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce o nr ew. 48 (zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać m. in. liczbę kondygnacji obiektu budowlanego, charakterystyczne rzędne - w tym rzędne terenu istniejącego i projektowanego, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami). Dodatkowo § 11 ust. 2 rozporządzenia nakazuje, aby część rysunkową projektu odbudowy, rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego sporządzić w sposób wyróżniający graficznie stan istniejący oraz uwzględniający elementy projektowane oraz te elementy istniejące, które mają wpływ na przyjęte rozwiązania projektowe lub na które przyjęte rozwiązania oddziałują. Przedłożone rysunki projektowe są mało czytelne, niektóre istniejące elementy, jak otwory okienne i drzwiowe nie zostały w ogóle na rysunkach w projekcie architektoniczno-budowlanym uwzględnione, wobec czego trudno ustalić, które elementy są istniejące, które projektowane, a które przeznaczone do rozbiórki.
Zdaniem Sądu skala dostrzeżonych przez organ odwoławczy naruszeń przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz przepisów ustawy prawo budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 i ust. 3) uprawniała Wojewodę do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Nie można zgodzić się z wnoszącym sprzeciw, że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa. Takie oczekiwanie należy ocenić jako naruszające sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji.
Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.
Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.